Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

государствами могло затрагивать интересы других государств, включая интересы безопасности.

Сказанное издавна отмечалось юристами. В конце XIX в. А. Ривье писал: "Чем теснее связаны между собой члены международного сообщества, тем реже остается каждое государство индифферентным к действиям других" *(581). Профессор П. Казанский обращал внимание на то, что "по праву договор не касается третьих государств, но на деле каждый договор задевает интересы разных членов международного общения:" *(582) .

По мере развития международной системы нарастала взаимосвязанность государств и соответственно росло значение договоров для третьих сторон. Значение этой тенденции регулярно отмечалось юристами *(583). М.А. Коробова писала: "Все возрастающие связи между государствами приводят к тому, что в условиях сложной системы взаимозависимости в международных отношениях государства в своих договорных отношениях вынуждены касаться вопросов, представляющих интерес и для неучаствующих государств" *(584).

Совершенно особое значение проблема третьих государств приобретает в условиях глобализации, когда взаимозависимость государств достигает такого уровня, что даже внутренние события в одном государстве могут серьезно затрагивать интересы других государств. Если в прошлом взаимосвязанность государств носила преимущественно политический характер, то ныне она охватывает практически все сферы общественной жизни и особенно экономическую. Возросло значение проблемы для обеспечения национальных и общих интересов государств. Произошло существенное ее усложнение. Соответственно возросли значение и сложность ее правового решения.

Международные отношения являются взаимодействием равноправных субъектов. Поэтому и регулирующему их праву присущи правила, регулирующие отношения между равноправными субъектами. Отсюда правила, согласно которым pacta tertiis nec nocent nec prosunt - договор третьих не причиняет ущерба и не приносит пользы. Договор третьих является res inter alios acta, т.е. делом, совершенным другими.

Проблема третьего в отношении соглашения субъекта известна любой правовой системе. Двусторонние отношения являются частью системы социальных связей и не могут быть от нее изолированы. Соответственно и регулирующие их соглашения способны оказывать то или иное влияние на отношения с участием иных субъектов, на их права и интересы. Дополнительное значение и сложность ей придает то, что в международных отношениях речь идет о совершенно особых субъектах, о суверенных государствах и создаваемых ими межгосударственных организациях.

Изменения в международной системе обусловили соответствующие перемены и в международном праве, включая те принципы и нормы, которые непосредственно касаются рассматриваемой проблемы. В прошлом международные отношения представляли собой результат заботы каждого государства лишь о своих собственных интересах. Международное право регулировало двусторонние отношения государств и таким путем обеспечивало их национальные интересы. Ныне положение изменилось. Национальные интересы требуют защиты общих интересов, поскольку от этого зависит

благополучие каждой страны. Эти изменения не могли не найти отражения в международном праве, все более важной функцией которого становится защита общих интересов, интересов международного сообщества в целом. В результате международное право обретает черты права международного сообщества *(585).

Более или менее отчетливое отражение общие интересы нашли в Статуте Лиги Наций и учредительном акте Международной организации труда. На этом основании судья Международного Суда ООН Ф. Джессеп в особом мнении по делу о Юго-Западной Африке заявил: "Международное право давно признало, что государства могут обладать юридическими интересами в вопросах, которые не затрагивают их непосредственные интересы" *(586).

Первым универсальным актом, достаточно широко воплотившим концепцию общих интересов, стал Устав ООН. Интересы сообщества нашли отражение в основных целях международного права, закрепленных Уставом: а) поддерживать международный мир и безопасность путем эффективных коллективных действий; б) развивать дружественные отношения между государствами; в) осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера.

Эти цели воплощают основные ценности международного сообщества, которые должны защищаться совместными усилиями его членов. На обеспечение этих ценностей направлены и основные принципы международного права, наделенные высшей юридической силой и защищаемые в особом порядке. Появился новый вид международных обязательств - обязательств "между всеми" (erga omnes). Международный Суд подтвердил существование различия между обязательствами государств в отношении друг друга и обязательствами в отношении международного сообщества в целом, вытекающими из таких норм, как запрещение агрессии, геноцида, а также из норм о защите основных прав человека. В силу самой своей природы последние обязательства "являются заботой всех государств. С учетом значения соответствующих прав все государства могут считаться обладающими юридическим интересом в их защите" *(587).

Как видим, речь идет об особой категории обязательств, которые и обеспечиваются в особом порядке совместными усилиями государств. В Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния нарушениям обязательств, вытекающим из императивных норм международного права, посвящена отдельная глава (гл. III). В ней, в частности, говорится, что "государства должны сотрудничать с тем, чтобы правомерными средствами положить конец любому серьезному нарушению" такого рода обязательств.

