Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

посвященных этому праву. Многие специалисты, как теоретики, так и практики, подчеркивают выдающееся значение этих конвенций для эффективности и развития международного права.

Часть 1. Право международных договоров - Общая часть

Глава 1. Понятие международного договора

Международный договор - соглашение между субъектами международного права, заключение, действие и прекращение которого регулируются международным правом *(234).

Это определение в общем соответствует определению Венских конвенций. Различие лишь в том, что в конвенциях говорится о соглашении, "регулируемом международным правом". Эта формулировка была механически воспринята и Федеральным законом о международных договорах РФ 1995 г., в котором договор определяется как соглашение, "регулируемое международным правом" (ст. 2). Между тем соглашение не может регулироваться правом. Это все равно, что сказать "закон регулируется правом". Объектом международного права являются межгосударственные отношения, в данном случае отношения, связанные с заключением, действием и прекращением действия договора. Это положение нашло отражение в Федеральном законе о международных договорах РФ, в котором говорится, что он "определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации" (ст. 1.1). Отмечаю это обстоятельство еще и потому, что в литературе высказывается точка зрения о том, что объектом права договоров является сам договор *(235).

Приведенные определения следует понимать не буквально, как "соглашение, регулируемое международным правом", а как "договорные отношения, регулируемые международным правом".

Предлагаемое определение указывает характерные признаки договора. Международным договором может быть соглашение лишь между субъектами международного права. Сущность договора - соглашение договаривающихся сторон. Как известно, соглашение - единственный способ создания норм международного права, не только договорных, но и обычных. Разница между этими нормами в процессе их создания, а также в форме их существования.

Соглашение образуют согласованные воли сторон. Эти воли взаимосвязаны, что не допускает их одностороннего изменения. Будучи воплощенными в договоре, воли не застывают. Их содержание может в определенных пределах меняться в соответствии с требованиями жизни без изменения текста договора. Но эти изменения должны быть взаимно согласованными в ясно выраженной или молчаливой форме.

Международными договорами являются лишь соглашения, действие которых регулируется международным правом. Тот факт, что не любое соглашение между государствами является международным договором, был отмечен уже первым докладчиком Комиссии международного права по праву

договоров Дж. Браерли: "Не всякое соглашение даже между образованиями, обладающими способностью заключать международные договоры, является, однако, международным договором" *(236). Некоторые члены Комиссии высказали иную точку зрения *(237). В дальнейшем этот вопрос не раз обсуждался. Но в конечном счете Комиссия не согласилась с мнением тех членов, которые полагали, что сама природа договаривающихся сторон делает межгосударственные соглашения объектом международного права при всех условиях *(238). Замечу, подобное мнение порой встречается и в практике государств *(239).

В последние десятилетия получили широкое распространение неправовые соглашения. О роли такого рода соглашений свидетельствуют акты ОБСЕ, которые стали главным инструментом перестройки системы международных отношений в Европе. Положения таких соглашений обладают не юридической, а морально-политической обязательной силой. В Кодексе поведения по военно-политическим аспектам безопасности 1994 г. говорится: "Содержащиеся в настоящем Кодексе поведения положения являются политическими обязательствами. Соответственно настоящий Кодекс не подлежит регистрации согласно статье 102 Устава Организации Объединенных Наций". Иными словами, Кодекс не является международным договором.

Относительно такого рода актов госдепартамент США высказал следующую точку зрения: "Политические обязательства не регулируются международным правом, и правила, относящиеся к их соблюдению, изменению или отказу от них, отсутствуют. До тех пор пока сторона не откажется от своего "политического" обязательства, что она может совершить без юридического возмездия, она считается давшей обещание уважать это обязательство, а другие стороны имеют полное основание считать себя заинтересованными в соблюдении такого рода обязательств" *(240).

Из этого следует, что рассматриваемые соглашения не входят в сферу действия права международных договоров, что не исключает применения к ним некоторых норм этого права по аналогии, особенно в период формирования правил, регулирующих их действие.

Глава 2. Понятие права международных договоров

Право международных договоров - отрасль международного права, принципы и нормы которой определяют порядок заключения, действия и прекращения международных договоров.

