10. Контроль и прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью

§1. Контроль за осуществлением оперативно-розыскной деятельности

Контроль за осуществлением ОРД является одной из форм управляю­щего воздействия и включает систему мер по наблюдению и проверке ее соответствия, действующим законам и ведомственным нормативным актам. Основной целью контроля является обеспечение единства решений и ис­полнения, своевременное предупреждение и устранению допущенных нару­шений.

Контроль за ОРД можно разделить на вневедомственный и ведомствен­ный. В соответствии со ст. 20 ФЗ об ОРД вневедомственный контроль за ОРД осуществляют следующие субъекты: Президент РФ; Федеральное Собрание РФ (парламент Российской Федерации); Правительство РФ.

Президент РФ как глава государства в соответствии с Конституцией РФ (ст.80, 85, 90) обладает всей полнотой полномочий по осуществлению контро­ля за законностью деятельности различных государственных органов, в том числе и оперативно-розыскных органов. По указанию Президента РФ разра­батывается и после утверждения под его контролем осуществляется Феде­ральная программа по усилению борьбы с преступностью, предусматривающая наряду с иными и меры оперативно-розыскного характера по выявлению, пре­дупреждению, пресечению и раскрытию преступлений. По представлению Председателя Правительства им утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны и безопасно­сти и назначаются руководители силовых ведомств.

Высшей функцией Президента РФ является то, что он выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина. В круг его основных полномочий в сфере обеспечения безопасности входит, а) формирование Совета Безопасности РФ; б) введение при обстоятельствах, предусмотренных законом, на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает распоря­жения и указы, некоторые из которых непосредственно касаются ОРД. Напри­мер, Указ Президента РФ от 1 сентября 1995 г. №981 "Об упорядочении организации и проведения ОРМ с использованием технических средств".

Рабочим аппаратом, с помощью которого Президент РФ выполняет конт­рольные функции, является Главное контрольное управление (ГКУ). В соот­ветствии с положением о нем оно призвано проверять исполнение федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами

162

законов, а также указов и распоряжений Президента РФ и готовить на этой основе информацию с конкретными предложениями по устранению выявлен­ных нарушений. По результатам проверки ГКУ может направлять руководите­лям федеральных органов исполнительной власти, являющихся субъектами ОРД, предписания об устранении выявленных нарушений.

Президентский контроль за ОРД в субъектах Федерации осуществляется также через институт полномочных представителей Президента РФ в феде­ральных округах, которые осуществляют контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ в соответству­ющем федеральном округе¹⁸⁵.

Федеральное Собрание наделяется правом парламентского контроля за ОРД, который осуществляют постоянные комитеты и комиссии (по законода­тельству, по национальной безопасности и др.) в составе палат Совета Феде­рации и Государственной Думы. Парламентский контроль может осуществляться в форме парламентских слушаний и расследований, а также сообщений должностных лиц МВД России в палатах Федерального Собрания¹⁸⁶.

Информация, касающаяся сферы ОРД, может быть получена депутата­ми Федерального собрания РФ путем направления депутатского запроса, пар­ламентского запроса, а также путем протокольного поручения, что регламентируется ФЗ" О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" от 8 мая 1994 г №3-Ф3.

Парламентский контроль осуществляется по следующим направлениям:

• расходование денежных средств, выделенных из федерального бюд­ жета на осуществление ОРД;

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

• обсуждение и принятие (отклонение) законопроектов, касающихся сфе­ ры ОРД.

Контроль за ОРД по каждому из обозначенных направлений допускается до определенных пределов. Так, финансовый контроль осуществляется толь­ко за обоснованностью расходования средств, выделенных на ОРД из феде­рального бюджета. С этой целью Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч.5 ст.101 Конституции РФ). При проведении про­верок должностные лица Счетной палаты (аудиторы) не должны вмешивать­ся в ОРД проверяемых объектов, а также придавать гласности свои выводы до завершения ревизии и оформления ее результатов

185. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №848

186. Конкретные депутаты (члены) Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ в связи с осуществлением ими депутатской деятель­ ности вправе получать сведения о деятельности органов ФСБ в порядке, предус­ мотренном законодательством РФ (см. ст23 Федерального закона от 3.04.95 г №40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федера­ ции").

163

Контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина может проводиться в порядке парламентских расследований фактов нарушения прав человека, допущенных в процессе осуществления ОРД.

Оперативно-розыскные органы обязаны предоставлять сведения по су­ществу запроса контролирующих органов, за исключением информации о ли­цах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках, а также лицах, оказывающих или оказавших им конфиденциаль­ное содействие.

Вместе с тем не допускается вмешательство членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в ОРД органов дознания ( см. ФЗ от 5 07.99 №133" О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон" О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ").

