§2. Зйачение, структура и характеристика оперативно-розыскного закона

В российской истории продолжительное время многие законодательные акты в области ОРД принимались в результате недостаточно продуманных решений, без необходимого социально-криминологического обоснования и с ярко выраженной политической ориентацией.

В настоящее время предпринимавшиеся ранее попытки создания право­вой основы ОРД увенчались успехом. Законодательное регулирование неглас­ной работы с подзаконного уровня перешло на уровень законодательной регламентации, и принятие Верховным Советом первого Закона РФ об ОРД 13 марта 1992 г. стало исключительным событием в ряду практических мер, направленных на совершенствование правовой базы ОРД в России. Это со­бытие продемонстрировало, что общеисторической закономерностью пост­роения правового государства является тенденция к открытости процессов принятия государственных решений, функционирования государственного механизма.

С введением Закона в действие удалось решить две основные задачи: создать правовую основу ОРД и придать ей легитимный статус как государ­ственно-правовой форме борьбы с преступностью.

Вместе с тем первый Закон РФ об ОРД 1992 г. был нормативным актом переходного периода, создавался впервые и опередил по времени принятие Конституции РФ, в связи с чем ему были присущи определенные недостатки: некоторая декларативность, слабо проработанный механизм гарантий соблю­дения прав и свобод граждан в процессе осуществления ОРД, ограничение

88 Степашин С. Перелом начинается с подъема// Российская газета. 1997.11 дек.

70

возможностей оперативных служб. Поэтому возникла необходимость приве­дения данного Закона в соответствие с новой Конституцией РФ и назревшими потребностями жизни. В связи с этим 5 июля 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" в новой редакции, который вступил в силу 18 августа 1995 года.

Новым законом предусмотрен целый ряд новых правовых установлений.

1. Поскольку ранее действовавший Закон был ориентирован преимуще­ ственно на сферу борьбы с преступностью, новая его редакция по­ требовала включения новых задач, касающихся обеспечения военной, экономической, экологической безопасности государства (ст.2).

2. Новый закон (ст. 6) дополнен перечнем активных ОРМ (оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент).

3. В ст. 7 нового закона об ОРД более четко сформулированы основания проведения ОРМ, введены новые основания (п. 2 ст. 7).

4. Внесены изменения в ст. 8 Закона, что позволяет проводить ОРМ, ог­ раничивающие конституционные права граждан только на основании судебного решения (ч.2 ст.8). Под судебный контроль поставлено бе­ зотлагательное проведение ОРМ в целях раскрытия тяжкого преступ­ ления (ч.З ст.8).

5. Установлен порядок передачи оперативно-розыскных материалов органу дознания, следователю или в суд (ч. 3 ст. 11).

6. Конкретизированы права граждан, содействующих органам, осуществ­ ляющим ОРД (ст. 18). Предусмотрена возможность освобождения их от уголовной ответственности за сотрудничество в раскрытии преступ­ лений в рамках УПК и УК РФ.

7. Расширены и конкретизированы положения в части прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью: определен круг сведений, которые не входят в предмет прокурорского надзора.

Закон - это нормативно-правовой акт, принимаемый по наиболее важ­ным вопросам общественной и государственной жизни и обладающий выс­шей юридической силой.

Под юридической силой понимается свойство закона реально действо­вать и порождать юридически обязательные последствия.

По мере стабилизации и развития общества роль законов неуклонно воз­растает. В государстве, стремящемся быть правовым, наиболее значимые проблемы, затрагивающие права, свободы граждан и обязанности государ­ственных структур (в том числе силовых структур различных ведомств), долж­ны регулироваться только законом.

Следовательно, действующий ФЗ об ОРД - это комплексный норматив­но-правовой акт высшей юридической силы, регулирующий общественные отношения в области ОРД. Он имеет огромное государственное значение, так как его принятие разрушило устаревший стереотип секретности право­вого регулирования ОРД, и неразрывно связан с потребностями построения основ правового государства, принципами которого являются верховенство закона и превалирование интересов личности над интересами государства. Важнейшее его значение заключается в том, что он выступает в качестве

71

основы оперативно-розыскного законодательства и разработки соответству­ющего кодекса.

Вместе с тем ФЗ об ОРД смягчил многие ранее действующие формули­ровки о преимущественно негласном использовании оперативно-розыскных мер борьбы с преступностью, так как в противном случае теоретическая кон­цепция вступала в острое противоречие с законом и практикой многих демок­ратических государств.

Ряд статей закона (ст.1, 3, 5, 9 и др.) резко усилил значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина в ОРД.

Роль и значение Закона существенно возрастают ещё и потому, что он является официально опубликованным правовым актом высшей юридичес­кой силы, гласно регулирующим наиболее значимые вопросы в области ОРД⁸⁹. Это позволяет открыто апеллировать к его положениям в процессуальной деятельности и судебном процессе по уголовным и гражданским делам.

Для облегчения пользования содержание ФЗ об ОРД структурировано по главам и статьям. Первичный элемент структуры данного нормативно-правово­го акта - статья. Последняя может иметь свои части, регулирующие разнооб­разные отношения. Статьи объединены в главы. Нумерация глав, статей остается постоянной при последующих изменениях, вносимых в нормативный акт.

В настоящее время в ФЗ об ОРД уже внесены изменения (от 18 июня 1997 г. 101-ФЗ, от 21 июня 1998 г. №117-ФЗ, от 5 января 1999 г. №6-ФЗиот 30 декабря 1999 г. N° 225-ФЗ), которые нашли отражение в ч.1 ст.5, ч.1,4 ст.6, ч.2 ст.8, ч.4 ст.12, п.4,8 ч.1 ст. 13, ч.2,5 ст. 13, ст.21.

