Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

согласие на это в письменной форме" (ст. 38). Причина воспроизведения общего правила в данном случае видится в необходимости подчеркнуть, что участие в СБСЕ не означает участия в Конвенции, не делает ее обязательной для государств, не оформивших в ней своего участия в обычном порядке.

Специальные положения по рассматриваемому вопросу содержат договоры, для которых отношения сторон с третьими государствами имеют особое значение, и таких договоров становится все больше.

Известны договоры, прежде всего в области безопасности, предусматривающие, что поправки к ним вступают в силу для всех участников после принятия их большинством сторон. Такое положение содержится, например, в ст. 2 Договора о запрещении испытаний ядерного оружия 1963 г. В результате соглашение о поправке, принимаемое большинством участников, становится обязательным и для тех участников, которые не принимали это соглашение и являются в отношении его третьими государствами.

Нередко многосторонние конвенции устанавливают нормы, обязательные для участников в их отношениях с третьими государствами. Такие нормы характерны для договоров, устанавливающих режим определенного района. Порой они устанавливают обязательство сторон предпринять определенные усилия для того, чтобы третьи государства не совершали действий, противоречащих целям договора. Договор об Антарктике обязывает стороны предпринимать усилия, соответствующие Уставу ООН, для того, чтобы в Антарктике не осуществлялось никакой деятельности, противоречащей принципам или целям Договора (ст. 10).

Это положение по-разному толковалось юристами. Одни полагали, что Договор нацелен на установление регионального порядка, обязательного и для третьих государств (например, американский юрист Р. Хейтон). Другие утверждали, что Договор не обязывает такие государства (например, голландский юрист М. Мутон). На VII консультативной встрече участников Договора по этому вопросу была принята весьма либеральная резолюция, рекомендующая государствам проводить предусмотренные Договором консультации и быть готовыми призывать третьи государства присоединиться к Договору, указывая на права и преимущества, из него вытекающие *(679).

Одним из предусмотренных Договором об Антарктике усилий явилась Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. В ней говорилось, что стороны "независимо от того, являются они участниками Договора об Антарктике или нет, соглашаются, что в районе действия Договора об Антарктике они не будут осуществлять никакой деятельности, противоречащей принципам и целям этого Договора, и что в своих отношениях друг с другом они связаны обязательствами, содержащимися в статьях 1 и 5 Договора об Антарктике" (ст. 3). В данном случае мы имеем дело с обычной процедурой принятия на себя третьими государствами определенных обязательств по договору в результате заключения предусматривающего это соглашения. В результате источником таких обязательств является не сам договор, а связанное с ним соглашение, участниками которого являются и не участвующие в договоре государства.

Положения, близкие тем, что содержит Договор об Антарктике, имеются в

Конвенции о сохранении запасов анадромных рыб в северной части Тихого океана 1992 г. Статья 4 предусматривает:

"1. Стороны соглашаются обращать внимание любого государства или образования, не являющегося стороной настоящей Конвенции, на любой вопрос, относящийся к промысловой деятельности его граждан, жителей или судов, которая могла бы отрицательно сказаться на сохранении запасов анадромных видов в Конвенционном районе.

2. Стороны соглашаются поощрять любое государство или образование, не являющееся стороной настоящей Конвенции, принимать законы и правила, совместимые с положениями настоящей Конвенции, в отношении промысловых операций, осуществляемых его гражданами, жителями или судами, а также сотрудничать в достижении целей настоящей Конвенции".

В данном случае речь идет о договорном режиме, касающемся добычи анадромных рыб в определенном географическом районе, затрагивающей интересы соответствующих государств. На этой связи интересов и основаны соответствующие положения Конвенции.