Третьим субъектом вневедомственного контроля является Правитель­ство РФ, которое осуществляет исполнительную власть в России (ст.110 Кон­ституции РФ). Полномочия Правительства определены ст.114 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Оно наделено полномочиями по ру­ководству федеральными министерствами и определению основных направ­лений деятельности федеральных министерств и комитетов, в число которых входят и те, которые правомочны осуществлять ОРД (ОВД, ФСБ, ФПС, ФОНП, ГТК и др.), а также осуществляет контроль в сфере ОРД для обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка. В этих целях заслушиваются должностные лица оперативно-розыск­ных органов, издаются постановления и распоряжения, обязательные для ис­полнения в Российской Федерации. Правительство назначает и освобождает от должности министра МВД России и вправе затребовать сведения о резуль­тативности работы оперативно-розыскных органов.

Одним из направлений контролирующей деятельности Правительства РФ является проверка соответствия ведомственных нормативных актов, касаю­щихся ОРД, Конституции РФ и федеральным законам. Механизмом данного контроля является государственная регистрация нормативных актов федераль­ных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные инте­ресы граждан¹⁸⁷. .

В ряде случаев постановления и распоряжения Правительства способ­ствуют реализации законов, касающихся ОРД, и составляют основу для при­нятия нормативных актов, где механизм исполнения указанных документов детализируется.

К компетенции Правительства относится также проверка обоснованнос-

187 Постановление Правительства РФ "О регистрации и опубликовании ведомствен­ных нормативных актов // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. №16. Ст.1348.

164

ти расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД. Такая проверка может осуществляться уполномоченными представителями Министерства финансов РФ.

Отметим, что указанные органы государственной власти не вправе вме­шиваться в вопросы организации проведения конкретных ОРМ, о чем прямо указано в ч.2 ст. 16 ФЗ об ОРД.

К органам, осуществляющим контрольные функции в сфере ОРД, также следует отнести суд, так как судья осуществляет проверку материалов о про­ведении ОРМ, ограничивающие конституционные права граждан. Правовой базой данной формы судебного контроля является ст.46 Конституции РФ, со­гласно которой каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод. Несмотря на то что в ст.20 ФЗ об ОРД судебные органы не упомина­ются в качестве субъектов, осуществляющих контроль, они являются субъек­тами вневедомственного (государственного) контроля.

Суду предоставлено право вынесения постановления о разрешении про­ведения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну пе­реписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, а также на неприкосновенность жилища. Судья изучает представленные материалы перед тем как принять решение и уполномочен требовать при необходимости дополнительные материалы. Вместе с тем он должен быть уведомлен за три месяца до уничтожения материалов, отражающих результаты ОРМ, проведен­ного на основании судебного решения, в случаях, когда виновность лица, в отношении которого оно было принято, не было доказано в установленном уголовно-процессуальным законодательством порядке (ч.5 ст.5 ФЗ об ОРД). Соответственно в данном ситуации судья дает оценку законности и обосно­ванности ОРМ, проведенного на основании судебного решения.

Оперативно-розыскное законодательство (ст.5) наделяет также судью правомочием истребовать оперативно-служебные документы при проверке жалобы гражданина на незаконность проведения ОРМ. При установлении судьей нарушений должностным лицом оперативно-розыскного органа прав и законных интересов физических и юридических лиц он обязан принять меры по их восстановлению и возмещению причиненного вреда.

В ОРД особое значение имеет ведомственный контроль. Это обуслов­лено прежде всего тем, что данный вид деятельности осуществляется пре­имущественно негласными средствами, что ограничивает возможность контроля за оперативными подразделениями со стороны граждан и обществен­ных организаций. По этой же причине в определенной мере затруднен конт­роль со стороны органов представительной власти и прокуратуры. Ведомственный контроль включает в себя оценку законности, обоснованнос­ти и эффективности оперативно-розыскной деятельности и позволяет устра­нить принятие неправомерного решения и восстановить нарушенные права и законные интересы физических и юридических лиц, а также принять руково­дителю самостоятельное решение по осуществлению оперативно-розыскных функций.

165

Ведомственный контроль является одной из форм управляющего воздей­ствия, которое осуществляется внутри оперативно-розыскного органа, непос­редственно его руководителями и должностными лицами в соответствии ст.22 ФЗ об ОРД и ведомственными нормативными актами. В контексте анализиру­емых положений ФЗ об ОРД (ч.З-5 ст.8; ч.2 ст.9; ч.2 ст.21; ст.22) часть должно­стных лиц входит в понятие ' руководители органа, осуществляющего ОРД".

Руководителем органа, осуществляющего ОРД, является должностное лицо, назначенное в соответствии с законом (ФЗ от 31 07.95 "Об основах госу­дарственной службы в РФ") или ведомственным нормативным актом на соот­ветствующую управленческую должность в оперативно-розыскном подразделении.