Структуру действующего ФЗ об ОРД составляют:

• преамбула, в которой отражается, что Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляет систему гарантий за­ конности при проведении ОРМ;

• глава 1. Общие положения (ст. 1-5). В ней находят нормативное закреп­ ление определение ОРД, ее цели, задачи, принципы и основы соблю­ дения прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении;

• глава 2. Проведение оперативно-розыскных мероприятий (ст.6-12). В ней определяется перечень ОРМ и устанавливает порядок их проведения;

• глава 3. Органы, осуществляющие ОРД (ст,13-16). Здесь даётся пере­ чень оперативно-розыскных органов и условия их деятельности;

• глава 4. Содействие граждан органам, осуществляющим ОРД (ст.17-18). Эта глава излагает систему общих предписаний, касающихся основа­ ний и условий привлечения отдельных лиц к участию в ОРД;

89 На территории Российской Федерации применяются только те федеральные зако­ны, которые официально опубликованы. См.: ст.1 Закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных зако­нов, актов палат Федерального собрания" // С3.1994.№8.Ст.8О1.

72

• глава 5. Финансовое обеспечение ОРД (ст. 19). Данной главой регули­ руется такой вид обеспечения ОРД, как финансирование⁹⁰;

• глава 6. Контроль и надзор за ОРД (ст. 20-23). В ней излагается систе­ ма ведомственного, вневедомственного контроля и организации проку­ рорского надзора за данной деятельностью. В ст.23 отражается порядок вступления Федерального закона в силу и определяются пределы его действия во времени.

Соответственно действующий в настоящее время ФЗ об ОРД состоит из преамбулы, 6 глав и 23 статей. Вместе с тем он содержит ряд бланкетных (отсылочных) юридических норм, предполагающих обращение пользователя к многочисленным нормативно-правовым актам, в том числе подзаконным и ведомственным (ст.4; п. 5 ч.1 ст.7; ст.19,20; ч.1 ст.21 и др.). Отдельные нор­мативные положения носят декларативный характер (абз. 3 ст.2, п.1 ст.14, ч.З ст.15)⁹¹.

Оперативно-розыскной закон содержит нормы, регулирующие различные правоотношения: уголовные (ч,4 ст.18); административные (ч.2 ст.7, п.2.ч.1 ст.15 и др.); финансовые (ст.19); гражданские (п.З ч. 1 ст.15); трудовые ст.17 и др.).

По сфере действия ФЗ об ОРД относится к нормативно-правовым актам внутреннего действия и определяет содержание ОРД, осуществляемой на территории Российской Федерации. Согласно ст.67 Конституции РФ террито­рия РФ включает территорию ее субъектов, внутренние воды, территориаль­ное море и воздушное пространство над ним.

Исключением из этого являются международные договоры, которыми может быть предусмотрено иное (ч.4 ст.15 Конституции РФ), в том числе и осуществление ОРМ за пределами России. Например, заседанием Совета министров внутренних дел государств - участников СНГ (г. Москва, 16-18 де­кабря 1998 г.) подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере специально­го сопровождения ОРД. Сотрудничество осуществляется путем выполнения письменных запросов страны-инициатора по осуществлению специального сопровождения объекта наблюдения.

По времени действия существуют нормативно-правовые акты неопреде­ленно-длительного времени⁹², к которым относится и ФЗ об ОРД. Временем вступления в силу данного закона считается 18 августа 1995 г.

Юридические последствия ОРД определяются законом, действующим во

90. В специальной литературе отмечается, что выделение такого обеспечения в от­ дельную главу не оправданно, так как кроме финансового обеспечения оперативно- розыскная деятельность нуждается в информационном, материально-техническом и иных, не менее важных видах обеспечения. (См.: Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" /Отв. ред. и рук. авт. кол. А.Ю.Шу­ милов. М., 1997.С.173.)

91. Шумцлов А.Ю. Оперативно-розыскная деятельность в схемах: Нагляд. пособие. М., 1998. С. 27.

92. Лазарев В.В., Липень СВ. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С.275.

73

время совершения ОРМ, независимо от времени наступления юридически значимого последствия.

Подводя итоги, следует отметить характерные черты оперативно-ро­зыскного закона. Действующий ФЗ об ОРД:

• закрепил общие правила осуществления ОРД на законодательном уровне;

• усилил значение соблюдения прав и свобод человека и гражданина в ОРД;

• определил общие положения осуществления данной деятельности для всех субъектов ОРД;

• положил начало процессу кодификации правовых норм оперативно- розыскной деятельности и формированию новой отрасли российского законодательства.

Принятие ФЗ об ОРД свидетельствует о том, что отличительной чертой последних лет становится неуклонное расширение границ правового регули­рования. Принципиально важно, что в России возрастает значение законов и расширяется сфера их применения, в том числе в оперативно-розыскных от­ношениях.

Контрольные вопросы и задания:

1.Что понимается под правовой основой ОРД?

2. Какие различают уровни правового регулирования ОРД?

З.Что включает в себя законодательное регулирование ОРД?

4. Какие нормативные акты концентрируются на подзаконном уровне и каково их значение для субъектов ОРД?

5. Дайте характеристику Федеральному закону "Об оперативно-розыск­ ной деятельности" 1995 г.

6. Раскройте структуру оперативно-розыскного закона.

74