На общую заинтересованность государств опираются и соответствующие положения Единой Конвенции о наркотических средствах 1961 г. Она предусмотрела создание Комиссии, призванной содействовать осуществлению Конвенции. В качестве одной из функций Комиссии указано: "Обращать внимание государств, не являющихся участниками Конвенции, на постановления и рекомендации, которые она принимает на основании настоящей Конвенции, с тем, чтобы они рассмотрели вопрос о принятии мер в соответствии с такими постановлениями и рекомендациями" (ст. 8 "г").

Положения, обязывающие стороны к определенному поведению в отношении третьих государств, встречаются и в договорах иного рода. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалении 1989 г. обязала стороны не разрешать "экспорт опасных или других отходов в государство, не являющееся Стороной, или их импорт из государства, не являющегося Стороной" (ст. 4.5). Обязательство возлагается лишь на стороны, но касается отношений с третьими государствами и не может не затрагивать их интересы.

Еще одно обязательство Конвенция возлагает на стороны в отношении содержания их соглашений с третьими государствами. Такие соглашения не должны отступать от требования экологически обоснованного использования опасных и других отходов, предусмотренного Конвенцией (ст. 11.1). Близкое этому положение содержит ст. 10 Конвенции о предотвращении дискриминации в области образования 1960 г.

Аналогичные упомянутым положения известны и двусторонним договорам. Советско-албанская конвенция по карантину 1955 г. содержала положение, обязывавшее стороны принять "все зависящие от них меры по охране своих территорий от проникновения из третьих стран карантинных вредителей и болезней растений" (ст. 4).

Рост роли многосторонних договоров в различных областях международного сотрудничества привел к тому, что в двусторонние договоры стали чаще включаться положения, касающиеся их непротиворечия

многосторонним обязательствам участников, независимо от их состава. В Договоре о дружбе и сотрудничестве между РФ и Португалией 1994 г. говорится: "Положения настоящего Договора ни в чем не затрагивают обязательства Российской Федерации и Португалии, как в многостороннем плане, так и по отношению к третьим государствам" (ст. 23).

Представляет интерес положение, содержащееся в Советско-норвежском соглашении о взаимных отношениях в области рыболовства 1976 г. Стороны согласились применять определенные Соглашением принципы "в двусторонних отношениях и будут продолжать сотрудничать в целях заключения многосторонних соглашений, отражающих эту позицию" (ст. 6).

Есть договоры, предусматривающие возможность для третьих государств принять их положения без оформления участия. Это договоры, стороны в которых заинтересованы в как можно более широком применении их положений в целом или даже частично. Такими являются, в частности, конвенции по гуманитарному праву. В подобных случаях предусматривается, что стороны будут связаны договором по отношению к не участвующей в нем державе, если последняя заявила о принятии положений договора и в той мере, в какой она их применяет *(680).

Международная конвенция электросвязи 1952 г. содержит особую статью "Отношения с недоговаривающимися Государствами" (ст. 24). Согласно этой статье участники Конвенции сохраняют за собой право определять условия, на которых они согласны допускать обмен сообщениями электросвязи с государством, не присоединившимся к Конвенции. "Если сообщение электросвязи, исходящее от такого недоговаривающегося Государства, принимается или Членом, или Сочленом, то оно должно быть передано и, поскольку используются пути электросвязи Члена или Сочлена, к этому сообщению должны применяться обязательные постановления Конвенции и Регламентов:" В данном случае необходимость регламентации отношений с третьими странами вызвана техническими соображениями, касающимися эффективности международной электросвязи.

Рассмотренная международная практика показывает, насколько многогранной становится проблема третьих сторон в современных международных отношениях.

5. Международная судебная практика

Международная судебная практика довольно четко придерживается того положения, что договор устанавливает правоотношения только между участниками. Относительно того, что договор не создает прав для третьих государств, можно сослаться на ряд судебных решений, из которых видно, что такое право не может возникнуть, если оно прямо не предусмотрено договором. Только участники обретают права по договору. В деле об о. Клипертон арбитр определил, что Мексика не может предъявлять претензию Франции на основе Берлинского акта 1885 г., в частности, на том основании, что она не была в числе подписавших Акт *(681). В деле о лесах Центральных Родопов арбитр

определил, что поскольку Греция не является участницей "Константинопольского договора, то она не имеет юридических оснований предъявлять претензии, базирующиеся на соответствующих положениях этого Договора" *(682).

