Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

Фактически такие отношения регулируются внутренним правом" *(340).

Впоследние десятилетия получили распространение многосторонние "диагональные" соглашения, в которых наряду с субъектами международного права участвуют образования, таковыми не являющиеся. Речь идет о многосторонних соглашениях специального, технического характера. Соглашение о Международной телекоммуникационной спутниковой организации 1971 г. предусматривает: "Каждое государство-сторона подпишет или определит телекоммуникационную компанию, государственную или частную, для подписания Рабочего соглашения, которое будет заключено в соответствии с постановлениями настоящего Соглашения и которое будет открыто для подписания одновременно с настоящим Соглашением" (ст. 1).

Как видим, телекоммуникационные компании, как государственные, так и частные, допускаются к непосредственному участию, правда, только в рабочем соглашении, регулирующем в основном технические вопросы. Соглашение носит особый характер. Государства-участники основного Соглашения именуются "сторонами", а для участников Рабочего соглашения избран иной термин - "подписавший" (signatory). "Подписавший" означает Сторону или телекоммуникационную компанию, назначенную Стороной, которая подписала Рабочее соглашение и для которой оно вступило в силу или применяется временно". При этом подтверждается, что "отношения между любой телекоммуникационной компанией, являющейся подписавшей, и Стороной, ее назначившей, будут регулироваться применимым внутренним правом" (ст. 1)

*(341).

Всоответствии с Венскими конвенциями отношения между государствами, участвующими в такого рода соглашениях, регулируются правом международных договоров (ст. 3 "с"). Что же касается Рабочего соглашения, то отношения между подписавшими его компаниями и государствами регулируются этим соглашением. Решить этот вопрос можно было бы и иным путем. Приняв участие в соглашении, государства могли бы обязать находящиеся в сфере их юрисдикции компании соблюдать его.

Глава 4. Соглашения между государством и ТНК

Проблема правового регулирования деятельности транснациональных корпораций приобретает все большее значение для международной политики и правопорядка. Сконцентрированные в их руках финансовые ресурсы превышают те, что находятся в распоряжении государств. По данным ООН, уже к 80-м гг. прошлого века 650 крупнейших, преимущественно американских, ТНК контролировали ликвидные активы, превышавшие валютные резервы всех государств *(342). В 1996 г. капитал ТНК составил примерно 2,6 трлн. долл. *(343) С учетом сказанного неудивительно, что уже в 1946 г. представители США предложили, чтобы в рамках ООН был изучен вопрос о предоставлении концернам международной правосубъектности *(344).

В литературе получили распространение взгляды, авторы которых рассматривали ТНК как новых суверенов, как мировые державы, оказывающие

на мировую политику большее влияние, чем государства, не считаясь при этом с международным правом *(345). Эксперты Сената США пришли к следующему выводу: "Многие крупные американские компании самым существенным образом влияют на политику государства. Зачастую они определяют ее даже в большей мере, чем должностные лица" *(346). Специалисты стали утверждать, что в ближайшие десятилетия такое развитие приведет к созданию "глобальной промышленной системы", основными элементами которой будут не государства, а сверхгигантские ТНК *(347). Заговорили о крушении системы национальных государств, наступлении "эры международных корпораций" *(348).

Деятельность ТНК привела к многочисленным случаям нарушения суверенных прав государств. В особенно тяжелом положении оказались новые независимые государства *(349). Неоднократно возникали конфликты. В начале 1972 г. новое правительство Эквадора расторгло соглашение о займе, заключенное предыдущим правительством с консорциумом банков США. Решение об этом было принято после того, как банки отказались исключить из соглашения пункты, которые, по мнению правительства Эквадора, ущемляют государственный суверенитет *(350).

Конфликты, связанные с нарушением суверенных прав государства соглашениями ТНК, не раз выходили на межправительственный уровень. В ноябре 1969 г. МИД Объединенной Арабской Республики уведомил США, что они несут всю ответственность за соглашение, заключенное американской компанией "Кинг ресорсиз" с Израилем, которое предусматривает разведку нефти на оккупированных Израилем территориях ОАР *(351).

В результате такого развития остро встал вопрос о регулировании деятельности ТНК, о введении ее в правовое поле. Большинство юристов придерживалось традиционной точки зрения, согласно которой, несмотря на то значение, которое могут иметь соглашения между ТНК и государством, они являются международными контрактами и подчинены соответствующим системам внутреннего права *(352).

