§3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Специфика ОРД заключается в том, что она в значительной мере имеет негласный характер и осуществляется с применением тактических приемов, методов и средств, сведения о которых составляют государственную тайну.

В приказе Генерального прокурора четко определены субъекты по осу­ществлению надзора за исполнением закона в сфере ОРД. К их числу отнесе­ны заместители Генерального прокурора России, Главный военный прокурор и его заместители, начальники отделов и управлений и их заместители, стар­шие прокуроры и прокуроры в соответствии с их функциональными обязанно­стями; прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные, транспортные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов и районов.

В городских, районных и приравненных к ним прокуратурах надзор за ис­полнением законов на данном направлении осуществляет лично прокурор, а в редких случаях с учетом большого объема работы уполномочивается проку­рором субъекта Федерации его заместитель либо другой работник прокурату­ры (старший помощник, помощник).

Перечисленные выше субъекты именуются "уполномоченные прокуроры" и для осуществления надзора в сфере ОРД должны иметь для работы с доку­ментами допуск, оформленный в соответствии с положениями Инструкции "О порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. №1050.

В ФЗ об ОРД (с ч.4. ст.21) определено, что прокуроры обеспечивают за­щиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.

174

Необходимость установления такого режима обращения с оперативно-розыс­кными материалами вызвана содержанием в них сведений, относящихся к го­сударственной тайне¹⁹¹. В связи с этим в органах прокуратуры должно быть налажено надлежащее делопроизводство по документам ОРД, содержащим секретные сведения, которое исключало бы утрату или разглашение этих све­дений. За умышленное разглашение содержания данных сведений или их ут­рату предусмотрена уголовная ответственность (ст.283, 284 УК РФ).

Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представленных прокуро­ру документах¹⁹². Защита сведений обеспечивается правильной организаци­ей прокурорского надзора, который включает в себя следующие действия:

1. Издание прокурором субъекта Российской Федерации приказа, кото­ рым определяются прокурорские работники, уполномоченные осуществлять надзор за ОРД и вести секретное делопроизводство по материалам ОРД. В приказе прокурора необходимо указать уполно­ моченных прокуроров и лиц, ведущих секретное делопроизводство как в аппарате прокуратуры субъекта Российской Федерации, так и в каж­ дой районной (городской) прокуратуре.

2. Ознакомление под роспись уполномоченных надзирающих прокуроров и лиц, ведущих секретное делопроизводство по вопросам ОРД, с из­ данным приказом.

3. Направление приказа во все поднадзорные оперативные подраз­ деления в целях информирования их об уполномоченных прокурорах по надзору за ОРД.

4. Оформление в установленном порядке структурными подразделени­ ями прокуратуры субъекта Российской Федерации (первыми отдела­ ми, отделами особого и общего делопроизводства, их инспекторами) допуска к секретным работам и документам, уполномоченных лиц.

Все работники, имеющие отношение к оперативно-розыскным документам, должны иметь допуск первой или второй формы. В соот­ветствии с Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, яв­ляющейся приложением к Приказу Генерального прокурора РФ №56, . данные лица должны знать порядок приема, хранения, учета, регист­рации, составления, прохождения, хранения и уничтожения докумен­тов. Согласно этой Инструкции делопроизводство по документам ОРД ведется в прокуратуре не техническим персоналом, а прокурорскими работниками, на которых возложены эти полномочия.

191. О государственной тайне (ст.5):3акон Российской Федерации от 21 июля 1993 г №5485-1 // Рос. газета.1993.21 сент

192. Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно- розыскной деятельности": Приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. №48.

175

5. Принятия мер по техническому оснащению мест для работы и хра­ нения секретных документов по вопросам ОРД (сейфы, печати, нали­ чие охранной сигнализации и др.).

6. Определение номенклатуры дел по документам ОРД. Примерный перечень дел может включать: журналы учета поступивших и

исполненных в прокуратуре документов по вопросам ОРД; журнал учета рабо­ты прокурора по надзору за исполнением ФЗ об ОРД; журнал учета надзорных производств по жалобам, связанным с осуществлением ОРД; дело о перепис­ке с вышестоящими органами прокуратуры и подразделениями, осуществля­ющими ОРД; дело, включающее представления, протесты, письменные указания; рабочая тетрадь по вопросам ОРД. Все журналы должны быть за­регистрированы, пронумерованы, прошиты, опечатаны печатью и переданы под роспись лицу, ведущему секретное делопроизводство.

