5. Иные вопросы соблюдения процессуального законодательства при подаче прокурором заявления и рассмотрении дела судом

Отказ в принятии искового заявления регулируется нормами ст.134 ГПК РФ; совершение данного процессуального действия может иметь место только тогда, когда у лица отсутствует право на иск в процессуальном смысле, то есть отсутствует право на обращение в суд с требованием о защите (право на процесс независимо от его исхода).

Поскольку право прокурора на обращение в суд с заявлением не является безусловным, а ограничено требованиями, перечисленными в ч.1 ст.45 ГПК РФ, подача прокурором заявления без учета этих требований означает отсутствие у него права на иск в процессуальном смысле и должна влечь отказ в принятии заявления.

Следовательно, вынесение судьями в подобных ситуациях определений об отказе в принятии заявлений является правильным.

Вместе с тем, в вопросе об отказе в принятии заявления судьями допускались ошибки, выразившиеся в следующем.

Определением судьи Авиастроительного районного суда г. Казани отказано в принятии заявления и.о. прокурора Татарской транспортной прокуратуры в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ОАО «КВ» о возложении обязанности получения лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте. В определении указано на необходимость разрешения возникшего спора в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем, полномочия прокурора в данном случае ограничены неосновательно, поскольку в соответствии с положениями ст.12 ГК РФ прокурор вправе был поставить перед судом названный вопрос для его рассмотрения и разрешения в порядке гражданского судопроизводства.

Определением судьи этого же суда отказано в принятии заявления прокурора в интересах неопределенного круга лиц к муниципальному образовательному учреждению «Л» о понуждении оформить лицензию на осуществление образовательной деятельности. В определении указывается на то, что законодательство не относит прокуратуру к органам, осуществляющим контроль и надзор в сфере образования, а также на отсутствие доказательств обращения кого-либо из обучающихся в названном учреждении или их законных представителей к прокурору с просьбой о подаче в суд упомянутого иска.

Однако ст.35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», регулирующая вопрос участия прокурора в рассмотрении дел судами, не ограничивает соответствующие полномочия прокурора по отраслевому принципу, а возможность обращения прокурора в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц не обусловлена предварительным обращением к нему граждан; в соответствии с ч.1 ст.45 ГПК РФ такое обращение необходимо прокурору только для подачи в суд заявления в защиту прав, свобод и законных интересов отдельного гражданина по спорам, перечень которых приведен в данной норме.

Имеют место случаи и неосновательного возбуждения судами гражданских дел на основании заявлений прокуроров, в принятии которых следовало отказать.

Нижнекамским городским судом Республики Татарстан рассмотрены и разрешены по существу два дела по заявлениям прокурора о понуждении некоммерческого партнерства «ЖКУ» и ряда управляющих компаний жилищно-коммунального хозяйства к заключению договоров на электроснабжение, которые были предъявлены в интересах неопределенного круга лиц.

Отменяя решения и прекращая производство по этим делам, суд кассационной инстанции указал на то, что фактически прокурором поданы заявления в интересах определенного круга лиц – граждан, проживающих в конкретных многоквартирных домах.

В другом случае суд кассационной инстанции поддержал определение Елабужского городского суда Республики Татарстан о прекращении производства по делу по заявлению Елабужского городского прокурора в интересах А. и неопределенного круга лиц к ОАО «Е» и муниципальному учреждению «Д» о приведении системы теплоснабжения в соответствие с требованиями законодательства и перерасчете размера платы за поставленную теплоэнергию, поскольку А. является собственником занимаемой квартиры, а не нанимателем жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде, сведений о невозможности его самостоятельного обращения в суд прокурором не представлено, а круг лиц, в интересах которого подано заявление, ограничен жильцами конкретного жилого дома.

Применение судьями положений ст.135 ГПК РФ при возвращении заявлений прокуроров каких-либо трудностей не вызывает.

Так, например, определением судьи Аксубаевского районного суда Республики Татарстан прокурору Аксубаевского района возвращено заявление, предъявленное в защиту прав Л. к ООО «И-Т» о признании факта нахождения в трудовых отношениях и взыскании задолженности по заработной плате; определение мотивировано неподсудностью дела данному суду (п.2 ч.1 ст.135 ГПК РФ) ввиду места нахождения ответчика в г. Казани.