Вместе с тем появились концепции, авторы которых утверждали, что существующий международный правопорядок устарел, поскольку он не учитывает роль ТНК в современном мире. Такого рода концепции отстаиваются не только теоретиками, но и официальными представителями государств. Постоянный представитель Японии при ООН Х. Овада на Конгрессе ООН по международному праву заявил, что "мир страдает сегодня от разрыва, который возник между быстро растущей реальностью того, что предприниматели как индивиды вовлечены в деятельность в глобальном масштабе, и равно стойкой реальностью того, что компетенция регулировать эту деятельность все еще разделена между национальными государствами в рамках системы, основанной на Вестфальском правовом порядке" *(353).

Многие, в том числе и видные юристы, начали разрабатывать концепции, призванные изменить сложившуюся ситуацию с учетом интересов ТНК. В. Фридман утверждал, что частные корпорации обладают ограниченной правосубъектностью по международному праву. Более того, касаясь соглашений с участием ТНК, он отмечал, что "существенный вклад этих международных соглашений в развитие международного права уже достаточно велик и очевидно

будет расти из года в год..." *(354).

Заслуживает внимания мнение такого авторитетного юриста, как У. Дженкс. Он писал, что рассматриваемые соглашения не контролируются и не могут контролироваться в общественных интересах ни одной из существующих правовых систем или их сочетанием. "Они являются триумфом экономического могущества и юридической изобретательности, действующих в масштабе, который превышает и временами ограничивает власть отдельного государства..."

По мнению У. Дженкса, международный статус ТНК можно установить лишь на основе баланса преимуществ и ответственности как правительств, так и корпораций. Общий результат определения их статуса должен состоять "в упрочении их общественного положения и облегчении их деятельности, а не в подчинении их утомительным ограничениям, несовместимым с эффективными и экономичными операциями" *(355).

Подобные концепции находят все более широкое распространение в мировой литературе. Они нашли отражение и в изданном под эгидой ЮНЕСКО труде - "Международное право: достижения и перспективы" (автор соответствующего раздела британский профессор Бин Ченг). В нем говорится, что соглашения с участием корпораций находятся вне внутреннего права государств. Они подчинены международному праву или общим принципам права, соблюдение которых обеспечивается специальным арбитражем. Речь идет о независимой правовой системе, которая обоснованно определяется как квазимеждународное право *(356).

Роль ТНК не может не приниматься во внимание. Достаточно много времени решению связанных с этим проблем уделяет ООН. В ее документе "Повестка дня для демократизации" говорится: "Бизнес и промышленность обладают сегодня более значительным влиянием на будущее глобальной экономики и окружающей среды, чем любое правительство или организация правительств". На этом основании делается вывод, что транснациональный бизнес "должен быть признан как необходимый фактор в международной организации и более непосредственно вовлечен в принятие решений на международном уровне" *(357). В рамках ООН создан орган, в котором при участии представителей ТНК разрабатывается кодекс правил их поведения.

Все это свидетельствует о росте роли ТНК и соответственно заключаемых ими соглашений. Тем не менее юридически они остаются контрактами, подчиненными внутреннему праву соответствующих государств.

Характер рассматриваемых соглашений был предметом обсуждения в различных органах ООН, включая Комиссию международного права *(358). Спецдокладчики Комиссии Х. Лаутерпахт и Дж. Фицморис, оба, кстати, советники британского Форрин офиса, в своих докладах констатировали, что соглашения с участием физических и юридических лиц не являются международными договорами *(359). Высказывались и иные взгляды. Тем не менее все согласились с тем, что право международных договоров на них не распространяется. В принятом Комиссией комментарии говорилось, что "соглашение между государством и иностранным физическим лицом либо корпорацией не является международным договором или соглашением, как бы

ни было оно на них внешне похоже" *(360). Приведенное положение находит подтверждение и в международной судебной практике *(361).

Особенно часто стремятся обосновать международно-правовой характер соглашений о концессии. Однако в решении по делу Англо-иранской нефтяной компании Международный Суд квалифицировал концессионное соглашение между Ираном и иностранной компанией как нечто принципиально отличное от международного договора *(362).

Определение юридической природы рассматриваемых соглашений имеет существенное практическое значение. Достаточно вспомнить о случаях, когда неправильное истолкование этой природы использовалось для оправдания серьезных нарушений международного права. Одним из предлогов англо- франко-израильских военных действий против Египта явилось то, что последний нарушил концессионное соглашение с компанией Суэцкого канала, которое было объявлено имеющим силу международного договора *(363). В этих целях пытались обосновать международную правосубъектность компании *(364).