Документы по вопросам ОРД принимаются лично руководителем орга­нов прокуратуры, регистрируются в специальном журнале и передаются упол­номоченному прокурору.

Сведения закрытого характера, ставшие известными в процессе надзора уполномоченного прокурора за ОРД, разглашению не подлежат. Категоричес­ки запрещается передача секретных сведений открытыми средствами связи (телефоны, радиосвязь, телеграф и др.).

Печатание документов производится непосредственно исполнителем-прокурором либо поручается машинистке, имеющей допуск к совершенно сек­ретным документам. Уничтожение документов и журналов учета производит­ся комиссией после подписания соответствующего акта путем сжигания.

Важным элементом организации прокурорского надзора является нали­чие поводов и оснований для проведения проверок исполнения законов в ОРД и выбор методов надзора. Поводами проверки могут являться поступившие к уполномоченному прокурору источники сведений о нарушениях закона при осуществлении ОРМ. Основания прокурорской проверки - это фактические данные, содержащиеся в поводах и позволяющие предположить, что при про­ведении ОРМ были допущены нарушения закона, а также данные о факте проведения ОРМ либо о принятии в ходе них решения.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. №56 "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об ОРД" упол­номоченным прокурорам предписано: при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от возможных наруше­ний со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД, а также при прове­дении проверок по другим основаниям использовать определенные законом соответствующие методы прокурорского надзора.

Методы прокурорского надзора - это способы проверки уполномочен­ным прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД. Вы­бор методов производится им с учетом предварительного анализа допускаемых правонарушений, конкретной цели прокурорской проверки, предварительно обозначенной формы надзора, определения времени наиболее целесообраз­ного использования надзорных полномочий. Методы надзора имеют свою спе-

176

цифику в'зависимости от того, какие ОРМ осуществляются в целях предуп­реждения, раскрытия преступления, розыска лиц, скрывшихся от органов доз­нания, следствия и суда, без вести пропавших граждан и т.д.

В системе организационных мер, осуществляемых прокурором, следует различать два вида прокурорского надзора за ОРД:

• в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявлением, жа­ лобой гражданина, сообщением руководителя организации и др.) о на­ рушении закона оперативно-розыскным органом или его должностным лицом при проведении ОРМ или принятии незаконного решения;

• инициатива уполномоченного прокурора, осуществляющего надзор за ОРД.

Одной из обязанности прокурора является рассмотрение жалоб граждан на действия должностных лиц оперативно-розыскных органов. Наиболее час­то предметом обжалования граждан является незаконное ( по мнению заяви­теля ) проведение ОРМ, указанных в ст. 6 ФЗ об ОРД. Могут иметь место и случаи, когда мероприятия проводятся не в рамках требований закона либо не проводятся вообще. Это не способствует раскрытию преступлений, а, на­против, приводит к тому, что лица, совершившие их, не привлекаются к ответ­ственности, а иногда вообще уходят от ответственности.

Генеральный прокурор рекомендует рассматривать жалобы и заявления на нарушения конституционных прав граждан в пятидневный срок. Если в ука­занный срок разрешить жалобу или заявление не представляется возможным, заявителю направляется уведомление о сроке разрешении его жалобы или заявления. После проведенной проверки прокурор дает на жалобу или заяв­ление ответ. В случае отказа в удовлетворении жалобы гражданину должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Ответы прокурора должны быть убедительными, содержать ссылки на конкретные нормы зако­на, чтобы не порождать повторных жалоб и заявлений.

Инициативные проверки уполномоченного прокурора могут проводиться на основании информации о нарушении закона органами, осуществляющими ОРД, а также в плановом порядке, с учетом состояния законности в этой сфе­ре деятельности. Уполномоченный прокурор при подготовке к такой проверке должен:

1. Подобрать материалы по вопросам ОРД (уведомления о проведении ОРМ, требующих получения разрешения судьи, постановления о заведении и прекращении розыскных дел о без вести пропавших граж­ данах, постановления об отказе в возбуждении уголовных дел по фак­ там исчезновения граждан и обнаружения неопознанных трупов и др.).

