Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

заявил, что государства "несомненно, предпочитают существующее положение, при котором они юридически не затрагиваются тем, что создает для них res inter alios acta, сохраняя свободу занять позицию в отношении любого такого договора, если и тогда, когда возникнет в этом потребность" *(835).

Наиболее обстоятельно вопрос об объективном режиме был рассмотрен Х. Уолдоком в его третьем докладе. Он выразил серьезные сомнения относительно всего вопроса об исключениях из правила о третьих государствах. Поэтому он предложил статью, касающуюся особой категории договоров, которые могут иметь объективное действие в отношении третьих государств *(836). Первые два пункта статьи имели следующий вид:

"Статья 63. Договоры, предусматривающие объективный режим

1.Договор устанавливает объективный режим, если это видно из его положений и обстоятельств его заключения, что намерением сторон было создать в общих интересах общие обязательства и права относительно определенного региона, государства, территории, местности, реки, водного пути или конкретной области моря, морского дна или воздушного пространства; при условии, что состав сторон включает любое государство, обладающее территориальной компетенцией в отношении предмета договора, или что любое такое государство согласилось с соответствующими положениями.

2.(а) Не участвующее в договоре государство, которое в ясно выраженной или подразумеваемой форме соглашается с созданием или применением объективного режима, должно рассматриваться как принявшее его.

(b) Не являющееся стороной в договоре государство, которое не протестует или иным образом не выражает свою оппозицию данному режиму в течение периода в 10 лет начиная со времени регистрации договора Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций, будет рассматриваться как молчаливо принявшее режим".

Из п. 1 статьи следует, что необходимым условием правомерности договора об объективном режиме является обеспечение участия "любого государства, обладающего территориальной компетенцией в отношении предмета договора", будь то прямое участие либо его согласие в иной форме. Иными словами, признается право на участие непосредственно заинтересованных государств.

Далее. Приведенное положение не относится к случаям, когда государства обладают общим правом на участие в договоре, т.е. таким же правом, как и другие государства. Таким путем исключаются договоры, создающие нормы общего международного права, или те, что устанавливают режим областей, на которые не распространяется исключительная юрисдикция какого-либо государства. В частности, предусматриваемый режим не распространяется на договоры, касающиеся открытого моря или космического пространства. Этот момент отмечается и в комментарии к статье.

Исходя из этого, можно было бы сделать вывод о том, что рассматриваемое положение не распространяется и на Договор об Антарктике, поскольку участвующие в нем государства не обладают территориальной компетенцией в отношении предмета договора. Их заинтересованность в

взаимосвязанности государств растущее число международных проблем может успешно решаться лишь совместными усилиями заинтересованных государств.

В этой связи нельзя не сказать о замечании Х. Уолдока по рассматриваемому вопросу. Он констатировал, что в прошлом даже участники общего режима не всегда приглашались к участию в его пересмотре. Комиссия должна предложить правило, согласно которому "третье государство, существенно заинтересованное в функционировании режима, должно рассматриваться как обладающее правом участвовать в принятии любого решения об изменении или ликвидации объективного режима" *(838). Нельзя не видеть в этом еще один шаг на пути признания права заинтересованного государства на участие в договорном урегулировании.

Что же касается отмеченной Х. Уолдоком практики прошлого, то знаковым событием в этом плане можно, пожалуй, считать Лондонскую конференцию 1956 г., которая должна была определить режим Суэцкого канала. После согласования с США и Францией Англия направила приглашения участникам Конвенции 1888 г. о канале, а также по своему выбору ряду государств, которые "очень значительно заинтересованы в пользовании каналом" *(839).

