Тема 10

МУНІЦИПАЛЬНІ СИСТЕМИ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

1. Англосаксонська, континентальна і інші системи місцевого управління і самоврядування

1. У науковій літературі, присвяченій проблемам муні­ципального права, можна знайти різні підходи до класифікації систем місцевого самоврядування, що існують в теперішній час. В.Є. Чиркін виділяє англосаксонську, романо-германську (континентальну), іберійську і радянську системи. Іноді фран­цузьку і німецьку системи виділяють як самостійні, через відмін­ності, що в них існують. Певними особливостями характери­зуються муніципальні системи країн Азії і Африки. Основним критерієм для визначення того, яка муніципальна система діє в конкретній країні, є співвідношення місцевого самоврядування і державного управління.

Місцеве управління - це управлінська діяльність в місцевій територіальній одиниці, здійснювана центральною владою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня управління

Місцеве самоврядування - це діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці - територіального колективу (співтовариства) і його виборних органів з управління його справами.

Для англосаксонської системи, що діє в країнах Британської Співдружності, США та деяких інших, характерна наявність місцевого самоврядування на всіх нижчих за державу рівнях, суб'єкта федерації або державно-автономного регіону. На місцях відсутні повноважні представники уряду, які опікають місцеві виборні органи. Іншою характерною рисою англосаксонської системи місцевого самоврядування є затверджений в XIX ст. у Великобританії принцип, згідно з яким муніципальні органи можуть робити лише те, що їм прямо дозволено законом. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здій­снюють повноваження, покладені на них парламентом. Обсяг їх повноважень визначається шляхом докладного перерахування їх прав і обов'язків. Це зумовило роль британського парламенту у формуванні муніципального права. Загальні (публічні) парла­ментські акти закріплюють статус муніципалітету як корпорації, забезпечують автономність місцевих органів і встановлюють правові підстави діяльності урядових відомств зі здійснення контролю за роботою місцевих представницьких органів. Від­носини між центральною владою і муніципалітетами визна­чаються принципом inter vires (діяти в межах повноважень), тобто муніципалітети можуть здійснювати лише дії, які прямо визначені законом. Інакше акти місцевих органів влади вважа­ються прийнятими з перевищенням повноважень (ultra vires) і можуть бути визнані судом такими, що не мають сили.

У США вказаний принцип знайшов відображення в "правилі Діллона", згідно з яким "будь-який справедливий, розумний, істотний сумнів в наявності того або іншого повноваження тлумачиться судами проти муніципальних корпорацій і спірні положення заперечуються". В цілому, якщо муніципальні органи діють в межах своїх повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням питань з відповідними міністер­ствами. Проте контроль центру не є відсутній повністю.

Значну роль в правовому регулюванні діяльності місцевих органів влади відіграють місцеві статути, що встановлюють Додаткові повноваження і пільги, а також акти делегованого (субординаційного) законодавства.

У країнах з континентальною муніципальною системою органи місцевого управління розглядаються, перш за все, як політичні інститути, за допомогою яких місцеві громади здійснюють уп­равління своїми справами. Тут домінує принцип, в рамках якого місцеві органи наділені своєрідними залишковими повнова­женнями. Відповідно до цього принципу місцеві органи влади Мають право здійснювати ті дії, які прямо не заборонені законом ¹ не закріплені за будь-якими іншими органами (тобто наділені загальною компетенцією вирішувати питання місцевого значення в рамках закону). У найзагальнішому вигляді вказаний принцип зафіксовано в Європейській хартії місцевого самовря­дування 1985 року. Він набув поширення в таких європейських державах, як Франція і ФРН.