2. Проанализировать имеющуюся в прокуратуре информацию по вопро­ сам ОРД (учет, регистрация, разрешение заявления и т.д.).

3. Определить круг вопросов, подлежащих проверке, цель проверки, состав участников и т.д.

Исследование причин и условий нарушения законности в оперативно-розыскной деятельности, обстоятельств, способствующих этим нарушениям, свидетельствует о том, что большинство нарушений совершается не только

177

вследствие низкой профессиональной подготовки, но и более половины в связи с недобросовестным отношением исполнителей к своим служебным обязан­ностям Задача прокурора состоит в том, чтобы средствами прокурорского надзора не только выявлять нарушения, но и принимать такие меры реагиро­вания, которые оказали бы эффективное воздействие не только на исполни­телей, но и в связи с отсутствием надлежащего ведомственного контроля на руководителей соответствующих подразделений, в том числе и вышестоящих органов¹⁹³.

В соответствии с требованиями Приказа Генерального прокурора от 25 апреля 2000 г. №56 уполномоченные прокуроры при проведении инициатив­ных проверок должны обращать внимание на следующие обстоятельства:

• законность и обоснованность решений о производстве или прекраще­ нии ОРМ, а также использования результатов ОРД;

• обязательность заведения и регистрации дел оперативного учета;

• соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также недопустимости приме­ нения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причинивших вред окружающей среде;

• наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД;

• возможность осуществления только тех ОРМ, перечень которых опре­ делен федеральным законом;

• наличие оснований на проведение ОРМ, в том числе на проведение которых разрешение дано судом;

• соблюдение условий и порядка проведения ОРМ;

• своевременность уведомления судьи о проведении ОРМ, которые по закону проводятся на основании постановления судьи, но проведено без судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства;

• законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциаль­ ной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органа­ ми, осуществляющими ОРД.

В процессе надзора за исполнением законов органами, осуществляющи­ми ОРД, пристальное внимание должно уделяться раскрываемости преступ­лений и розыску лиц, их совершивших. Нарушения законности сотрудниками оперативных служб при установлении лица, совершившего преступление, преобладают над всеми другими нарушениями законов и составляют почти 50%¹⁹⁴. В связи с этим прокурор знакомится с картотекой нераскрытых пре­ступлений, журналами регистрации дел оперативного учета, обращает вни­мание на своевременность их заведения, наличие сведений, дающих основание для проведения различных ОРМ, а также выполнение оперативны­ми подразделениями поручений следователя.

193. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум/Под ред проф ЮЕ Винокурова. М., 2000. С 249.

194. Соломичев В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов. Экспертное бюро. М., 1998.С.20.

178

При осуществлении надзора за ОРД по уголовным делам, приостанов­ленным производством в связи с неизвестностью места пребывания обвиняе­мого, прокурор проверяет: было ли заведено розыскное дело; объявлен ли розыск; разосланы ли соответствующие задания; нет ли оснований для про­ведения каких-либо ОРМ, направленных на получение информации о место­пребывании скрывшегося обвиняемого¹⁹⁵.

Чтобы проводимые уполномоченным прокурором проверки по соблюде­нию законности в ОРД носили целеустремленный характер, Генеральным про­курором РФ в Приказе от 9 августа 1996 г. №48 предлагается проводить проверки в следующих случаях:

а) по мере необходимости по материалам в связи с отсутствием поло­ жительных результатов при розыске: подозреваемых или обвиняемых по уголовным делам; лиц, совершивших преступления; без вести про­ павших;

б) по информации о ненадлежащем реагировании: на поручения следо­ вателя, органа дознания и суда по уголовным делам, находящихся в их производстве; на указания прокурора;

в) в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере дея­ тельности.

Реализуя эти предписания, прокурор в первую очередь должен следить за тем, чтобы при осуществлении ОРД проводились только те мероприятия, перечень которых определен Федеральным законом.

Заключительным этапом организации прокурорского надзора является офор­мление его результатов в отчете (формы 1-Е, 2-Е, ОРД), который состоит из двух разделов, заполняется по правилам секретного делопроизводства и дважды в год (за полугодие и год) представляется в вышестоящую прокуратуру.