Решение о созыве конференции было принято без наиболее заинтересованного государства - Египта, по территории которого проходит канал. Он оказался лишь в числе приглашенных. Президент Египта осудил такого рода действия, нарушающие его права, подверг критике состав приглашенных и отказался от участия. Но он не поставил под сомнение право заинтересованных государств на участие: "Египет готов сотрудничать с другими правительствами, подписавшими Константинопольское соглашение 1888 г., на конференции, на которую будут приглашены другие правительства, суда которых пользуются каналом". Ряд участников Лондонской конференции, включая СССР, подвергли критике ограниченный состав приглашенных государств, доказывали, что в его режиме заинтересовано гораздо больше стран. Указывалось на недопустимость игнорирования прав наиболее заинтересованного государства. Конференция окончилась безрезультатно. Все это свидетельствовало о том, что в новых условиях игнорирование права на участие заинтересованных государств может иметь самые серьезные последствия для установления объективного режима или его изменения.

Ряд членов Комиссии выразили опасение, что предложенная статья может поддержать практику великих держав, которые в прошлом стремились навязывать свою волю другим членам международного сообщества или по меньшей мере предоставить большинству государств средство оказания давления на возражающие государства и принуждения их к принятию объективного режима *(840). Замечу, что среди возражавших против статьи был и Г.И. Тункин.

Учитывая, что концепция об особом статусе договоров, устанавливающих объективный режим, носит дискуссионный характер и едва ли получит всеобщее признание, Комиссия решила отложить этот вопрос при проектировании данных статей о праве договоров. Позиция Комиссии была подтверждена Венской конференцией. Тем не менее разработка этого вопроса Х. Уолдоком не утрачивает своего значения и может быть использована при решении

конкретных вопросов, касающихся такого рода договоров.

В конечном счете Комиссия решила, что, по крайней мере, для данной Конвенции положение относительно договоров, предназначенных для создания обязательств и прав для третьих государств, и положение о возможности превращения конвенционной нормы в обычную создадут адекватную юридическую основу для объективных режимов. Комиссия указала, что такой подход к созданию прав и обязательств, действительных erga omnes, "идет так далеко, как это сегодня возможно" *(841). Это замечание заслуживает внимания.

Таким образом, в соответствии с Венской конвенцией действительность erga omnes договора, устанавливающего объективный режим, может быть основана на общих положениях о третьих государствах:

а) договор может создавать права и обязательства для третьего государства, если таково намерение сторон и если третье государство согласно с этим (ст. 34, 35);

б) действительность положений договора erga omnes может быть результатом признания за ними статуса норм обычного международного права

(ст. 38).

11.Тенденции

Входе предыдущего изложения не раз отмечались новые моменты в правовом положении третьих государств. Остановимся теперь на тех, которые еще не были затронуты.

Впрошлом международные отношения представляли собой совокупность двусторонних связей, для них был характерен билатерализм *(842). Спецдокладчик Комиссии международного права по теме ответственности В. Рифаген определил международное право прошлого как "билатерально настроенное" *(843). Международные правоотношения носили двусторонний характер и были весьма близки частноправовым отношениям, по образцу которых и строились. Это в значительной мере объясняет влияние на международное право римского права. У него было заимствовано и правило res inter alios acta nec nocent nec prosunt - договор между другими не несет выгод и не причиняет ущерба. Вместе с тем межгосударственные отношения всегда были публично-правовыми, а не частноправовыми, поскольку субъектами выступали носители суверенной власти.

Отношения строились по принципу "каждый за себя, один Бог за всех" *(844). Как содержание договоров, так и их осуществление зависело от соотношения сил участников. В международном праве отсутствовали общие цели и принципы, отражавшие общие интересы государств. Договоры заключались по принципу "даешь - даю". Они не содержали всеобщих правил поведения. Ответственность за правонарушение также носила исключительно двусторонний характер. Каждое государство самостоятельно отстаивало свои права.

Было бы вместе с тем неверно недооценивать значение билатерализма и

вновых условиях. Его жизненность объясняется, прежде всего, соответствием

государственному суверенитету. Он придает решающее значение согласию государства. Он также позволяет со значительной точностью определять носителей прав и обязанностей по договору. Существенное значение имеет и принцип взаимности в их реализации. Билатерализм находит значительное отражение в теории и практике.