Оставляя это определение без изменения, а представление прокурора без удовлетворения, суд кассационной инстанции указал на то, что подсудность упомянутого дела определяется по общему правилу территориальной подсудности, сформулированному в ст.28 ГПК РФ (иск к организации предъявляется в суд по месту нахождения организации), а ссылка прокурора на положения ч.6 ст.29 ГПК РФ несостоятельна, так как предусмотренная этой нормой возможность предъявления иска о восстановлении трудовых прав в суд по месту жительства истца обусловлена нарушением этих прав в результате незаконного уголовного или административного преследования истца, что в данном случае отсутствовало.

Вместе с тем, в процессе изучения дел и материалов по требованиям прокуроров к организациям и индивидуальным предпринимателям о прекращении деятельности по организации и проведению азартных игр, понуждении к принятию мер пожарной безопасности и в ряде других случаев возник вопрос о месте рассмотрения соответствующих требований, которое способствовало бы наиболее полному и правильному разрешению спора.

Названные заявления нередко предъявляются прокурорами в суды по месту нахождения помещений, в которых осуществляется деятельность ответчиков, потребовавшая реагирования со стороны прокурора.

В том случае, если организация находится или индивидуальный предприниматель проживает в другом районе, суды на основании п.2 ч.1 ст.135 ГПК РФ возвращают такие заявления по мотиву территориальной неподсудности им гражданских дел, которые могут быть возбуждены по этим заявлениям.

Представляется, что при рассмотрении дела в суде по месту нахождения организации или месту жительства гражданина, являющегося индивидуальным предпринимателем, когда упомянутые помещения или другие объекты находятся на территории юрисдикции других судов, следует разъяснять участникам дела право ходатайствовать о его рассмотрении по месту нахождения большинства доказательств, и в случае заявления таких ходатайств – передавать дело на основании п.2 ч.2 ст.33 ГПК РФ на рассмотрение другого суда.

Оставление заявление без движения имеет целью исправление его недостатков в том случае, если оно подано без соблюдения требований, установленных в статьях 131 и 132 ГПК РФ.

Прокурорам необходимо учитывать, как указывалось выше, все требования процессуального законодательства, предъявляемые к форме и содержанию заявления, которые делятся на общие, установленные для всех истцов и заявителей, и специальные, отдельно установленные ч.3 ст.131 ГПК РФ для заявлений прокуроров.

Прокурору, в частности, предписывается обосновывать в заявлении в случае обращения в защиту законных интересов гражданина невозможность предъявления иска самим гражданином либо указывать на обращение гражданина к прокурору.

Данные требования вытекают из общего правила о том, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Из этого правила имеется исключение, позволяющее прокурору ограничиться указанием в заявлении на обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по категориям споров, перечень которых является ограниченным и приведен в ч.1 ст.45 ГПК РФ.

В ходе изучения практики рассмотрения дел выяснилось, что судами допускаются ошибки в применении данных норм; ряд соответствующих примеров приведен выше.

Без движения необходимо было оставить судье Приволжского районного суда г. Казани заявление прокурора Приволжского района г. Казани в защиту прав В. к ООО «УК ЖКХ» о признании незаконным бездействия по содержанию жилого дома и возложении обязанности произвести ремонтные работы в многоквартирном жилом доме.

Определением судьи в принятии этого заявления было отказано по мотиву отсутствия обоснования прокурором невозможности предъявления иска самой В. и соответствующих доказательств.

Суд кассационной инстанции данное определении отменил, указав на то, что допущенное прокурором нарушение требований ч.3 ст.131 ГПК РФ влекло оставление заявления без движения (ст.136 ГПК РФ), а не отказ в его принятии.

В соответствии со ст.132 ГПК РФ к исковому заявлению прилагаются, в частности, документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец основывает свои требования.

Вместе с тем, оценка достаточности или недостаточности доказательств осуществляется на стадии рассмотрения дела по существу, поэтому требования, содержащиеся в ряде определений судей об оставлении заявлений без движения, о необходимости предоставления исчерпывающих доказательств не могут быть признаны правильными.

Например, определением судьи Альметьевского городского суда Республики Татарстан было оставлено без движения заявление прокурора к индивидуальному предпринимателю Р. о запрещении деятельности игорного заведения; судьей указано на отсутствие договора аренды занимаемого ответчицей помещения, однако такой документ мог быть получен судом на последующих стадиях рассмотрения дела.

Судья этого же суда оставила без движения заявление прокурора о прекращении действия права А. на управление транспортными средствами, потребовав в определении представить, помимо прочего, письменное объяснение ответчика, однако с точки зрения ст.ст. 131 и 132 ГПК РФ указанное основание оставления заявления без движения является незаконным.