Составление отчета возложено непосредственно на прокуроров районов, городов и приравненных к ним военных и транспортных прокуроров. Составлен­ный отчет передается начальнику отдела по оперативному учету и статистике, который составляет сводный отчет, включая в него данные по аппарату всех орга­нов прокуратуры, входящих в данный регион. Сводные статистические данные по Российской Федерации представляются Генеральному прокурору.

В первом разделе отчета отражается работа прокуроров по проверке всех оперативно-розыскных материалов в порядке надзора за законностью ОРД органов, осуществляющих ее в процессе:

• выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений;

• выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

• осуществления розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, след­ ствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

195 Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А Чувилева. М., 1999 С.175

179

- добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопас­ности РФ.

В этом же разделе отражаются количество проверенных оперативно-ро­зыскных материалов и выявленных незаконных решений оперативно-розыск­ных органов, принесенных протестов, возбужденных уголовных дел, а также результаты проверок законности в этой сфере.

Во втором разделе учитываются все поступившие в прокуратуру жалобы, заявления и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов органами, осуществляющими ОРД, в том числе устные Все показатели учи­тываются по каждому оперативно-розыскному органу, полномочному осуще­ствлять ОРД.

Непосредственные исполнители статистических отчетов и руководители прокуратуры, утвердившие их, несут персональную ответственность за пол­ноту и достоверность отчетных данных.

Контрольные вопросы и задания:

1. Назовите субъектов, осуществляющих вневедомственный контроль за ОРД, и раскройте их полномочия. *

2. Перечислите руководителей ОВД, которые правомочны осуществлять ведомственный контроль за ОРД.

3. В чем заключается цель ведомственного контроля?

4. Раскройте содержание ведомственного контроля и роль в нём руко­ водителя оперативно-розыскного органа.

5. Что входит в предмет прокурорского надзора за ОРД?

6. Раскройте полномочия прокурора при осуществлении надзора за ОРД.

7. Назовите основные виды прокурорского надзора за ОРД и раскройте их содержание.

8. Как организуется работа уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД?

9. Как оформляются результаты прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД?

180

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

При написании данной работы автором учитывалось прежде всего то обстоятельство, что федеральным законодательством установлена легитим­ность всей ОРД, что в значительной мере способствует преодолению ранее существовавших ведомственных барьеров, и оптимизации процесса изуче­ния данной дисциплины. Это позволило с научных позиций довести до чита­телей социальную значимость и роль ОРД в условиях построения демократического, правового государства.

Из анализа истории и перспектив развития теории ОРД можно сделать вывод о том, что теория ОРД является самостоятельной отраслью знаний в системе юридических наук и выполняет функцию научного обеспечения дея­тельности всех субъектов борьбы с преступностью Данное обстоятельство позволяет выявить новые грани этой деятельности, ее развитие в складываю­щихся социально-экономических условиях, а также способствует разрешению проблемы эффективной и слаженной работы различных оперативно-розыск­ных ведомств.

Оперативно-розыскная деятельность с учетом ее специфического харак­тера как государственно-правовой деятельности осуществляется специаль­ными субъектами и является видом правоохранительной деятельности государства, находящейся под контролем законодательной, исполнительной и судебной власти.

В работе сделан акцент на основные, определяющие принципы теории ОРД - законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражда­нина. Обоснованы верховенство закона и законодательная регламентация применения оперативно-розыскных сил, средств, методов и их значение в борьбе с преступными посягательствами. В определенной степени учтено мнение некоторых ученых о необходимости совершенствования правового регулирования, а также обновления отдельных направлений ОРД с учетом новых форм противоправных деяний.

В предложенном лекционном курсе настойчиво развивается идея о необ­ходимости более активного использования в уголовном процессе данных, по­лученных в процессе ОРД, включая преобразование их в доказательства по уголовному делу. В условиях криминализации общественных отношений это направление имеет перспективу развития лишь при наличии новых исследо­ваний и с учетом положений УПК РФ

Полагаем, что материалы лекций помогут обучающимся в высших юри­дических учебных заведениях усвоить основы ОРД, будут способствовать по­вышению их уровня знаний и профессионального мастерства как будущих сотрудников правоохранительных органов.

181