Такое определение права договоров является, пожалуй, наиболее распространенным. Еще Ч. Хайд рассматривал право договоров как право, регулирующее заключение, толкование и прекращение договоров *(241). Наличие развитого права договоров - характерная черта современного международного права. Эта отрасль занимает стержневое положение в системе международного права. Она связана со всеми его отраслями и институтами.

В теории и практике используется такое понятие, как "международное договорное право", которым обозначают нормы, созданные договорами, в

отличие от обычных норм. Известно также выражение "международное договорное право", например, России, которым обозначается совокупность договоров определенного государства. Объем такого права становится все более значительным. Россия является участницей более 10 тыс. договоров.

У каждого государства свое договорное право, которое наряду с общими чертами обладает и существенными различиями как по содержанию, так и по объему. Определяются эти различия характерными чертами внешней политики государств.

Право международных договоров (law of treaties) является общепризнанным термином. В комментарии Комиссии международного права говорится, что "право договоров" является "термином, почти универсально используемым для обозначения этой отрасли международного права" *(242). Так называются посвященные ему конвенции. Наименование "договор" было принято для обозначения родового понятия, охватывающего все виды международных соглашений, регулируемых международным правом, независимо от их наименования, формы и состава участников. В таком смысле оно используется Конституцией и иными законами РФ. Соответственно право договоров распространяет свое действие на все виды международных договоров.

Нередко правом государства термину "договор" придается особое значение. В праве США под "договорами" понимаются лишь международные соглашения, ратифицируемые Президентом с согласия Сената *(243). На этом основании соответствующий раздел доктринальной кодификации Американского института права был озаглавлен "Международные соглашения" (International

Agreements).

Особое значение термину "договоры" придают и Венские конвенции. Конвенция 1969 г. понимает под этим лишь письменные соглашения между государствами, а Конвенция 1986 г. - и соглашения с участием международных организаций. При этом указано, что такое употребление термина имеет значение только для данной конвенции (ст. 2). Одновременно оговаривается, что такое положение не влияет на юридическую силу иных международных соглашений и на регулирование их нормами права договоров (ст. 3). Тем самым подтверждается, что право договоров распространяется на все виды международно-правовых соглашений.

Формулировка конвенций была воспринята Федеральным законом о международных договорах РФ. В результате договоры не в письменной форме остались за его пределами, что может вести к определенным осложнениям. Чтобы избежать этого, целесообразно признать, что данный Закон применяется и к устным соглашениям в той мере, в какой это возможно *(244).

Основным источником права договоров является обычное право. Лишь во второй половине прошлого века в результате многолетних усилий удалось кодифицировать основные принципы и нормы права договоров. Это было осуществлено в результате принятия трех универсальных конвенций: Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (касается договоров только между государствами) *(245); Венская конвенция о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между

международными организациями 1986 г.; к праву договоров относится и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., но она

кодифицировали не все нормы отрасли, что отмечается в их текстах. В преамбуле Конвенции 1969 г. подтверждается, что "нормы международного обычного права будут по-прежнему регулировать вопросы, которые не нашли решения в положениях настоящей Конвенции". Конвенции оговаривают, что они не предрешают вопросов, которые могут возникнуть из международной ответственности государства или организации, из прекращения существования последней, из начала военных действий между государствами и некоторых других. Во-вторых, конвенции касаются лишь договоров в письменной форме. Они не касаются договоров не в письменной форме, а также договоров с участием иных субъектов, чем государства и организации. При этом конвенции оговаривают, что это не лишает такие соглашения юридической силы. Более того, предусмотрена возможность применения к ним тех норм конвенций, под действие которых они подпадали бы в силу международного права, независимо

определенной мере кодифицировали и нормы, относящиеся к договорам не в письменной форме и к договорам с участием других субъектов. Что касается иных субъектов, то в комментарии Комиссии международного права говорится, что таковыми являются повстанческие движения *(246).

Наконец, значительное число государств по разным причинам не участвует в конвенциях. Для них право договоров продолжает действовать как обычное право.