Таким образом, международное право не признает своими субъектами ТНК, и потому заключаемые ими с государствами соглашения, несмотря на все свое значение, не являются международными договорами. Их действие подчинено внутреннему праву соответствующих государств. Они не могут быть изъяты из-под этого действия. Даже если предположить, что с согласия участвующего в соглашении государства оно изымается из-под действия права этого государства, то это не изымает его из-под действия права страны, в которой компания зарегистрирована. Компания не может освободить ни себя, ни иностранное государство от действия этого права. Это принципиальное положение издавна отмечается юристами *(365).

Внимательно исследовавший рассматриваемую проблему Ф. Ранго пришел к следующему выводу: "...Правовое основание, которое может быть продолжено транснациональной деятельностью, не является отличной от коммерциональной компании и, подобно им, обретает свой статус: из статуса в государственной правовой системе" *(366).

С учетом сказанного защита прав сторон по таким соглашениям должна осуществляться в рамках правопорядка заключившего его государства. Только в том случае, когда предусмотренные этим правопорядком средства защиты будут использованы корпорацией, она может прибегать к дипломатической защите своего государства. Такое положение, разумеется, не исключает возможности включения в соглашение положения о передаче возникающих споров на рассмотрение международного арбитража.

Опираясь на результаты анализа практики, в частности судебной практики США, Ф. Манн, уделивший исследованию проблемы много внимания, предложил следующий компромисс. Он обосновывал право государства регулировать вопросы, вытекающие из его контракта с ТНК, если того требуют общественные интересы. Если же заключающий контракт с иностранным государством желает быть защищенным от воздействия законодательства этого государства, то он должен добиваться подчинения контракта иной правовой системе *(367).

Глава 5. Государства

Государство, будучи основным субъектом международного права, является и основным субъектом права договоров. Оно обладает высшей и универсальной правовой властью - суверенитетом *(368). В силу своего суверенитета государства создают международное право, определяют его содержание и обеспечивают соблюдение. Иными словами, государство является первоначальным субъектом международного права. Отражая реальное положение, международное право закрепляет основные права и обязанности государств, которыми не обладают и не могут обладать иные образования.

Стороной в договоре является государство в целом, а не его подразделения или органы. В Федеральном законе о международных договорах РФ говорится, что Закон применяется в отношении международных договоров Российской Федерации - межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера (ст. 1.2). Разъясняются эти понятия следующим образом: межгосударственные договоры - договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные - от имени Правительства РФ, договоры межведомственного характера - от имени федеральных органов исполнительной власти (ст. 3.2).

Эти понятия отражают присущую договорной практике юридическую неточность. Во всех случаях договоры заключаются между государствами, и, следовательно, должны заключаться от их имени соответствующими органами. Однако в целях удобства в практике используются условные формулировки. Так, Российско-французское соглашение о воздушном сообщении носит следующее официальное наименование: "Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о воздушном сообщении".

Более того, в преамбуле говорится, что эти правительства именуются "Договаривающимися Сторонами" и являются "участниками Конвенции о международной гражданской авиации". Все это явно расходится с определениями, содержащимися в Венской конвенции о праве международных договоров. Тем не менее такова практика.

Несмотря на то что сторонами во всех договорах являются государства, уровень его представительства не лишен юридического значения. Во взаимоотношениях одних и тех же сторон договору на высшем уровне должны соответствовать все иные договоры, договору на уровне правительств - договоры межведомственного характера. Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный договор по своей юридической силе не уступает межгосударственному. Различный уровень представительства при заключении договора может иметь существенные последствия во внутреннем праве государств *(369).

В силу своего суверенитета государство вправе участвовать в любых договорах, разумеется, в рамках международного права. Большинство договоров заключается государствами. Договорной практике государств принадлежит первостепенная роль в развитии права договоров.

Государство, находящееся в процессе становления, может заключать договоры с момента обретения суверенной власти, способной быть носителем прав и обязанностей по международному праву.

1. Административно-территориальные единицы государств

Международные связи административно-территориальных единиц разных государств именуют трансграничными связями. Они получают все большее развитие в силу интернационализации жизни общества. Явление закономерное, поскольку высокоразвитые международные связи общества уже не могут поддерживаться только в централизованном порядке. Чрезвычайно важно, чтобы развитие таких связей не вело к разрушению сложившихся государств, что особенно существенно для многонациональных государств.

Показательна в этом плане Московская декларация России и Индии о защите интересов многонациональных государств 1994 г. *(370) Декларация подчеркивает, что "на крупных многонациональных государствах лежит особая ответственность за судьбы сотен миллионов людей". И далее: "Россия и Индия уверены, что успешное развитие многонациональных государств содействует упрочению международного мира и стабильности" *(371).