Спецдокладчик Комиссии международного права по теме ответственности Р. Аго утверждал: "Представляется совершенно обоснованным для международного права рассматривать идею нарушения обязательства как точный эквивалент идеи причинения ущерба субъективному праву других..." *(845). Международный Суд в консультативном заключении о возмещении за ущерб, причиненный на службе ООН, определил, что "только сторона, в отношении которой принято международное обязательство, может предъявить претензию о его нарушении" *(846).

Все это дает основания согласиться с мнением Б. Зиммы, который подчеркивает, что "нельзя забывать, что традиционно сложившееся билатералистское международное право все еще образует основу, на которой формируются новые моменты..." *(847). Признавая значение билатерализма, следует учитывать его отличие от того, который доминировал в прошлом. Растет влияние на него универсализации международных отношений и международного права.

Зародыш одной из существенных новых тенденций в развитии статуса третьих государств можно обнаружить в Статуте Лиги Наций. Он предусматривал, что в случае спора между членом и нечленом Лиги последний должен быть приглашен принять обязательства членства для целей спора (ст. 17). В случае отказа к нему могли быть применены санкции на основе ст. 16.

Мнения юристов по этому вопросу разошлись. Одни видели в этом определенное новшество, считая, что Устав возлагает на нечленов определенные правовые обязательства. Другие полагали, что ст. 17 представляет лишь политическую программу Лиги *(848).

При всех условиях подобные положения не могут быть признаны традиционными. Делая предложения третьим государствам относительно мирного урегулирования споров, Устав одновременно не исключал применения к ним мер принуждения в случае угрозы миру.

Заслуживает особого внимания ст. 20 Статута: "1. Члены Лиги признают - каждый, поскольку это его касается, - что настоящий Статут отменяет все обязательства или соглашения inter se, несовместимые с его условиями, и торжественно обязуются подобных в будущем не заключать". Нетрудно увидеть в этой статье предшественника ст. 103 Устава ООН, установившей приоритет обязательств по Уставу перед всеми иными договорными обязательствами членов.

Юристы обосновывали ст. 20 тем, что Статут представляет собой "более высокое право". Х. Лаутерпахт писал, что природа "его права столь существенно отличается от других конвенций по своему охвату и значению как специального акта, нацеленного на политическую интеграцию человечества, что он заслуживает определения высшего права" *(849). У. Дженкс также рассматривал Устав как высшее право. Статью 20 он расценил как первое формальное

выражение принципа, согласно которому определенные важнейшие договоры создают "разновидность публичного права, превосходящего... обычные соглашения между государствами" *(850).

Свое дальнейшее развитие отмеченная тенденция получила в Уставе ООН. Определив главные устои современного международного правопорядка, его основные принципы, Устав установил: "Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с этими принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности" (ст. 2/6).

И вновь, как и в случае со Статутом Лиги Наций, мнения юристов разделились. В отечественной литературе доминировало мнение, согласно которому приведенное положение Устава не имеет никакого отношения к правилу о том, что договоры не могут налагать обязательства на государства, не принимающие в них участия *(851). По мнению А.Н. Талалаева, "в п. 6 ст. 2 говорится лишь, что Организация Объединенных Наций обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с принципами Устава ООН. То есть обязательства здесь возлагаются на ООН и ее членов, а не на третьи государства" *(852).

Поддержав доминирующую в отечественной литературе точку зрения, Г.И. Тункин присоединился к мнению А. Ферросса, согласно которому рассматриваемое положение Устава не создает "непосредственные обязательства для третьих государств". Не создает "непосредственные обязательства", а - не непосредственные? По мнению Г.И. Тункина, "оно устанавливает норму, которой должна следовать Организация и ее члены"

*(853).

Формально это действительно так. Нельзя, однако, не учитывать, что речь идет о действиях в отношении третьих государств, притом таких, которые призваны обеспечивать их определенное поведение. Все это предполагает, что третьи государства ставятся перед альтернативой: либо следовать соответствующим положениям Устава, либо подвергнуться воздействию со стороны Организации и ее членов. Реально это мало чем отличается от возложения обязанности на третьи государства.