В соответствии с приказом МВД России от 19 июня 1999 г. № 526 "О назна­чении на должность руководителей ОВД по контракту" замещение руководя­щих должностей начальников главных управлений МВД России, руководителей МВД, ГУВД, УВД осуществляется путем заключения контрактов.

К числу руководителей, осуществляющих контроль за ОРД в системе ОВД, относятся:

• министр внутренних дел РФ и его заместители по оперативной работе (начальник службы криминальной милиции);

• начальники главных управлений и управлений МВД России, имеющих в своей структуре оперативные службы, и их заместители;

• министры внутренних дел республик и их заместители по оперативной работе;

• начальники главных управлений и управлений внутренних дел на транс­ порте и на режимных объектах; их заместители, являющиеся по долж­ ности начальниками криминальной милиции;

• начальники отделов (управлений) внутренних дел районов, городов, районов (округов) в городе, на транспорте и на режимных объектах, их заместители, являющиеся по должности начальниками криминальной милиции, иные должностные лица.

Под "иными должностными лицами" понимаются лица, имеющие соот­ветствующий допуск, работники аппарата министра, Штаба МВД России, Глав­ного информационного центра и контрольно-ревизионного управления МВД России, а также сотрудники подчиненных им служб.

Целями ведомственного контроля являются'

• своевременное предупреждение нарушений закона и вскрытие недо­ статков в процессе осуществления ОРД;

• определение соответствия этой деятельности требованиям законода­ тельства Российской Федерации и ведомственным нормативным актам;

• обеспечение конспирации и безопасности граждан, сотрудничающих с оперативно-розыскными органами на конфиденциальной основе;

• обеспечение единства решений и исполнения.

Формы осуществления ведомственного контроля могут заключаться в ознакомлении руководителя с делами оперативного учета, работой подразде-

166

ления и его конкретных сотрудников, постоянное изучение оперативно-значи­мой информации и общественного мнения, заслушивание конкретных работ­ников в ходе оперативных совещаний и др.

В зависимости от времени осуществления вневедомственный контроль можно условно разделить на предварительный, текущий и последующий.

В процессе предварительного контроля руководитель выясняет состоя­ние дел в оперативном подразделении, проверяет оперативно-служебные документы, представляемые на утверждение, обоснованность заведения дел оперативного учета, законность и целесообразность принимаемых решений оперативными сотрудниками на стадии планирования и подготовки ОРМ, про­гнозирования их результатов и др. Данный вид контроля имеет особое значе­ние в предупреждении различных нарушений законодательства.

Текущий контроль является непосредственной частью руководства опе­ративными подразделениям и сотрудниками Он осуществляется руководите­лем в процессе исполнения принятых решений и наиболее часто обеспечивается путем их личного участия в ОРМ. На данном этапе им изуча­ются оперативно-служебные документы, составляемые в ходе проведения конкретных ОРМ, своевременность и обоснованность их оформления, конт­ролируются законность, сроки и полнота проведения мероприятий. Кроме того, проверяется действенность мероприятий, обеспечение конспирации, право­мерность использования технических средств, а также обеспечивается выбор наиболее эффективных тактических приемов, обеспечивающих успешное рас­крытие преступления.

Последующий контроль является наиболее распространенным в деятель­ности оперативных подразделений и проводится после исполнения принятых решений. Наиболее часто последующий контроль включает проверку испол­нения качества проведенных ОРМ, их результативности и оценку деятельнос­ти по производству оперативной проверки. При этом проверяется обоснованность прекращения дел оперативного учета или их продления, рас­ходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, заслушиваются отчеты исполнителей, определяется обоснованность итоговых решений и направле­ния использования полученных материалов, рассматриваются жалобы и за­явления граждан о нарушении законности, решаются иные вопросы ОРД.

В целях проверки соблюдения законности, выявления недостатков в опе­ративной работе и внесения предложений по ее совершенствованию выше­стоящими подразделениями могут осуществляться комплексные и контрольные проверки. Комплексные проверки - это контроль, охватывающий все направления в работе проверяемого оперативного подразделения, как правило, за определенный период. Контрольные проверки проводятся обыч­но через год после комплексных в целях устранения недостатков, выявлен­ных в процессе комплексных проверок, а также реализации вынесенных проверяющими органами предложений по совершенствованию работы.

Кроме того, руководители оперативно-розыскных органов могут осуще­ствлять непосредственный контроль путем личного участия в организации и

167

проведении ОРМ. При этом они несут персональную ответственность не толь­ко за законность проведения ОРМ, соблюдение прав и законных интересов граждан, обеспечение конспирации, но и за организацию ОРД в целом.