Всвоем решении по делу о германо-австрийском таможенном союзе Палата международного правосудия определила, что, поскольку Испания не является стороной в Версальском договоре, она не может на него ссылаться

*(683).

Общее положение по рассматриваемому вопросу было сформулировано

вособом мнении судьи Дрейфуса по делу о Свободных зонах следующим образом: "Сама структура международно-правовой системы демонстрирует, что при отсутствии специальной нормы, отменяющей общие принципы, право третьего государства требовать выполнения выгодных для него положений может возникнуть лишь в силу соглашения между договаривающимися сторонами - с одной стороны и третьим государством - с другой" *(684).

Всилу суверенного права государств решать путем взаимного соглашения дела, относящиеся к их компетенции, третьи государства, для которых такое соглашение является res inter alios acta, не вправе вмешиваться в процесс его заключения и осуществления. При рассмотрении Международным Судом пограничного спора между Буркина-Фасо и Мали представители Мали утверждали, что речь идет о границе, которая доходит до границы Нигера. Поэтому Суд не может определить между ними границу без участия Нигера. Суд отверг этот аргумент и определил: "Стороны могут в любое время заключить соглашение об определении их границы и соглашение такого рода, будучи обязательным для них в силу принципа pacta sunt servanda, не может быть причиной протеста (would be not opposable) со стороны Нигера" *(685).

Для того чтобы договор порождал права и обязательства для государства, его статус участника должен быть четко оформлен. При рассмотрении Постоянной палатой международного правосудия дела о некоторых германских интересах в польской Верхней Силезии Польша претендовала на некоторые права в отношении Германии на основе конвенции о перемирии 1918 г. и протокола Спа 1920 г. Ни в одном из них она не участвовала. Польский представитель утверждал, что его страна молчаливо присоединилась к обоим актам в результате своего поведения и что заявления о признании Польши де-юре, сделанные союзными державами и Германией в период мирных переговоров, сделали Польшу стороной, имеющей право на выгоды, вытекающие из соглашения о перемирии. Это мнение было поддержано лишь одним судьей - лордом Финли.

Большинство судей отклонило польскую аргументацию, указав, что ни один из упомянутых актов не содержит условий о праве присоединения к нему и что такое право не может предполагаться. Палата определила, что "договор создает право только между государствами, являющимися в нем сторонами; в случае сомнения никакие права не могут быть выведены из него в пользу третьих государств" *(686).

Аналогичной позиции придерживается и Международный Суд. В решении по делу о Юго-Западной Африке 1966 г. Суд определил: "Не будучи сторонами в

подчеркивании" (с. 27).

Далее Суд перешел к рассмотрению утверждения о том, что Германия связана содержащимися в Конвенции положениями, поскольку они стали нормами общего международного права. По мнению заявителей, до заключения Конвенции право континентального шельфа находилось в стадии становления. Процесс определения и консолидации формирующегося обычного права имел место в результате работы Комиссии международного права, отзывов правительств на эту работу и самой Женевской конференции. Это формирующееся обычное право было кристаллизовано в результате принятия Конвенции.

По этому поводу Суд заявил: "Какой бы действительностью это утверждение ни могло обладать, по крайней мере, в отношении некоторых частей Конвенции, Суд не может признать его в отношении положения о разграничении". В обоснование своей позиции Суд сослался на то, что Конвенция допускает оговорки к этому положению и потому оно является чисто конвенционным. Нормы общего обычного права "по самой своей природе должны обладать равной силой для всех членов международного сообщества и потому не могут быть объектом любого права на одностороннее исключение: Соответственно следует полагать, что когда по любой причине нормы или обязательства такого рода воплощены или отражены в определенных положениях конвенции, то они должны фигурировать среди тех, в отношении которых право на односторонние оговорки не предоставляется или исключается" (с. 39).