Новые условия породили нигилистические настроения в отношении правосубъектности государства. Известный американский юрист-международник Т. Франк пишет: "Может показаться странным, но международная система, признавая статус, голос и блага лишь за теми этническими и племенными общностями, которые достигли государственности, поощряет активный сепаратистский национализм" *(372). Следует, однако, сказать, что сепаратизм и национализм стимулируются не международной системой, а соответствующей общественно-политической системой государств, которая не обеспечивает законных прав и интересов национальных меньшинств. Необходимо также учитывать, что чем более крупным и единым является государство, тем больше его возможности обеспечить интересы своего населения, включая меньшинства.

Иная нигилистическая концепция состоит в том, что интеграция в ЕС будто бы ставит под вопрос роль национальных государств как основных единиц международного сообщества. Постоянный представитель Японии при ООН Х. Овада утверждает, что "меньшие местные общины с более легко ощутимыми и легче определяемыми общими интересами стали претендовать на законную автономию, независимость в противовес претензии существующих национальных государств на примат суверенитета и территориальной целостности" *(373).

Как видим, ставится под вопрос как роль государств, так и значение таких принципов международного права, как уважение суверенитета и территориальной целостности. Между тем, по широкому убеждению, нашедшему отражение во многих документах ООН, именно государствам принадлежит главная роль в поддержании международного порядка, мира и безопасности. Никакие местные общины на это не способны. Поэтому следует не противопоставлять общины государству, а оптимально определить их роль в

территориальной целостности каждого государства" *(377).

Поддерживая транснациональные связи, подразделения государства, естественно, заключают соглашения. Такие соглашения не являются международными договорами. В основном они регулируются внутренним правом государств, а также заключаемыми по этому вопросу договорами государств *(378). В Договоре между Россией и Францией 1992 г. говорится, что стороны будут "поощрять связи между административно-территориальными единицами: в соответствии с целями настоящего Договора" (ст. 20).

На рассматриваемые соглашения распространяется действие и некоторых норм международного права *(379). При отсутствии во внутреннем праве соответствующих норм возможно применение по аналогии некоторых положений права договоров.

Правовое регулирование развитых трансграничных связей - дело новое и непростое, возникает немало трудностей, что отмечается юристами *(380). Пишут о "перфорированном суверенитете" и т.п. *(381). Тем не менее государства постепенно решают проблему на основе уважения суверенитета и территориальной целостности.

Вцелом правовой статус таких соглашений нельзя считать достаточно определенным. Уже упоминавшийся Ф. Штаудигль замечает: "Поскольку такого рода договоры не подчинены недвусмысленно международному праву и не отнесены к исключительной сфере частного права, то их нормативная природа относится к "серой зоне" *(382).

Внашей стране трансграничные связи привлекли к себе внимание в конце XX в. На начало 2003 г. было заключено более 2 тыс. соглашений о межрегиональном и приграничном сотрудничестве. В феврале 2001 г. Правительство РФ утвердило "Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации". С рядом соседних государств были заключены межгосударственные соглашения о развитии приграничных связей.

Виюле 2002 г. Россия ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Конвенция предусматривает сотрудничество между "приграничными сообществами" или "еврорегионами", которые охватывают несколько административно-территориальных единиц соседних государств. Сотрудничество в таком масштабе имеет свои преимущества, оно получило значительное развитие в Европе, где на начало 2003 г. существовало 75 еврорегионов. Началась работа по созданию таких регионов с участием областей Белоруссии, России и Украины. Регулируются рассматриваемые связи правом соответствующих государств, заключаемыми ими международными договорами и соответствующими им соглашениями приграничных областей.

2.Конфедерации и федерации

Впрошлом не раз возникал вопрос о правосубъектности конфедерации. Образование конфедераций остается возможным и в наше время. Так, не исключено из повестки дня предложение о решении корейского вопроса путем

создания конфедерации *(383). Обсуждается и вопрос о создании общеевропейской конфедерации *(384).

Под конфедерацией понимается договорное объединение суверенных государств для проведения общей политики по согласованному кругу внутренних и внешних проблем. Поскольку государства-члены сохраняют суверенитет, постольку они вправе самостоятельно участвовать в международных договорах в той мере, в какой они не противоречат договору о конфедерации.

Что же касается самой конфедерации, то ее образование не означает создание нового субъекта международного права. Однако, как свидетельствует практика, государства-члены обычно наделяют конфедерацию определенными правами для международного представительства своих общих интересов. В результате она получает возможность выступать стороной в международных договорах в пределах предоставленных ей полномочий. В таких случаях договоры обязывают как конфедерацию, так и каждого из ее членов.