Судья Ново-Савиновского районного суда г. Казани в определении об оставлении заявления прокурора в интересах Ш. к ООО «УК УД» о возмещении материального ущерба и компенсации морального вреда без движения фактически дал оценку доказательствам, указав на отсутствие связи между представленными кассовыми чеками на приобретение медицинских препаратов и тем, связаны ли соответствующие расходы с лечением именно той травмы Ш., о получении которой говорится в заявлении.

Вместе с тем, представляется правильным оставление без движения судьей Приволжского районного суда г. Казани заявления прокурора к А. о прекращении действия права на управление транспортными средствами по мотиву отсутствия медицинского заключения об ухудшении состояния здоровья ответчика, которое препятствует безопасному управлению транспортными средствами.

Суд кассационной инстанции данное определение отменил, однако дальнейшее развитие событий показало правоту судьи районного суда, поскольку из Республиканского наркологического диспансера поступили сведения о том, что А. имеет противопоказаний к управлению транспортными средствами, в связи с чем прокурор от заявления отказался и производство по делу было прекращено.

При изучении практики оставления судами заявлений прокурора без рассмотрения возникли следующие вопросы.

Обращения прокурора в суд с заявлениями о прекращении действия прав граждан, страдающих алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией, на управление транспортными средствами имеют целью защитить интересы неопределенного круга лиц.

В соответствии с п.1 ст.28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» одним из оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами является ухудшение здоровья водителя, препятствующее безопасному управлению транспортными средствами, подтвержденное медицинским заключением. Согласно постановлению Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. № 377 «О реализации Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» больные наркоманией и токсикоманией допускаются к управлению транспортными средствами при наличии стойкой ремиссии, в ряде случаев – при стойкой ремиссии в течение не менее трех лет.

В подтверждение обоснованности названных требований к заявлению прилагаются доказательства употребления ответчиками наркотических средств, в связи с чем суды возбуждают гражданские дела.

В дальнейшем, однако, нередко возникают следующие ситуации.

Лица, участвующие в деле, в том числе прокурор, дважды не являются в судебные заседания и суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения.

При этом в деле могут содержаться сведения о том, что на время оставления заявления без рассмотрения ответчик с медицинской точки зрения не может быть допущен к управлению транспортными средствами, однако в результате принятия судом названного определения право на управление транспортными средствами у ответчика продолжает оставаться.

В таких случаях со стороны прокурора и суда фактически имеет место пренебрежение интересами неопределенного круга лиц; опасность, связанная с управлением транспортными средствами ответчиками, в отношении которых не подтверждена стойкая ремиссия, остается не устраненной и, таким образом, угроза неопределенному кругу лиц продолжает оставаться.

Примером такого негативного подхода к рассмотрению данной категории споров является дело по заявлению прокурора Приволжского района г. Казани к Х. о прекращении действия права на управление транспортными средствами; в итоговом определении суда об оставлении заявления без рассмотрения указывается на то, что стороны, извещенные о времени и месте судебных заседаний, не явились в суд по вторичному вызову.

Между тем, в материалах дела отсутствуют сведения, подтверждающие извещение прокурора о судебном заседании, а в деле имеется сообщение Республиканского наркологического диспансера, согласно которому Х. длительное время у нарколога не наблюдался, подтвердить наличие у него стойкой ремиссии не представляется возможным и в настоящее время к управлению транспортными средствами он не годен.

Меры к отмене данного определения прокурором не предпринимались, что можно расценить как отсутствие с его стороны профессионального интереса к судьбе заявленного им требования в защиту интересов неопределенного круга лиц либо предположить, что такой результат рассмотрения дела его устраивает.

Аналогичным образом тем же судьей были оставлены без рассмотрения заявления прокурора о прекращении действия прав управления транспортными средствами, предъявленные ответчикам С., Х. и П., а судьями Кировского районного суда г. Казани были оставлены без рассмотрения такие же заявления в отношении соответственно В., З. и Н.

Во всех перечисленных случаях, за исключением дела в отношении П., суды располагали сведениями из РНД о том, что ответчики с медицинской точки зрения не годны к управлению транспортными средствами.

В ряде случаев оставлению без рассмотрения подобных заявлений в Московском районном суде г. Казани предшествовало получение судом заключений РНД о том, что в настоящее время ответчики не имеют противопоказаний к управлению транспортными средствами.