Касаясь возможности превращения конвенционной нормы в норму общего международного права, которая становится обязательной даже для не участвующих в конвенции государств, Суд заявил: "Нет сомнения в том, что этот процесс вполне возможен и время от времени имеет место; он действительно представляет один из признанных методов, при помощи которых новые нормы обычного международного права могут формироваться. Вместе с тем такой результат не может с легкостью рассматриваться как достигнутый" (с. 41).

Для достижения такого результата соответствующее положение, во всяком случае потенциально, "должно носить по своей сути нормотворческий характер с тем, чтобы оно могло рассматриваться как образующее основу для общей нормы права" (с. 42). Необходимым условием является также, чтобы "практика государств, включая практику тех, интересы которых затронуты особо, была достаточно распространенной и действительно единообразной в смысле соответствующего положения; она также должна осуществляться таким образом, чтобы демонстрировать общее признание того, что речь идет о норме права или юридическом обязательстве" (с. 43).

Из сказанного видно, что Суд, признав в принципе возможность приобретения договорными положениями обязательной силы для третьих государств в качестве обычных норм, вместе с тем ограничил эту возможность довольно жесткими условиями. Решение Суда было принято 11 голосами против 6. Пятеро из 6 представили особые мнения, выражающие несогласие с решением.

В своем особом мнении вице-председатель Суда В.М. Корецкий обратил

внимание на далеко идущее развитие процесса кодификации международного права, организованного ООН в невиданном ранее масштабе. На первом этапе проект конвенции разрабатывается Комиссией международного права, состоящей из юристов с признанной компетентностью. Проект получает многочисленные отзывы правительств и активно обсуждается в литературе. Он обсуждается Генеральной Ассамблеей и, наконец, принимается конференцией, в которой участвует подавляющее большинство государств. На этом основании В.М. Корецкий пришел к выводу: "Масштаб и полнота этого процесса формирования и формулирования принципов и норм международного права должна вести к пересмотру в новом свете того, что было принято как результат такой кодификационной работы" (с. 156).

В.М. Корецкий заключил, что Женевские конвенции по морскому праву 1958 г. "внесли существенную определенность в эту область международного права; принципы и нормы международного морского права, сформулированные таким путем, стали общими принципами этого права с почти невиданной быстротой" (с. 157).

Аналогичные доводы привел в своем особом мнении судья Танака, который пришел к выводу, что рассматриваемое правило "окончательно обрело статус обычной нормы, что было ускорено законодательной функцией Женевской конвенции" (с. 175). Мнение о "законодательной функции" Конвенции представляется недостаточно обоснованным.

По мнению судьи М. Ляхса, "является общепризнанным, что положения международных актов могут приобретать статус общих норм международного права". При этом он указал на то, что "договоры, обязывающие многие государства, a fortiori, способны давать такой эффект:" (с. 225). Особо было отмечено значение того, что договор принимается представительным большинством государств (с. 227). Аналогичное мнение было высказано и судьей Соренсеном (с. 247).

Таким образом, возможность создания общим многосторонним договором прав и обязательств для третьего государства в результате превращения его положений в нормы общего обычного права была признана Судом, хотя и с рядом ограничений. Более широкий подход нашел выражение в особых мнениях судей.

***

Анализ международной практики дает основания констатировать существенные перемены в статусе третьих государств, обусловленные их растущей взаимозависимостью и необходимостью обеспечить общие интересы совместными усилиями. Представляется, однако, что углубление взаимосвязанности государств не только не уменьшает значение общего правила о третьих государствах, но и придает ему дополнительное значение, одновременно расширяя и усложняя его содержание. Это обстоятельство отмечается видными юристами, которые подчеркивают, что указанное правило непосредственно вытекает из принципа уважения суверенитета государств,

сущности международного права и международного договора, в основе которых лежит добровольное соглашение суверенных субъектов *(689). Председатель Комитета полного состава Венской конференции по праву договоров нигерийский юрист Т. Элайес пишет, что основанием существования в международном праве "этого правила является не только общая концепция права договоров, но и суверенитет и независимость государств" *(690).