Исключительно важное значение для права договоров имеет Устав ООН, который закрепил основные принципы международного права. Это положение подчеркивается в преамбуле Венских конвенций, согласно которым государства-участники заключают их, "принимая во внимание принципы международного права, воплощенные в Уставе Организации Объединенных Наций". Эти принципы обладают императивной силой. Противоречащий им договор является недействительным. Существенное значение имеет положение, установившее приоритет обязательств по Уставу перед обязательствами по любому международному соглашению (ст. 103 Устава). Наконец, Устав определил обязанность всех членов регистрировать свои договоры в Секретариате ООН (ст. 102).

Важная роль в регулировании заключения и осуществления договоров принадлежит внутреннему праву государств. Наиболее важные положения содержатся в конституционном праве. Более детальные нормы формируются в практике государственных органов, включая судебные. Считается, что область внешних сношений требует гибкого регулирования. Конституционное право определяет порядок заключения договоров, компетенцию органов государства, виды договоров, подлежащих ратификации, и др. В новых конституциях проявляется тенденция к закреплению приоритета ратифицированных

договоров в отношении внутренних законов. Внутреннее право влияет на формирование соответствующих норм международного обычного права.

В некоторых странах, например в Испании, Мексике, Турции, приняты специальные законы о договорах. В нашей стране такие законы являются традиционными, начиная с постановления ЦИК СССР 1925 г., и становятся все более детальными. В настоящее время действует Федеральный закон о международных договорах РФ 1995 г. *(247). Закон подготовлен с учетом Венских конвенций.

Договорные отношения международных организаций регулируются их учредительными актами, а также принимаемыми на их основе резолюциями. Немаловажную роль играет и практика организаций. Значение этих источников подчеркивается конвенциями о праве договоров, придающих им особый статус. В Конвенции 1969 г. говорится: "Настоящая Конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации" (ст. 5). Это положение, как видим, не относится к договорам, заключенным под эгидой организации или с использованием лишь ее материальных средств. Оно касается лишь договоров, текст которых был разработан и принят в рамках органа организации.

Значение рассматриваемой отрасли международного права определяется той ролью, которую играют договоры в современных международных отношениях. Договоры являются необходимым инструментом решения одной из важнейших проблем современности - повышение управляемости международной системы, от чего зависит решение других глобальных проблем. Сегодня трудно найти какую-либо область международных отношений, которая бы в большей или меньшей степени не регулировалась договорами. Они регулируют политическое и военное сотрудничество, экономические и финансовые связи, сотрудничество в области науки, техники, культуры, защиты окружающей среды и т.д. На основе договоров учреждаются и действуют международные организации. Большое значение приобрели договоры в регулировании взаимодействия внутреннего права государств. Они же оказывают большое влияние на это право.

Роль договоров высоко оценивается как международными, так и внутригосударственными актами. В Венских конвенциях подчеркивается важность договоров как полезного средства развития международных отношений и обеспечения условий для мирного сотрудничества между государствами. В Федеральном законе о международных договорах России говорится: "Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите прав человека, в обеспечении законных интересов государств" (преамбула).

Значение договоров издавна подчеркивалось в литературе. Представляет в этом плане интерес мнение выдающегося отечественного юриста Ф.Ф. Мартенса: "...Заключаемые ради обеспечения интересов государств трактаты

служат показателем, на какой ступени развития находится гражданская и культурная жизнь народов, которые их заключили, и насколько правильно устроен их государственный порядок" *(248).

Современные авторы указывают на возрастание роли международных договоров *(249). В связи с этим уже не первый год подчеркивается актуальность изучения проблем права международных договоров.

Глава 3. Кодификация права международных договоров

Международные соглашения получили распространение задолго до появления самой идеи международного права. В этом нет ничего удивительного. Соглашение является единственным средством мирного решения вопросов, возникающих между независимыми образованиями. Поэтому даже между племенами заключались соглашения о мире, совместных военных действиях, разграничении владений и др. Значение соглашений было велико. Достаточно сказать, что без соглашения о мире каждое племя считало себя находящимся в состоянии войны с другими племенами. Отказ от признания соответствующих правил был равносилен отказу от всяких, кроме враждебных, отношений с соседями, что было чревато серьезными последствиями.