Таким образом, под общими интересами в международном праве понимаются основополагающие ценности международного сообщества, в отношении которых достигнуто согласие о том, что они не могут быть объектом односторонних действий государств, их двусторонних или групповых соглашений. Такие интересы сообщества, пишет Б. Зимма, "пронизывают международное право как никогда последовательно". Международное право

Доктрина международного права издавна уделяла вопросам третьих государств значительное внимание. В прошлом основное внимание уделялось правам третьих государств, вытекающим из суверенитета. В дальнейшем внимание к ней росло по мере углубления взаимосвязанности государств. В конце XIX в. ей начали посвящаться разделы в общих курсах международного права *(591). С начала ХХ в. стали появляться специальные исследования *(592). Однако посвященных ей фундаментальных исследований сравнительно немного, что в значительной мере объясняется сложностью проблемы. Обращает на себя внимание то, что значительная часть фундаментальных исследований принадлежит перу современных авторов. Объяснение видится в росте значения проблемы в наше время. О значении проблемы свидетельствует

итот факт, что многие авторы в своих работах, посвященных различным темам, затрагивали те или иные аспекты проблемы.

Рассматривалась проблема и отечественными авторами. Так или иначе она затрагивалась во многих работах, посвященных праву. Однако специальных исследований немного *(593). Особо следует отметить содержательную работу М.А. Коробовой, а также кандидатскую диссертацию И.Н. Карпенко *(594).

Недостаточная теоретическая исследованность проблемы, естественно, затруднила процесс кодификации относящихся к ней норм. Это обстоятельство отмечалось Дж. Фицморисом в его пятом докладе Комиссии международного права, посвященном в основном нормам о третьих государствах. В докладе говорилось, что трудности, связанные с темой третьих государств, состоят не только в сложности самой темы, но и в том, что "как предмет теории и доктрины она находится в неудовлетворительном состоянии. Литература по этому вопросу очень редка, а та, что имеется, в незначительной мере пытается рассматривать его системно" *(595). В этом видится одна из причин того, что Венские конвенции далеко не полно урегулировали проблему третьих сторон.

Доктрина с самого начала признавала существование правила pacta tertiis

ираскрывала его общее содержание. Г. Гольцендорф в 1868 г. писал, что "договоры представляют собой соглашения сторон и распространяют свое действие только на них" *(596). Отметив, что договор "не несет ни выгод, ни ущерба третьим государствам", А. Гефтер подчеркнул важный аспект этого правила - "договор не должен нарушать ни несомненных прав третьего, ни прав, которые были ему ранее предоставлены" *(597). Замечу, что это

принципиальное положение не нашло отражения в Венских конвенциях. Несколько иное мнение в отношении общего правила было высказано, пожалуй, лишь Ж. Сселем в 1934 г. *(598).

В последующие годы многие юристы продолжали доказывать существование рассматриваемого правила и обосновывать его необходимость. При этом они опирались на расширяющуюся международную практику, включая судебную *(599).

Признавая общее правило в принципе, юристы расходились во мнениях в понимании его конкретных аспектов. Представляет в этом плане интерес мнение Ф.Ф. Мартенса. Он утверждал, что "по общему правилу трактат обязателен только для контрагентов. Об участии в нем третьей державы

возникает речь вследствие вступления или присоединения к главным сторонам постороннего государства" *(600). Между тем в результате присоединения государство перестает быть третьим. Совершенно ничего не сказано о главном - о возможности приобретения третьим государством прав и обязанностей без утраты статуса третьего.

Понимание третьего государства как имеющего определенное отношение к договору встречалось и в последующее время. В частности, полагали, что третьими считаются те государства, которые, не будучи сторонами в договоре, могут тем не менее так или иначе подпадать под его действие *(601). Такое понимание нашло отражение и в ходе обсуждения проекта статей о праве договоров в Комиссии международного права *(602). Подобное понимание объясняется, надо полагать, тем, что в дипломатической и судебной практике вопрос о статусе третьего государства возникает в тех случаях, когда имеется его определенная связь с договором *(603). Но это вовсе не означает, что государства, не имеющие никакого отношения к договору, не являются третьими, со всеми вытекающими из этого последствиями.

"Подпадающее под действие договора государство" представляет лишь один из видов третьего государства. Существуют и иные понимания третьего государства *(604). В результате высказывается мнение о том, что термин "третье государство" нельзя считать вполне удовлетворительным.

Значение рассматриваемого правила pacta tertiis настолько велико, что в большинстве случаев его обоснованно относят к категории принципов международного права. Ряд членов Комиссии отнесли этот принцип к категории основных принципов международного права *(605).

При этом одни юристы выводят его из самой природы договорных отношений. Поэтому он был известен внутреннему праву государств раньше, чем международному праву. Такое мнение было, в частности, высказано Р. Аго в Комиссии международного права *(606). По мнению других, рассматриваемый принцип вытекает из государственного суверенитета. Это мнение отстаивалось рядом членов Комиссии международного права (М. Ляхс, М. Яссин, М. Бартош, Г.И. Тункин) *(607).