Глава 2. Позитивное международное право

Сложившиеся нормы международного права в отношении третьих государств были кодифицированы Венскими конвенциями о праве международных договоров. Они более детальны, чем те, что существовали ранее. Достаточно сравнить их с теми, что были отражены в Гарвардском проекте Конвенции о праве договоров 1935 г.

Вместе с тем нельзя сказать, что положения Венской конвенции представляют значительный шаг в прогрессивном развитии рассматриваемого института и с достаточной полнотой регулируют соответствующие отношения. В специальном исследовании о третьих сторонах К. Чинкин пришла к заключению, что положения Венской конвенции о третьих государствах "сформулированы узко и ограничены в своем применении" *(691).

Сказанное объясняется тем, что при подготовке проекта статей Комиссия международного права не могла не считаться с весьма осторожным отношением государств к рассматриваемому институту, затрагивающему их суверенные права. Показательно, что предложенные Комиссией проекты статей были со значительным единодушием одобрены уже в ходе их обсуждения в Комитете полного состава Венской конференции. Высказавшись в поддержку проекта статей, советская делегация подчеркнула их практическое значение *(692). При оценке статей Конвенции следует также учитывать сложность предмета регулирования, появление в нем новых моментов, а также недостаточную изученность института. Ш. де Вишер отмечал: "Значение в международном праве того, что называют постановлениями для третьей стороны, еще мало выяснено" *(693).

1. Понятие третьего государства

Венские конвенции о праве договоров определяют третье государство как такое, которое не является участником договора. Под участником договора понимается государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе. Из этого следует, что даже ратифицировавшее договор государство рассматривается как третье до вступления договора в силу.

В результате третьи государства различаются по своему отношению к договору. Они делятся на две основные категории. К первой относятся те, которые не имеют никакого отношения к договору. Ко второй - те, что принимали участие в подготовке договора, но еще не подписали его, те, что подписали, но

еще не ратифицировали договор, и те, что ратифицировали, но для которых договор еще не вступил в силу. К этой категории примыкают и государства, которые не принимали участия в подготовке договора, но которые могут присоединиться в нему в соответствии с его положениями. Все эти государства могут быть определены как имеющие право стать участниками договора.

Участвовавшее в переговорах государство вправе подписать договор, не участвовавшее может в дальнейшем присоединиться к нему, если это предусмотрено договором. Депозитарий должен направлять государствам, имеющим право стать участниками договора, заверенные копии текста, уведомлять их о полученных подписях и иных документах, относящихся к договору (ст. 77).

Следующая категория - договаривающееся государство - определяется Венской конвенцией как "государство, которое согласилось на обязательность для него договора, независимо от того, вступил договор в силу или нет". Помимо перечисленных выше прав, такое государство обладает еще одним немаловажным правом. Договор прекращается с согласия всех участников по консультации с прочими договаривающимися государствами (ст. 54). В международной практике термин "договаривающееся государство" нередко используется для обозначения государства, которое является полноправным участником договора.

Общим для всех категорий третьих государств является то, что договор не является для них юридически обязательным. Вместе с тем для не имеющих никакого отношения к договору государств он действительно является res inter alios acta, чего нельзя сказать об участвовавших в переговорах и подписавших договор государствах, а также о договаривающихся государствах.

Венская конвенция проводит различие между участвовавшими в переговорах и подписавшими договор *(694). Последние, как и выразившие согласие на обязательность договора, в силу международного права несут обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу (ст. 18). Как видим, подписавшее договор государство в отношении обязанности не лишать договор его объекта и цели до вступления в силу приравнивается к договаривающемуся государству.