С образованием государств договоры служили осуществлению не только внешних, но и внутренних функций. Заключенный в XIII в. до н.э. договор о мире и союзе между фараоном Египта и царем хеттов предусматривал оказание содействия не только в войне с внешними врагами, но и в подавлении восставших рабов. Была предусмотрена и взаимная выдача политических беженцев. Договор скреплялся религиозной клятвой, каждый клялся своими богами. Оформлен был договор путем обмена серебряными досками, на которых был выгравирован согласованный текст.

Характерной чертой не только межплеменных, но и межгосударственных отношений, а также соответствующих соглашений была их персонификация. Они строились и оформлялись как отношения между вождями, государями, хотя реально речь шла о межплеменных и межгосударственных связях. Эта черта была присуща отношениям как рабовладельческих, так и феодальных государств. Идея государства как субъекта международных отношений утверждалась с большим трудом.

Лишь взаимное истощение католических и протестантских государств в ходе Тридцатилетней войны (1618-1648 гг.) побудило правителей заключить в 1648 г. Вестфальский мир. Мирный договор закрепил новую систему международных отношений в Западной Европе, систему независимых национальных государств. Принято считать, что этот договор положил начало позитивному международному праву. Однако в содержании договора идея международного права не получила четкого отражения. В нем, скорее, речь идет об особом внутреннем праве империи. В Оснабрюкском мирном договоре 1648 г. содержался раздел о мирном договоре как конституционном законе Священной Римской империи *(250). Помимо всего прочего, образующие Вестфальский мир договоры были заключены "во имя пресвятой и неделимой троицы", то есть

подкреплялись авторитетом религии. Подобная практика существовала и в дальнейшем. Таким же образом были скреплены акты Священного Союза XIX в.

Среди монархов было весьма распространено мнение о том, что обязательная сила договоров покоится на аристократической морали. Петр I считал, что договоры должны соблюдаться в силу чести данного слова. Все это свидетельствует о том, что признание юридического характера международных обязательств также происходило с трудом.

По мере усложнения международных отношений и роста их значения для жизни государств все более настоятельной становилась необходимость правового регулирования межгосударственных связей. Соответственно росла роль международного права, и в частности международных договоров.

Первые попытки кодификации в области права договоров были предприняты учеными. Такая кодификация именуется доктринальной. Наибольшее внимание кодификации права договоров уделили: Й. Блюнчли (Современное международное право, изложенное в виде кодекса, 1868 г.), Д. Филд (Проект основ международного кодекса, 1872 г.), П. Фиоре (Кодифицированное международное право и его юридическое обеспечение, 1889 г.). Особый интерес представляет проект Й. Блюнчли, значительно опередившего не только практику, но и доктрину своего времени. Если другие авторы ограничились кодификацией в основном процессуальных моментов, порядка заключения договоров, то Й. Блюнчли затронул вопросы международной правомерности договоров.

Й. Блюнчли исходил из того, что "обязанность соблюдать договоры основана на сознании и чувстве справедливости". Вместе с тем он указывал и на значение материальных факторов: "Уважение договоров является одной из необходимых основ политической и международной организации мира". Поэтому "договоры, нарушающие общие права человека или необходимые принципы международного права, будут ничтожными и недействительными" (ст. 410). Это положение с большим трудом было признано большинством государств лишь в результате принятия Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

Доктринальная кодификация права договоров в XX в. осуществлялась и научными учреждениями. Наиболее известен проект конвенции по праву международных договоров, подготовленный коллективом авторов на базе Гарвардского университета в 1935 г. *(251) Проект также посвящен процессуальным моментам заключения договоров. Заслуживает внимания положение о недопустимости ссылок на внутреннее право для оправдания невыполнения договора без каких-либо исключений. "Если в самом договоре не предусмотрено иное, государство не может оправдывать невыполнение обязательств по договору ссылками на наличие или отсутствие какого-либо положения внутреннего права или ссылками на любую особенность правительственной организации или его конституционной системы" (ст. 23).