Возникновение приведенных выше ситуаций может объясняться недостаточной подготовленностью материала прокурором, так как в нем нередко отсутствует медицинское заключение об ухудшении в связи с заболеванием наркоманией здоровья водителя, препятствующем безопасному управлению транспортными средствами.

Это, в свою очередь, может быть связано с тем, каким образом прокуроры собирают информацию о водителях, употребляющих наркотические средства, которая в дальнейшем используется для оформления заявлений.

Например, из материалов гражданских дел усматривается, что в ряде случаев (Приволжский район г. Казани) прокурор обращался в суд на основании полученных из ГИБДД и РНД сведений о лицах, имеющих водительские удостоверения, и лицах, состоящих на учете у нарколога, и фактически этим ограничивался, поскольку медицинские заключения к заявлениям не прилагал; в других случаях (Московский район г. Казани) в качестве доказательств обоснованности заявления суду предоставлялись постановление о единичном привлечении лица к административной ответственности за потребление наркотического средства или психотропного вещества без назначения врача и справка РНД о том, что лицо состоит на профилактическом учете.

В дальнейшем с учетом позиции РНД выяснялось отсутствие противопоказаний к управлению ответчиками транспортными средствами. Можно предположить, что именно это обстоятельство, во многом предопределявшее судьбу заявления при разрешении дела по существу, влекло утрату интереса прокурора к дальнейшему рассмотрению дела и его неявку в суд.

Во избежание подобных ситуаций судам необходимо более тщательно проверять упомянутые материалы на стадии подачи прокурорами заявлений и при отсутствии в них медицинских заключений об ухудшении здоровья водителя, препятствующем безопасному управлению транспортными средствами, оставлять эти заявления без движения.

Возникают вопросы к подготовке прокурорами материалов по этой категории дел и при изучении причин прекращения судами производства по ним.

Имеют место случаи, когда в качестве ответчиков прокурорами указывались лица, умершие ко времени сбора материала и подачи заявления в суд.

Так, в марте 2010 г. прокурор Приволжского района г. Казани обратился в суд с заявлением о прекращении действия права на управление транспортными средствами П., которая, однако, в январе 2010 г. была снята с диспансерного наркологического учета в связи со смертью; в феврале 2010 г. прокурор Московского района г. Казани подал аналогичное заявление в отношении М., который умер в июле 2009 г.; в марте 2010 г. прокурор Ново-Савиновского районного суда г. Казани предъявил в суде такие же требования Л., Ю. и К., хотя двое первых умерли соответственно в январе 2010 г. и феврале 2010 г., а К. умер еще в июле 2007 г., то есть более чем за два с половиной года до обращения прокурора в суд.

Во всех перечисленных случаях, кроме дела по заявлению к М., суды прекращали производство по делу на основании абзацев первого и седьмого ст.220 ГПК РФ, согласно которым суд прекращает производство по делу в случае, если после смерти гражданина, являвшегося одной из сторон по делу, спорное правоотношение не допускает правопреемство.

Между тем, смерть указанных граждан наступила до обращений прокурора с заявлениями в суд; граждане являлись ответчиками, в связи с чем производство по делам следовало прекращать на том основании, что они не подлежали рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства (абзацы первый и второй ст.220 и п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ).

Аналогичным образом необходимо было поступить и при рассмотрении дела в отношении М., по которому прокурор отказался от заявления в связи со смертью гражданина.

Представляется, что в перечисленных выше случаях у судов имелись достаточные основания для вынесения частных определений, однако соответствующими полномочиями они не воспользовались.

Заявление о прекращении действия права на управление транспортными средствами было предъявлено в марте 2010 г. к К. прокурором Кировского района г. Казани, однако при рассмотрении дела выяснилось, что заочным решением Кировского районного суда г. Казани, которое вступило в законную силу, действие этого специального права ответчика уже прекращено.

Данное обстоятельство повлекло прекращение производства по тождественному делу.

Вызывают сомнение законность и обоснованность прекращения Елабужским городским судом Республики Татарстан производства по аналогичному делу по заявлению прокурора к Г.; в качестве основания прекращения производства указан отказ помощника прокурора от заявления, однако из протокола судебного заседания усматривается, что на протяжении всего судебного заседания заявленное требование им поддерживалось. Кроме того, в протоколе судебного заседания указывается на вынесение по делу и оглашение судом решения, а не определения.

Приволжский районный суд г. Казани вынес определение о прекращении производства по делу в связи с отказом прокурора от требования к С. В письменном заявлении старший помощник прокурора Приволжского района г. Казани указывает на то, что ответчик, по сведениям РНД, не имеет противопоказаний к управлению транспортными средствами. Вместе с тем, таких сведений в деле не содержится, что вызывает сомнения в законности и обоснованности определения.