Федерация в качестве общего правила является единым субъектом международного права *(385). В Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. в качестве общего положения устанавливалось: "Федеральное государство составляет только одно лицо перед международным правом" (ст. 2). Этот факт примечателен тем, что многие из американских государств являются федерациями.

Известны довольно редкие случаи, когда федеральные конституции предусматривают ограниченную возможность участия субъектов в международных соглашениях. Конституции Швейцарии, ФРГ, Канады и США допускают участие субъектов в некоторых видах международных соглашений.

В швейцарской федерации, официально именуемой конфедерацией, кантоны считаются суверенными. Кантоны вправе заключать соглашения с иностранными государствами по вопросам, касающимся публичного хозяйства, местных пограничных отношений и полиции *(386). При этом указывается, что по таким вопросам кантоны могут "входить в непосредственные отношения с низшими властями и чиновниками иностранных государств" (ст. 10 Конституции). Как видим, имеются в виду не межгосударственные договоры, а соглашения о взаимодействии с местными властями соседних государств. Сказанное подтверждается и практикой. Только Швейцарский Союз в целом выступает стороной в международных договорах.

Основной закон ФРГ установил, что ведение отношений с иностранными государствами принадлежит Федерации *(387). При заключении договора, затрагивающего особое положение какой-либо земли, она должна быть своевременно заслушана (ст. 32). Одновременно предусмотрена возможность заключения землями соглашений с иностранными государствами в пределах законодательной компетенции земель. Более того, заключение таких соглашений возможно лишь с согласия федерального правительства.

Согласно конституционному праву Канады международные договоры заключаются от имени Федерации *(388). Права провинций в области внешних сношений ограничены. Вопросы их участия во внешних связях решаются не столько юридически, сколько политически. Или, как писал юридический советник

канадского ведомства иностранных дел А. Готлиб, заключение договоров характеризуется неформальным и прагматическим подходом *(389). Такой подход наряду с позитивными моментами порождает и конфликтные ситуации. Так, в 1966 г. провинция Квебек заключила с Францией соглашение о культурном сотрудничестве. В январе 1968 г. Габон пригласил Квебек на межправительственную конференцию франкоязычных стран. В ответ Канада приостановила дипломатические отношения с Габоном. В апреле того же года министр образования провинции Квебек Ж.-Г. Кардинал отправился на аналогичную конференцию в Париж, заявив, что будет представлять Квебек и никого другого. Правительство Канады предложило, чтобы Кардинал считался представителем государства в целом. Но он отверг это предложение. После этого правительство Канады заявило, что только оно должно поддерживать отношения с суверенными государствами *(390).

Согласно Конституции США ни один штат не может участвовать в международных договорах. Тем не менее штат может заключать "соглашение или договорный акт (compact)" с иностранным государством с согласия Конгресса (ст. I.10). Чем отличаются такого рода акты от договоров, не определяется. В комментарии к кодификации права внешних сношений США, осуществленной Американским институтом права, говорится, что в таких случаях решение будет носить политический характер *(391).

Правовой статус такого рода соглашений не ясен. В принципе с разрешения центральной власти даже административно-территориальное подразделение унитарного государства может заключить международное соглашение. Но в таком случае оно выступит как представитель государства в целом.

Практике известно всего лишь несколько случаев заключения штатами такого рода соглашений. В 1934, 1956 и 1957 гг. штат Нью-Йорк заключил соглашения с правительством Канады об обслуживании "Моста мира" через Ниагару. На этом основании видные американские юристы считают, что полномочия штатов на заключение соглашений с иностранными государствами с согласия Конгресса больше не действуют *(392).

Известны редкие случаи заключения американскими штатами соглашений

садминистративными единицами других государств. В качестве примера можно указать на соглашение между штатом Нью-Йорк и провинцией Квебек о кислотных осадках 1982 г. *(393) Оно не предусматривало регистрации в ООН. В общем, его едва ли можно отнести к категории международных договоров.

Верховный Суд США неоднократно подтверждал, что только федеральные власти осуществляют внешние сношения. Еще в 1793 г. судья Джей по делу "Чисхолм против Джорджии" заявил: "...С учетом качества государства и его возможностей Соединенные Штаты несут ответственность перед иностранными государствами за поведение каждого штата в соответствии

сзаконами наций и за выполнение международных договоров..." *(394) Соответствующие решения принимались Верховным Судом и в дальнейшем

*(395).

Все это, однако, не означает отказа штатов так или иначе вмешиваться во внешнюю политику. В результате изучения вопроса Л. Генкин пришел к выводу о