§2. Сущность, предмет и пределы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

I Каждое государство создает систему гарантий, обеспечивающих испол-

1| нение законов. Одной из них является прокурорский надзор за точным и еди-

f нообразным исполнением-законов всеми государственными органами. К новым

направлениям работы прокуратуры в данной сфере относится прокурорский

надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими ОРД

Прокурорский надзор за ОРД - это вид деятельности, осуществляемой . уполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенции по-■) средством использования ими определенных законом методов проверки и средств реагирования в целях обеспечения исполнения на территории Рос­сийской Федерации законов всеми оперативно-розыскными органами. Проку­рорский, надзор за ОРД должен:

• способствовать выполнению органами, осуществляющими ОРД, обя­ занностей по предупреждению, своевременному выявлению, пресече­ нию и раскрытию преступлений, изобличению виновных, розыску лиц, без вести пропавших, а такие скрывающихся от органов дознания, след­ ствия, суда либо уклоняющихся от уголовного наказания;

• содействовать комплексному и активному осуществлению оператив­ ными подразделениями всего объема ОРМ, разрешенных ФЗ об ОРД;

• содействовать надлежащему документированию результатов ОРД и использованию их в процессе доказывания по уголовным делам.

Цели и задачи прокурорского надзора за ОРД определяются общими по­ложениями, содержащимися в уголовно-процессуальном законодательстве, относительно надзора в стадии дознания и предварительного следствия. Речь идет о быстром и полном раскрытии преступлений, изобличении виновных и обеспечении правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершив­ший преступление был подвергнут наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности. Прокурор обязан следить, чтобы нор­мы оперативно-розыскного законодательства не нарушались, а при обнару­жении нарушений принимать меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина.

Задачи прокурорского надзора в сфере ОРД тесно связаны с его предме­том. В соответствии со ст. 29 ФЗ " О прокуратуре РФ" предметом прокурорс­кого надзора в этом направлении являются:

• соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

• соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообще­ ний о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ;

- законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД. Данные направления детализируются в нормах оперативно-розыскного

законодательства. В связи с этим можно сделать вывод, что в предмет проку- I рорского надзора входит законность приятия решений: / 1) о заведении и прекращении дела оперативного учета (ст. 10ФЗ об ОРД);

2) о проведении и прекращении конкретных ОРМ (ст. 8, 15 ФЗ об ОРД);

170

3. о предоставлении результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд (ст. 11 ФЗобОРД);

4. о рассекречивании сведений, полученных при проведении ОРМ (ст. 12 ФЗ об ОРД), и правовая защита лиц оперативно-розыскных органов и лиц, им содействующим (ст. 16,18 ФЗ об ОРД). Прокурорский надзор в данных направлениях должен служить важным условием эффектив­ ности ОРД.

В предмет прокурорского надзора не входит проверка законности ре­шения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении кон­ституционных прав граждан при проведении ОРМ (ст. 9 ФЗ об ОРД). К числу таких мероприятий относятся прослушивание телефонных переговоров, конт­роль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, снятие инфор­мации с технических каналов связи, негласное обследование жилища. Данное обстоятельство обусловлено тем, чтр правильность соблюдения указанных в Федеральном законе оснований и условий проверяются судьями при выдаче разрешений на проведение ОРМ.

Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности также не входят в предмет прокурорско­го надзора. В соответствии с ч.З ст.21 ФЗ об ОРД сведения о лицах, внедрен­ных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются соответствующему прокурору только с письменного согласия этих лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Полномочия прокурора при осуществлении надзора за ОРД носят в отли­чие от общего надзора властно-распорядительный характер (императивный характер). Эти полномочия устанавливаются уголовно-процессуальным зако­нодательством, федеральными законами и ведомственными нормативными актами.

При осуществлении надзора в сфере ОРД прокурор наделен полномочи­ями, вытекающими не только из п 3 ч.1 ст.7 и ст.21 ФЗ об ОРД, но и других законов, исходя из специфики этой деятельности. В приказе Генерального прокурора РФ №48 отмечено, что уполномоченный прокурор вправе:

• знакомиться с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и решениях о проведении ОРМ;

• давать письменные указания об осуществлении по уголовным делам ОРМ, расширении их комплекса либо требовать их прекращения;

• отменять необоснованные постановления органа дознания (следова­ теля) о возбуждении уголовного дела, вынесенного на основании опе­ ративно-розыскных материалов;

• направлять в суд жалобы, проверка которых относится к исключитель­ ной компетенции судей;

• требовать письменные объяснения от должностных лиц, допустивших нарушения закона при проведении ОРМ;

• опротестовать противоречащие закону приказы руководителей органов, осуществляющих ОРД;

171

- вносить представления по поводу выявленных нарушений закона дол­жностными лицами этих органов и потребовать от руководителей от­странения их от дальнейшего проведения оперативных разработок.

При обнаружении признаков преступления прокурорская проверка про­водится в соответствии с требованиями УПК РФ. По требованию прокурора (в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ об ОРД 5 января1999г.) руководители органов предоставляют ему оперативно-служеб­ные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оператив­но-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ве­домственные нормативные акты, регламентирующие проведение ОРМ.