Значительное количество дел, производство по которым было прекращено судом в связи с отказом прокурора от заявления, связано с тем, что в ходе рассмотрения дела выяснялось отсутствие оснований для прекращения действия права ответчиков на управление транспортными средствами; при этом такие основания не отпадали в ходе рассмотрения дела, а уже не имели места на время обращения прокуроров с соответствующими требованиями в суд.

Например, в феврале 2010 г. прокурор Приволжского района г. Казани обратился в суд с заявлением в отношении Б., однако, как следует из материалов дела, ответчик еще в 1989 году был снят с диспансерного учета как страдающий алкоголизмом в связи со стойкой ремиссией в течение трех лет и в настоящее время годен к управлению транспортными средствами; в марте и апреле 2010 г. тот же прокурор обратился в суд с заявлениями в отношении Х. и А., хотя первый из названных ответчиков снят с учета в связи со стойкой ремиссией в течение пяти лет, а второй – снят с учета в связи со стойкой ремиссией в течение более четырех лет и оба ответчика не имеют медицинских противопоказаний к управлению транспортными средствами.

В исследуемые периоды времени в Приволжском районном суде г. Казани выявлено 21 аналогичное дело, по которым отказ прокурора от заявления был фактически обусловлен обстоятельствами, исключавшими возможность его удовлетворения и существовавшими до обращения прокурора в суд.

Возникновение таких ситуаций можно объяснить тем, что к заявлениям прокуроров не прикладываются медицинские заключения, которые подтверждали бы ухудшение здоровья ответчиков, препятствующее безопасному управлению ими транспортными средствами.

Поскольку на это заключение прямо указывается в п.1 ст.28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» как на единственное допустимое доказательство такого ухудшения состояния здоровья водителя, при котором прекращается действие его права на управление транспортными средствами, названное заключение в обязательном порядке должно прикладываться к заявлению, в при его отсутствии оно должно быть истребовано у прокурора на стадии предъявления иска путем оставления заявления без движения.

Необходимо отметить также следующее.

Содержания определений о прекращении производства по делу ввиду отказа прокурора от заявления страдают явной недостаточностью мотивировки. В них указываются требования прокурора (с разной степенью подробности), факт его отказа от заявления (нередко, без указания причин отказа) и немотивированный вывод о том, что данный отказ не противоречит закону, не нарушает права и законные интересы других лиц и может быть принят судом (немотивированный – поскольку в тексте определений отсутствуют суждения суда о том, какие именно обстоятельства привели его к такому выводу).

Ознакомление с текстом подобного определения в отрыве от других материалов дела не позволяет уяснить, по какой причине прокурор отказался от заявления, предъявленного в защиту интересов неопределенного круга лиц, какова дальнейшая судьба этих интересов, что в целом порождает сомнения в законности и обоснованности судебного акта.

Имеют место случаи и неосновательного прекращения судами производства по делам, возбужденным по заявлениям прокурора.

Например, определением Советского районного суда г. Казани прекращено производство по делу по заявлению прокурора о приостановлении в связи с нарушением правил пожарной безопасности деятельности специальной (коррекционной) общеобразовательной школы-интерната № 4 VI вида г. Казани; суд сослался на то, что требование прокурора подлежит рассмотрению и разрешению в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Схожая мотивировка приведена в определении того же о прекращении производства по делу по аналогичному заявлению прокурора в отношении специальной (коррекционной) школы-интерната № 11 для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, отстающих в развитии, VIII вида.

Законные основания для прекращения производства в указанных случаях, как и в случаях отказа по аналогичным причинам в принятии заявлений, отсутствовали, поскольку прокурор обратился в суд с заявлениями в порядке, установленном ч.1 ст.45 ГПК РФ; наличие (предполагаемое наличие) в действиях ответчиков состава какого-либо административного правонарушения, влекущего применение наказания в виде административного приостановления деятельности, не исключает возможности подачи прокурором заявлений, которые подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства; возможность разрешения заявленных требований именно в таком порядке предусматривается нормами гражданского законодательства (ст.ст. 12, 1065 ГК РФ).

Из изложенного следует, что суды не вправе давать прокурору рекомендации об использовании в конкретных ситуациях тех или иных форм прокурорского реагирования в отношении выявленных нарушений, поскольку это незаконно ограничивает прокурора в реализации его полномочий.