Официальная кодификация норм, относящихся к договорам, стала в повестку дня лишь в начале XIX в. Положение было сложным. В комментарии к Гарвардскому проекту Конвенции о международных договорах говорилось: "...Отсутствует ясное и точно определенное право международных договоров:

Область права договоров в особой степени представляет собой поле, на котором процветают пережитки и на котором до сего дня очень мал прогресс в отношении установления единообразия и всеобщих стандартов" *(252). Аналогичное мнение было высказано в 1926 г. подкомитетом Комитета экспертов по кодификации международного права Лиги Наций *(253).

Первым актом официальной кодификации явилась Конвенция о международных договорах, принятая Конференцией американских государств в 1928 г. *(254) По своему содержанию Конвенция была весьма ограниченной, но, несмотря на это, она так и не вступила в силу.

Следующая попытка кодифицировать нормы, касающиеся договоров, была предпринята в рамках Лиги Наций. В 1924 г. был учрежден Комитет экспертов по прогрессивной кодификации международного права. В числе областей международного права, созревших для кодификации, Комитет указал и нормы, относящиеся к договорам. При этом Комитет ограничился лишь вопросами процедуры заключения договоров. Более того, эти вопросы рассматривались как часть процедуры работы конференций. Столь ограниченный подход, естественно, не мог дать ощутимого результата, что признал и сам Комитет. В его заключительном докладе, принятом к сведению Советом Лиги в 1927 г., говорилось о том, что "трудно представить, каким образом можно или желательно заранее зафиксировать правила процедуры конференций или устанавливать в конвенции методы подготовки и составления текста договоров".

Все это свидетельствует о том, с каким трудом шел процесс формирования права договоров. Объясняется это тем, что право договоров является стержнем механизма функционирования международного права в целом. Оно определяет порядок создания, действительность, применение и прекращение действия норм.

В результате практически официальная кодификация и прогрессивное развитие права договоров начинаются лишь во второй половине XX в. в рамках ООН. Необходимость решения этой задачи ощущалась все более остро. Одна из важнейших отраслей международного права, от которой в немалой мере зависит его функционирование, находилась в хаотическом состоянии. В меморандуме Генерального секретаря ООН 1949 г. отмечалось: "Едва ли есть какая-либо область права договоров, которая была бы свободна от сомнений, а в некоторых случаях и от путаницы" *(255).

Инициаторами кодификации выступили ученые эксперты - члены Комиссии международного права ООН. На своей первой сессии в 1949 г. Комиссия включила тему "Право международных договоров" в число тем, которые созрели для кодификации. Предложение Комиссии было одобрено Генеральной Ассамблеей, признавшей кодификацию этой темы приоритетной задачей. Специальными докладчиками по этой теме поочередно были выдающиеся британские юристы Дж. Браерли, Х. Лаутерпахт, Дж. Фицморис и Х. Уолдок. Это обстоятельство не могло не сказаться на содержании их докладов, особенно на первом этапе. При обсуждении первого доклада Дж. Браерли ряд членов Комиссии, в основном латиноамериканские юристы, говорили, что доклад не отражает концепции различных правовых систем, что в нем

доминируют взгляды британской школы права *(256). Однако в процессе дальнейшей работы этот недостаток был в значительной мере устранен.

Входе обсуждения докладов Комиссии правительства подчеркивали, что рассматривают кодификацию права договоров как наиболее важную задачу *(257). Особенно важное значение этому процессу придавали развивающиеся страны. Они подчеркивали, что кодификация права договоров сделает международное право более эффективным инструментом поддержания мира и безопасности, а также упрочения верховенства права в международных отношениях *(258).

Правительства указывали, что право договоров является отраслью международного права, прогрессивное развитие которой представляет особенно настоятельную потребность *(259). Одновременно отмечалось, что проект статей вносит далеко идущие изменения в право договоров *(260). Вместе с тем подчеркивалась сложность процесса кодификации права договоров. Указывалось на то, что особая трудность заключена в том, что подлежащие кодификации нормы будут регулировать создание норм международного права

*(261).

С небольшими перерывами работа Комиссии над проектом статей о праве договоров продолжалась до 1966 г., когда был принят окончательный проект. Проект учитывал общие позиции государств и отражал различные международно-правовые концепции. В целом он получил довольно высокую оценку многих правительств и видных юристов *(262).