При осуществлении проверок уполномоченные прокуроры знакомятся с материалами секретного делопроизводства. Только при крайней необходимо­сти прокурору можно снимать копии с тех или иных документов и делать из них выписки. В случаях неосторожного обращения и утечки секретной инфор­мации проводится служебное расследование.

Отказ в предоставлении документов рассматривается как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурор в данном случае при наличии оснований принимает меры для при­влечения к ответственности виновных должностных лиц

Приказ Генерального прокурора предписывает уполномоченным проку­рорам требовать у руководителей органов, осуществляющих ОРД, подлинные оперативно-служебные документы. Однако руководитель оперативно-розыс­кного органа вправе не представлять прокурору оперативно-служебные доку­менты, относящиеся к той части деятельности, которая не входит в предмет прокурорского надзора.

Прокурор, получив подлинные документы, на основе их анализа обязан вскрыть допущенные при осуществлении ОРМ нарушения законности и мера­ми прокурорского реагирования пресечь их Однако он не должен подменять руководителей оперативных служб и других лиц, осуществляющих ведомствен­ный контроль за их деятельностью.

Вместе с тем на прокуроров не возложена обязанность надзора за испол­нением предписаний подзаконных актов (приказов, инструкций) Однако в прак­тической деятельности может иметь место обращение прокурора к подзаконным нормативным актам соответствующих ведомств, если возника­ет необходимость дать оценку законности проведения конкретных ОРМ, по­скольку положения нормативных актов могут конкретизировать закон и определять механизм его исполнения. В процессе ознакомления с перечис­ленными служебными документами прокурор вправе проверить соответствие выполнения ОРМ установленному законом порядку.

Прокурор должен, используя свои полномочия, пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении ОРМ, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причи­ненного вреда, а при наличии оснований к привлечению к ответственности виновных лиц.

172

В соответствии с ч.5 ст.21 ФЗ об ОРД неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за ОРД, влечет за со­бой установленную законом ответственность. Ответственности могут подле­жать как должностные лица органов, осуществляющих ОРД, так и отдельные граждане, привлеченные к сотрудничеству этими органами.

К основным средствам устранения нарушений законности относятся так­же указания прокурора о проведении ОРМ (п.11 ч.2 ст.37 УПК РФ), которые должны даваться в письменной форме. Данные указания являются обязатель­ными для органов дознания. Обжалование полученных указаний вышестоя­щему прокурору не приостанавливает их исполнения (ч 3 ст.37 УПК РФ). Сроки исполнения указаний могут устанавливаться прокурором самостоятельно с учетом реальных возможностей для его исполнения.

Пунктом 1.4 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 18 июня 1997 г. №31 "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием", прокурорам при получении информации об убийстве, террорис­тическом акте, бандитизме, массовых беспорядках предписано обеспечивать выезд на место происшествия ответственных работников прокуратуры для организации квалифицированного раскрытия и расследования преступления.

При всей значимости прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, существуют определенные пределы пол­номочий органов прокуратуры, которые определяются оперативно-розыск-ным законодательством и указаниями Генерального прокурора РФ.

Прокуратура не должна вмешивается в оперативно-хозяйственную дея­тельность поднадзорных органов, хотя и наделена определенными властны­ми полномочиями. Она представляет собой механизм сдерживания и противовесов, цель которого, не допускать превалирования, особенно с нару­шениями требований закона, какой-либо ветви власти, способствовать их дей­ствительному равенству и независимости¹⁸⁹.

Согласно законодательству (ч.5 ст.21 ФЗ об ОРД) исполняться могут только законные требования прокурора, вытекающие из его полномочий по надзору за ОРД. Следовательно, по правильному утверждению профессора А Ю Шу­милова, неисполнение всех иных, хотя и законных требований прокурора, но не связанных с предметом надзора за ОРД и в данной связи возложенными обязанностями и представленными прокурору правами для исполнителей от­ветственности не влечет¹⁹⁰.

Отметим, что прокурор не вправе лично проводить какие-либо ОРМ или участвовать в их подготовке. Он также не вправе вмешиваться в принятие

189. Прокурорский надзор в Российской Федерации Учебник /Под ред. В.И.Рохлина СПб , 2000, С.18, Костенко НИ. Место прокуратуры в государственном механиз­ ме // Государство и право. 1995. №11. С.19.

190. Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности". С постатейным приложением нормативных актов и документов /Авт - сост А Ю Шу­ милов 2-е изд , испр. и доп М , 2000. С.189

173

решений, имеющих оперативно-тактический характер (последовательность проведения ОРМ, применение тех или иных оперативно-технических средств, СХВ, определять круг участников и т.п.).

Пределы полномочий прокурора при осуществлении надзора за контр­разведывательной деятельностью, проводимой органами ФСБ, находят отра­жение в Приказе Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. №56. Надзирающий прокурор вправе затребовать постановление ФСБ РФ об осу­ществлении контрразведывательной деятельности и судебное решение по нему, а также материалы оперативных дел по нему только в случаях проведе­ния проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращении граждан, свидетельствующих о нарушении органа­ми ФСБ законодательства Российской Федерации. В органах внешней раз­ведки Министерства обороны РФ и ФАПСИ при Президенте РФ прокуроры вправе изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведе­ны в связи с обеспечением собственной безопасности.