В своей практике государства учитывают эти моменты. В мае 2002 г. администрация США направила в ООН (депозитарию Римского статута Международного уголовного суда) ноту, в которой говорилось: "Относительно Римского статута Международного уголовного суда, принятого 17 июля 1998 г., настоящим доводим до Вашего сведения, что Соединенные Штаты не намерены стать участником этого договора. Соответственно Соединенные Штаты не несут юридических обязательств, вытекавших из их подписи, совершенной 31 декабря 2000 г. Соединенные Штаты просят, чтобы их намерение не быть участником, как это следует из настоящей ноты, было отражено в списке депозитария о статусе, относящемся к этому договору" *(695).

Отношение третьего государства к договору может быть различным. Если договор касается законных интересов государства и оно не согласно с его положениями, то ему следует заявить протест. В таком случае договор будет лишен для него юридического значения. Если же такое государство не заявляет

протеста, то оно считается молчаливо согласившимся с договором.

Практике США известно следующее понимание молчаливого согласия. США молчаливо согласились с положениями ст. 1 Лондонской конвенции 1841 г., закрывшими Черноморские проливы для иностранных военных кораблей, что было подтверждено рядом последующих договоров. Американские представители довольно единообразно утверждали, что поскольку они не являются стороной в этих договорах, постольку они не связаны ими, и что, следовательно, их молчаливое согласие должно рассматриваться просто как акт любезности с их стороны. В случае необходимости, как было заявлено американским правительством, может наступить время, когда США сочтут целесообразным отказать в признании праву Турции по этим договорам устранять американские военные корабли из Черноморских проливов *(696).

Признание договоров третьих государств может иметь различные степени. Ссылка на Кэмп-Дэвидские соглашения в заявлении стран ЕЭС по ближневосточной проблеме, принятом на совещании в Венеции в 1980 г., была расценена правительством Сирии как принятие соглашений во внимание и, следовательно, признание того, что содержание заявления ЕЭС в Венеции в целом не противоречит им *(697).

Известны случаи принятия к сведению договоров третьих государств. В 1954 г. Советское правительство приняло к сведению соглашение между Югославией и Италией о Свободной территории Триест *(698). Этим актом

СССР, имевший право участвовать в решении вопроса о Триесте, признал правомерность решения вопроса соответствующим соглашением.

На Женевском совещании по Индо-Китаю 1954 г. участвовавшие в нем США опубликовали заявление о том, что они приняли к сведению соглашения и будут воздерживаться от угрозы силой и от применения силы с целью помешать осуществлению первых 12 пунктов заключительной декларации. Такое заявление означало, что США решили уклониться от официального принятия обязательств по уже согласованным при их участии соглашениям.

Проанализировав сложившееся положение, М. Ляхс пришел к выводу, что США несут полную солидарную ответственность "за выполнение соглашений, заключенных в результате Женевского совещания" *(699). Однако администрация США заняла иную позицию. В заявлении Президента Д. Эйзенхауэра от 21 июля 1954 г. говорилось, что "Соединенные Штаты не участвовали в принятии решений и не связаны ими" *(700). Советское правительство придерживалось иного мнения, неоднократно протестуя против нарушения США Женевских соглашений *(701). В Заявлении Верховного Совета

СССР, принятом в декабре 1965 г., говорилось, что агрессия США в отношении Вьетнама является "грубым нарушением Женевских соглашений 1954 г., которые само правительство США торжественно обязалось соблюдать" *(702).

Иногда принятие к сведению закрепляется договором. В мирном договоре с Италией 1947 г. союзные державы "приняли к сведению те постановления (текст которых содержится в Приложении IV), по которым правительства Австрии и Италии достигли соглашения 5 сентября 1946 г." (п. 2 ст. 10).

В мае 1983 г. было подписано Соглашение об урегулировании отношений между Ливаном и Израилем. Под соглашением стоят подписи представителей