Среди отечественных юристов, не согласившихся с мнением большинства, были давние единомышленники Г.В. Игнатенко и С.А. Малинин, утверждавшие, что в силу п. 2 ст. 2 Устава нормы и принципы права, закрепленные в Уставе, распространяются "на государства, не являющиеся членами Организации" *(854). Подобная позиция представляет другую крайность. Она не соответствует Уставу ООН, который при всех условиях не распространяет действие всех закрепленных в нем норм на государстванечлены.

Г.В. Игнатенко пошел еще дальше. Он счел целесообразной постановку "вопроса о возможности применения к третьим государствам, поведение которых противоречит существенным положениям общего многостороннего договора и направлено против коренных интересов государств - участников договора, т.е. против большинства международного сообщества, международноправовых санкций sui generis" *(855).

С подобным мнением трудно согласиться. В качестве общего правила даже общий многосторонний договор, не признаваемый третьим государством, не является для него обязательным. Поэтому противоречащее договору поведение не будет международно-противоправным и, следовательно, влекущим за собой ответственность, без которой не может быть и санкций. В рассматриваемом случае третье государство можно обвинить лишь в неуважении договора других государств.

Различные мнения в отношении рассматриваемого вопроса высказываются и в литературе других стран. Многие видные юристы сочли, что п. 6 ст. 2 Устава ООН не может рассматриваться как создающий юридические обязательства для не участвующих в Организации государств. По мнению Ш. де Вишера, "текст имеет чисто политическое значение. Он означает только то, что коллективные действия Организации допустимы на службе миру даже тогда, когда угроза вытекает из действий государств, которые не несут договорного обязательства соблюдать принципы Устава" *(856).

Нельзя не заметить в этом мнении определенного противоречия. Поскольку соответствующее положение Устава дает Организации право предпринимать определенные действия в отношении государств-нечленов, то едва ли правильно считать, что оно "имеет чисто политическое значение".

Особого внимания заслуживает мнение таких известных исследователей Устава ООН, как Э. Хамбро и Л. Гудрич. Они полагали, что рассматриваемое положение означает, что "Организация тем самым берет на себя власть, не основанную на согласии соответствующих государств" *(857). Из аналогичной предпосылки исходил и Ф. Джессеп. Он считал, что это положение скорее означает предостережение для нечленов Организации относительно того, что при определенных обстоятельствах она использует силу с тем, чтобы обеспечить "согласие с Уставом в интересах мирового сообщества как целого". "Конечно, - писал Ф. Джессеп, - члены намерены утвердить свое юридическое право предпринимать такие меры, но допускают также, что это право вытекает из принятия ими на себя роли гарантов мира во всем мире скорее, чем из теории обязательств для нечленов, вытекающих из договоров, в которых они не являются сторонами" *(858).

Это мнение представляется достаточно обоснованным. Устав предоставляет Организации право предпринимать определенные меры в отношении третьих государств не в силу права договоров, а в силу необходимости обеспечить мир в интересах международного сообщества в целом. Такое понимание разделяется и другими юристами *(859).

Вместе с тем в последнее время все чаще встречается мнение, согласно которому соответствующее положение Устава ООН рассматривается в качестве примера договоров, претендующих на применимость к третьим государствам *(860). Порой это мнение подтверждается и официальными представителями государств. На Венской конференции по праву договоров делегация Индии относительно п. 6 ст. 2 Устава заявила, что он наделяет ООН властью и компетенцией налагать соответствующие обязательства на государстванечлены. "При этом ничего не сказано о выражении согласия соответствующими третьими государствами" *(861).