При осуществлении ведомственного контроля могут быть выявлены раз­личные недостатки: умышленное искажения оперативно-розыскных данных, неправильное оформление оперативно-служебных документов; некомпетен­тность сотрудника; сокрытие фактов нарушения режима секретности, допу­щение подстрекательства и провокации в процессе проведения отдельных ОРМ, фальсификация оперативных документов и умышленное завышение показателей служебной деятельности и т.п.

В целях повышения эффективности работы подчиненного оперативного подразделения и с учетом проведенного контроля руководитель оперативно-розыскного органа правомочен:

• поручить оперативную проверку конкретному сотруднику;

• передать материалы от одного оперативного работника другому;

• поручить проверку нескольким сотрудником либо создать оперативную группу;

• лично руководить, созданной оперативной группой и непосредственно участвовать в проведение ОРМ.

Федеральным законом не предусмотрена передача полномочий по ве­домственному контролю нижестоящим лицам оперативных подразделений, которые не являются руководителем органа, осуществляющего ОРД. Соот­ветственно вышестоящие руководители организуют и контролируют деятель­ность подчиненных лиц и подразделений.

Среди полномочий руководителя оперативно-розыскного органа следует выделять общие и специальные. Общие полномочия выражаются в опреде­лении подразделений, могущих осуществлять ОРД, их функций, организации работы (ч.З ст13 ФЗ об ОРД); установлении порядка расходования финансо­вых средств, предназначенных для ОРД (ч.1ст.19 ФЗ об ОРД); предоставле­нии оперативно-служебных документов по требованию уполномоченного прокурора (ч.2 ст.21 ФЗ об ОРД).

Специальные полномочия руководителя, как правило, выражаются в про­цессе осуществления ОРМ. Он в экстремальных ситуациях утверждает поста­новление о разрешении прослушивания телефонных переговоров лиц, в отношении которых возникла угроза жизни, здоровью, собственности (ч.4 ст. 8 ФЗ об ОРД), проведении проверочной закупки, контролируемой поставки пред­метов и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот ограничен, а также оперативного внедрения и оперативного эксперимента (ч.5 ст.8 ФЗ об ОРД) и др.

Должностные лица оперативных подразделений при проведении ОРМ подчиняются только непосредственному начальнику. При получении приказа или указания, противоречащего закону, оперативные работники обязаны ру­ководствоваться законом.

Руководитель оперативно-розыскного органа может давать как письмен-

168

ные, так и устные указания по вопросам организации ОРД. Обжалование по­лученных указаний вышестоящему руководителю не приостанавливает их ис­полнения. При установлении фактов нарушения законности, правил конспирации, допущенных в ходе ОРД, разглашении секретных сведений ру­ководитель обязан назначить служебную проверку, а в случае нарушения за­конности информировать прокурора, осуществляющего надзор за ОРД.

Руководители и исполнители, принявшие необоснованные решения и допустившие неправомерное осуществление ОРМ, несут персональную от­ветственность. Так, согласно ст.40 Закона РФ "О милиции" за противоправные действия сотрудники могут привлекаться к различным видам ответственности (дисциплинарной¹⁸⁸, административной, уголовной). За грубое систематичес­кое нарушение дисциплины сотрудник (ч.б ст.19 Закона РФ "О милиции") мо­жет быть уволен со службы. Вред, причиненный сотрудниками милиции гражданам, предприятиям и организациям подлежит возмещению в соответ­ствии с гражданским законодательством. Грубым нарушением дисциплины в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" являются: нару­шения федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнение или не­надлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

В связи с тем что большая часть сотрудников оперативно-розыскных ор­ганов являются военнослужащими, их материальная ответственность опре­деляется ФЗ" О материальной ответственности военнослужащих" от 12 июля 1999 г. №161-ФЗ.

Таким образом, осуществление ведомственного контроля дает возмож­ность оперативно-розыскным органам не только предупредить или устранить принятие неправомерного решения и восстановить нарушенные права и за­конные интересы физических и юридических лиц, но и принять решение по вопросам выполнения тех или иных оперативно-розыскных функций.

Особо подчеркнем, что ведомственный контроль не устраняет президен­тского, парламентского контроля и не снижает значимости прокурорского над­зора за ОРД.

Различные государственные органы, в ведении которых находятся опе­ративно-розыскные службы, не должны при осуществлении руководства эти­ми службами ограничиваться только контролем за их деятельностью и выявлением нарушений законности. Основной их обязанностью является уст­ранение недостатков в повседневной работе, оказание практической помощи подчиненным сотрудникам, стимулирование их деятельности и повышение профессионального уровня всего оперативного состава подразделения.

188 Напр , в соответствии со ст 29 Федерального закона от 21 июля 1997 г №144-ФЗ "Ослужбе в таможенных органах в РФ" за нарушения дисциплины могут налагать­ся различные дисциплинарные взыскания.

169