Основні принципи організації самоврядування у Франції, закладені ще в кінці XVIII - на початку XIX століть, істотно відрізнялися від принципів, покладених в основу організації місцевого самоврядування у Великобританії. Для Франції завжди був характерний високий ступінь централізації місцевого уп­равління і самоврядування. Це виявилося в розвитку системи адміністративного контролю центральної влади над місцевими органами, бюрократичній субординації у відносинах центру і місцевих органів управління. У розпорядженні центральної влади знаходився широкий спектр засобів з різними назвами (анулю­вання, схвалення, тимчасове припинення, заміщення, відкли­кання, відставка, розпуск тощо), але що мав єдину мету - жорстке підпорядкування собі діяльності місцевих громад. Іс­нуючий попередній контроль призводив до "роззброєння" тери­торіальних самоврядних громад, роблячи замах на їх самостій­ність. Ключову роль в системі місцевого управління Франції відігравав префект, що був представником урядової влади і що визначав всі напрями місцевої діяльності. Поява цього клю­чового інституту в адміністративному механізмі управління була якоюсь мірою обумовлена встановленням після Революції 1789 р. принципу єдиної і неподільної нації. Регіональна різно­манітність, раніше характерна для системи управління, була скасована: були створені департаменти, на чолі яких поставлені представники центральної влади, наділені широкими повно­важеннями в управлінні підконтрольними їм територіями. Ця високоцентралізована система проіснувала у Франції майже 200 р. Проведена в 1982 р. децентралізація розширила повно­важення територіальних громад, забезпечила їм велику самос­тійність у вирішенні справ, зберігши разом з тим за центральною владою достатньо сильні позиції на місцях. В цілях реалізації нової урядової політики децентралізації влади в 1983 р. були прийняті закони про розподіл компетенції між комунами, де­партаментами, регіонами і державою та про розподіл джерел фінансування. Ці акти потім були доповнені іншими законами, що вирішують питання організаційної побудови регіонів, місце­вого управлінського апарату, проведення місцевих виборів, між­регіональної співпраці і участі громадян в діяльності місцевих органів влади. Для французької моделі місцевого самовряду­вання характерна наявність на місцевому рівні спеціального уповноваженого від уряду, що здійснює контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Крім того, необхідно відзна­чити, що в основу правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування Франції покладено принцип: муні­ципальним органам дозволені всі дії, які прямо не заборонені законом і не належать до компетенції інших органів. Муні­ципальні реформи, проведені останніми роками у Франції і Великобританії, певною мірою знівелювали відмінності 2 основних систем місцевого самоврядування, не усунувши, проте, ці відмінності повністю.

Разом з англосаксонською і французькою моделями місцевого самоврядування як самостійну муніципальну систему зазвичай виділяють місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини.

Значну роль в розвитку муніципального (комунального) права цієї країни на початку XIX ст. відіграли реформи уряду барона фон Штейна. Правовою основою формування місцевого само­врядування стало "Пруське укладання про статути міст", введене фон Штейном в 1808 р. Цей акт допускав розвиток системи громадського самоврядування: .разом з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган - магіст­рат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади. Вже в реформі барона фон Штейна простежувалася ідея усунення паралелізму урядових органів і органів місцевого самоврядування, що зливаються мов би в одну цілісну організацію. Згідно зі статутом органи місцевого самоврядування зобов'язані були вирішувати місце­ві справи не тільки від свого імені, але і за дорученням дер­жави. Надалі магістрати були включені в систему державного управління. На початку XX ст. здійснювався процес одержавлення громад, які потрапили під суворий державний контроль, а держава здійснювала керівництво їх діяльністю. Це було прямим результатом безпосереднього впливу законодавства, з одного боку, на розвиток компетенції державних органів в комунальній сфері, а з іншого боку, на залучення і міських, і сільських громад в процес виконання державних завдань. Перш за все, такі відносини виникли у фінансовій сфері. Самовряду­вання, згідно з сучасною німецькою доктриною, означає, що державні завдання вирішуються юридичними особами публіч­ного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам місцевого самоврядування. Федерація і землі, таким чином, є не єдиними суб'єктами державного управлін­ня громади і райони виконують покладені на них функції або як інститути місцевого самоврядування, або від імені держави за розпорядженням державного органу, в рамках делегованих їм повноважень.

Іберійська система, що існувала раніше в Іспанії, збереглася і в багатьох іспаномовних державах Латинської Америки і Бразилії. У різних державах вона має істотні відмінності.

Об’єднуючою ознакою є те, що населення адміністративно-територіальних одиниць обирає представницький орган (раду) і головну посадову особу (алькальда, префекта, мера, регидора) або колегію посадових осіб. Іноді головна посадова особа обира­ється радою. Така посадова особа затверджується урядом і є його представником у відповідній адміністративно-терито­ріальній одиниці. Префекти (алькальди і інші) очолюють ради і одночасно є їх виконавчим органом. Вони володіють ши­рокими повноваженнями, у тому числі і правом контролю за діяльністю ради.

Система рад діяла і збереглася в країнах тоталітарного со­ціалізму, де сама ідея місцевого самоврядування в її традицій­ному розумінні заперечувалася. Місцеві ради, що обиралися населенням, були органами державної виконавчої влади. Ради обирали виконавчі комітети - органи державного управління в цій адміністративно-територіальній одиниці. Керував роботою ради голова виконкому. Ради не були постійно діючими органа­ми і на сесіях фактично лише затверджували рішення, заздалегідь підготовлені виконавчими комітетами. Члени виконкомів очолювали відділи і управління, що займалися управлінням відповідними сферами місцевого життя. Для радянської системи характерне підпорядкування нижчестоящих органів вище­стоящим. Оскільки офіційна ідеологія закріплювала принцип керівної і направляючої ролі політичних партій, на практиці основний зміст діяльності рад визначали партійні органи від­повідного рівня.