Как видим, будучи договором, правда, особого рода, Устав не только установил нормы, определяющие основные права и обязанности государств, но и зафиксировал обязанность Организации, ее государств-членов обеспечивать их соблюдение третьими государствами, поскольку это необходимо для поддержания международного мира. В результате Устав, участниками которого была лишь часть государств, возложил на все государства обязанность уважать установленные им принципы во имя обеспечения высшего общего блага - международного мира, независимо от того, признают третьи государства эти принципы в качестве обычных норм или не признают.

Еще дальше пошла практика Совета Безопасности. Ссылаясь на ст. 2 Устава, он обязывал третьи государства следовать принимаемым им резолюциям. В таких случаях использовалась следующая формулировка: Совет Безопасности "настоятельно предлагает с учетом принципа, изложенного в статье 2 Устава, государствам, не являющимся членами Организации Объединенных Наций, действовать в соответствии с положениями настоящей резолюции" *(862). В этой связи следует напомнить, что при разработке Устава ООН на Конференции в Думбартон-Оксе советская делегация предложила включить в Устав положение о том, что резолюции Совета Безопасности по вопросам поддержания мира обязательны и для государств-нечленов *(863). Предложение не было принято, показавшись слишком радикальным. Однако, как видим, оно со временем воплотилось в практике Совета.

Особое значение для рассматриваемого вопроса имеет ст. 103 Устава ООН, установившая преимущественную силу вытекающих из Устава обязательств по отношению к любому иному соглашению государств-членов. "Любому иному" означает и обязательства государств-членов с государствами, не являющимися членами ООН, т.е. с третьими государствами. Этот вывод подтверждается результатами сравнения ст. 103 Устава ООН со ст. 20 Статута Лиги Наций. В последней четко было определено, что преимущественной силой Устав обладает лишь в отношении соглашений членов Лиги между собой (inter se). В ст. 103 такое ограничение отсутствует.

Сказанное подтверждается материалами Сан-Францисской конференции, разрабатывавшей проект Устава ООН. Комитет IV/2 определил, что хотя в соответствии с международным правом обычно нельзя предусмотреть в какойлибо конвенции правила, обязательные для третьих государств, тем не менее для Организации исключительно важно, чтобы осуществлению обязательств членов по Уставу в определенных случаях не препятствовали обязательства, принятые в отношении не членов *(864).

Утверждение этого положения протекало довольно сложно. В ходе подготовки проекта статей о праве договоров в Комиссии были высказаны различные мнения в отношении ст. 103. В конечном счете Комиссия пришла к выводу, что точное значение статьи для "отношений между членами Организации Объединенных Наций и государствами-нечленами представляется не совсем ясным" *(865).

Значительное внимание ст. 103 уделила Венская конференция по праву договоров. Государства сочли, что статья была предшественницей доктрины императивных норм и что она, безусловно, обязательна для всех государств-

членов ООН. На конференции Швейцария возражала против ст. 30/1, которая подтверждала приоритет ст. 103 Устава, считая, что, не будучи членом ООН, она не может признать приоритет этого обязательства *(866). Однако конференция сохранила статью.

Замечу, что ст. 30 Конвенции "Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу" не дает ответа на вопрос о значении ст. 103 Устава для договоров с третьими государствами *(867). В разделе "Договоры и третьи государства" ст. 103 не упоминается. Все это свидетельствует о том, с каким трудом утверждалась в позитивном международном праве норма о приоритете применения определенных положений Устава ООН по отношению к договорам с третьими государствами.

Гораздо легче соответствующее положение нашло признание в доктрине, хотя есть и юристы, не согласные с ним *(868). Г.И. Морозов пришел к следующему выводу: "Следовательно, любые международные обязательства государств, противоречащие их обязательствам в качестве членов ООН, являются ничтожными и недействительными" *(869).

Иное понимание ст. 103 было изложено О.И. Тиуновым. Он считает, что положения статьи "в одинаковой мере касаются соглашений между государствами-членами ООН и соглашений, в которых участвует с одной стороны, государство-член ООН, а с другой - государство, таковым не являющееся". Однако при этом он обоснованно отмечает, что "ст. 103 Устава ООН не затрагивает вопроса о недействительности или отмене договоров" *(870). Аналогичного мнения придерживался целый ряд видных юристов, включая спецдокладчиков Комиссии Дж. Фицмориса и Х. Уолдока *(871).