Следующим этапом кодификации права договоров явилась Венская конференция ООН по праву договоров, две сессии которой состоялись в 1968 и 1969 гг. *(263) Работа конференции характеризовалась довольно острой политической борьбой. Западные державы выступали против существенных положений прогрессивного развития права договоров. Они доказывали, что проект Комиссии не соответствует существующему праву. В основном это касалось части V проекта, в которой речь шла о недействительности, прекращении и приостановлении действия договоров, т.е. части, отличавшейся особой новизной. Западные державы опасались, что новые положения могут представлять опасность для их договоров с другими странами, которые далеко не всегда соответствуют демократическим принципам международного права. Тем не менее голосами в основном социалистических и развивающихся стран удалось преодолеть это сопротивление и добиться сохранения основных положений проекта Комиссии.

Впорядке компромисса с западными державами в Конвенцию была включена ст. 66, предусматривающая обязательную юрисдикцию Международного Суда ООН по спорам о недействительности договоров, противоречащих императивным нормам общего международного права. Еще одним компромиссом по той же проблеме стала Декларация о запрещении применения военного, политического или экономического принуждения при заключении договоров. Западные державы отказались дать согласие на включение соответствующих положений в текст Конвенции, но вынуждены были признать их в декларативной форме. Несмотря на эти компромиссы, некоторые западные государства отказались от участия в Конвенции.

Следующим вопросом, весьма остро обсуждавшимся на Конференции, был вопрос о закреплении в Конвенции права на участие всех государств в общих многосторонних договорах. Вопрос носил в основном политический характер. Западные державы воспрепятствовали участию в Конференции ГДР, ДРВ и КНДР, поскольку это могло способствовать их международному признанию. СССР, другие социалистические государства и ряд развивающихся стран добивались включения в проект статьи о праве всех государств на участие в общих многосторонних договорах.

Западным державам удалось не допустить этого. Тем не менее Конференция приняла Декларацию, предусматривающую, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для всеобщего участия. Тем самым было подтверждено, что возражения против права на участие носили конъюнктурный характер и не соответствовали принципам международного права. Новым подтверждением тому же явилась Венская конвенция 1986 г., предусматривающая право всех государств принять в ней участие.

Третьим вопросом, вызвавшим оживленную дискуссию, был вопрос об оговорках. Социалистические государства и ряд развивающихся стран добивались большей свободы оговорок. Нужно сказать, что и западные державы были отчасти в этом заинтересованы, поскольку в новых условиях им все чаще приходится прибегать к оговоркам в отношении договоров, принятых большинством государств. В результате Конвенция закрепила право государств делать оговорки. При этом была принята предложенная СССР формулировка, содержащая презумпцию действия договора между государством - автором оговорки и возражающим против нее государством, что имеет существенное значение для обеспечения универсального действия общих многосторонних договоров.

В заключение своей работы Венская конференция в 1969 г. приняла резолюцию, указавшую на важность вопроса о договорах с участием международных организаций и рекомендовавшую Генеральной Ассамблее ООН предложить Комиссии международного права заняться этим вопросом. Эта рекомендация была принята Ассамблеей резолюцией от 12 ноября 1969 г., в которой подчеркивалось значение вопроса.

Любопытна история появления упомянутой резолюции Конференции, в которой, казалось бы, не было необходимости, поскольку Комиссия и без того решила заняться кодификацией права договоров с участием международных организаций. Дело в том, что в самом начале обсуждения сферы действия будущей конвенции выступил представитель США, который предложил создать рабочую группу для рассмотрения поправок с тем, чтобы распространить действие Конвенции и на международные организации. Результат создания такой группы мог быть двояким. Либо Конвенция сохранила бы лишь самые общие процессуальные положения, а наиболее существенные положения были бы опущены. Либо работа Конференции должна была затянуться на долгие годы, что было невозможно и практически означало бы ее полную неудачу. Как известно, даже Комиссии международного права потребовалось почти 15 лет для подготовки соответствующего проекта. В указанном предложении нашло отражение негативное отношение США к целому ряду существенных положений