Этот вывод подтверждается сравнением ст. 103 Устава ООН со ст. 20 Статута Лиги Наций. В последней прямо говорилось, что "Статут отменяет все обязательства или соглашения", несовместимые с его условиями. Практика показала нереальность этого положения, что и было учтено при проектировании Устава ООН. Вместе с тем практическое значение отмеченных расхождений во мнениях невелико. Признание приоритета за обязательствами по Уставу делает практически невыполнимыми противоречащие им обязательства.

Что касается практики применения ст. 103, то, по мнению Р. Макдональда: "Практика свидетельствует, что применение Устава к договорам между членами и не членами достигла такого уровня, что может рассматриваться как форма "более высокого права" *(872). К иному выводу пришли В. Чаплинский и Г. Даниленко: ст. 103 "не обозначает Устав как высшее право" *(873). Представляется, что точное значение ст. 103 для договоров с участием третьих государств еще предстоит выяснить в процессе ее применения.

При всех условиях ст. 103 оказала влияние на содержание такого принципа, как принцип добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Сам принцип именуется сегодня как "принцип добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом". Из этого следует, что отныне принцип охватывает своим действием лишь обязательства, соответствующие Уставу. Принцип также включает в свое содержание положения ст. 103 Устава.

Вдоктрине нередко встречается высокая оценка значения такого развития. Р. Макдональд пишет: "Государства действительно признают специальный приоритет Устава в отношении отличных от него обязательств, и это представляет собой революционное отступление от принципов pacta sunt servanda и res inter alios acta, в результате Устав, можно сказать, отражает начало нового международного конституционного порядка и является его частью" *(874).

Нельзя не отметить, что Устав ООН содержит и другие, кроме отмеченных, положения, касающиеся проблемы третьих государств. Поправки к Уставу принимаются двумя третями членов Организации, включая всех постоянных членов Совета Безопасности (ст. 108). Будучи принятыми большинством, они становятся обязательными для всех государств-членов.

Новые моменты были внесены в рассматриваемую проблему также Венской конвенцией 1969 г., закрепившей институт императивных норм. В Конвенции говорится: "Если возникает новая императивная норма общего международного права, то любой существующий договор, который оказывается

впротиворечии с этой нормой, становится недействительным и прекращается" (ст. 64).

Императивная норма общего международного права определяется Конвенцией как такая, которая "принимается и признается международным сообществом в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер" (ст. 53). Было признано, что принятие международным сообществом в целом означает принятие достаточно представительным большинством государств.

Председатель редакционного комитета Венской конференции по праву договоров сделал следующее заявление, не вызвавшее возражений: выражение "в целом" не означает необходимости всеобщего признания или принятия. "Нет вопроса о требовании, чтобы норма была принята или признана в качестве императивной всеми государствами. Будет достаточно, если весьма значительное большинство сделает это, если одно государство изолированно откажется признать императивный характер нормы или если это государство будет поддержано очень небольшим числом государств, то принятие и признание императивного характера нормы международного сообщества в целом от этого не пострадает" *(875). Такое положение вполне обоснованно, ибо добиться принятия нормы всеми государствами в течение даже значительного промежутка времени практически невозможно.

Все это вносит определенные изменения в консенсусную концепцию согласия как основания для возникновения общеобязательных норм. Принятые международным сообществом в целом императивные нормы являются обязательными для всех государств. Это положение отмечается доктриной. Р. Макдональд пишет, что концепция согласия "ныне отходит от своей консенсусной основы в той мере, в какой она оправдывает применение императивных норм в отношении не выразивших с ней согласия государств..."

*(876).

Всвязи с рассматриваемыми вопросами следует отметить любопытную