Думается, что эти мнения не находятся в непримиримом противоречии. Они лишь делают акцент на различных чертах рассматриваемого принципа. Нет сомнения в том, что этот принцип присущ любой правовой системе при регулировании договорных отношений между равноправными субъектами. Иными словами, он является общим принципом права. Особое значение в международном праве ему придает то, что речь идет о суверенных субъектах. Эти моменты нашли отражение в высказывании Х. Уолдока о том, что указанное правило "основывается не только на общей концепции права договоров, но и на суверенитете и независимости государств" *(608).

Несомненна особая связь рассматриваемого принципа с принципом суверенного равенства государств. Следует вместе с тем учитывать, что он органически связан и с другими основными принципами, прежде всего с принципом невмешательства, и должен толковаться и применяться с учетом этих принципов.

Еще Ф.Ф. Мартенс, определив вмешательство как "всякого рода

нежелаемое сторонами вторжение в происходящие относительно заключения трактата переговоры или в состоявшееся соглашение", утверждал: "Оно всегда имеет насильственный характер и, в принципе, не должно иметь места. Оно правомерно в одном только случае: когда заключенный трактат или переговоры нарушают законные права посторонней державы" *(609). Это мнение заслуживает особого внимания, поскольку оно связывает принцип о третьих сторонах с важным институтом современного международного права - с правом на участие в международных договорах, которое утвердилось лишь в наше время. В этом видится один из примеров того, как Ф.Ф. Мартенс, опережая свое время, указывал пути прогрессивного развития международного права.

Связь принципа третьих сторон с основными принципами международного права имеет значение для решения вопросов, которые не нашли отражения в Венских конвенциях. Это касается обязанности третьих государств уважать не затрагивающие их прав и законных интересов договоры, включая результаты их осуществления. Значение этой обязанности не раз отмечалось отечественными юристами, доказывавшими, что она вытекает из основных принципов международного права *(610).

Второй вопрос касается неправовых или косвенных последствий договора для третьих государств (reflexwirkung). Имеются в виду случаи, когда договаривающиеся стороны не имели намерения создавать какие-либо выгоды или причинять ущерб другим государствам. Тем не менее самим фактом своего существования договор приносит пользу или причиняет ущерб третьему государству. Этому явлению уделили внимание уже первые авторы, посвятившие свои исследования статусу третьих государств *(611). Оно оставалось в поле зрения юристов и в последующие десятилетия *(612).

Существовавшие в доктрине взгляды были отражены в Гарвардском проекте Конвенции о договорах 1935 г. следующим образом: "Договор не может возлагать обязательств на государство, которое не является в нем стороной". Как видим, речь шла лишь об обязательствах. Возможность предоставления прав обходилась молчанием.

Относительно фактических выгод говорилось: "Если договор содержит положение, которое явно выгодно государству, которое не является стороной или подписавшим договор, то такое государство вправе претендовать на вытекающую из этого положения выгоду до тех пор, пока это положение остается в силе между сторонами в договоре" (ст. 18). Представляется, что это положение относится скорее к предоставленному третьему государству праву, чем к фактической выгоде. В случае фактической выгоды третье государство лишено всяких прав на ее получение. Исключение может составлять случай дискриминации, когда возможность пользоваться выгодой предоставляется одним государствам и не предоставляется другим.

В общем, Гарвардский проект показывает, в каком состоянии находилось решение проблемы третьих государств. Касаясь этого, Дж. Фицморис, отметив положительные результаты, вместе с тем заявил, что многое в некоторой степени устарело *(613). Положение изменилось после принятия Венской конвенции 1969 г. Показательно в этом плане сравнение с Гарвардским проектом доктринальной кодификации права договоров, осуществленной

Американским институтом права. Предлагаемые им положения целиком следуют Венской конвенции, что подчеркивается в комментарии к ним *(614).

Из сказанного следует, что проблема договора в пользу третьего или в ущерб осталась вне поля зрения юристов-международников. Между тем ее значение в новых условиях существенно возросло. Из числа нерешенных Венской конвенцией проблем значительное внимание, особенно отечественных авторов, привлекла к себе проблема права на участие в многосторонних договорах *(615).

Новые аспекты проблемы третьего в отношении договора государства придали ей дополнительное практическое значение для каждого государства и международного сообщества в целом. Эти новые моменты и сложность проблемы в целом не дали возможности достаточно полно решить ее в принятых конвенциях по праву договоров, что не раз отмечалось в доктрине

*(616).

В литературе получили распространение взгляды, согласно которым общее правило о третьих государствах не соответствует современному международному праву. Ф. Джессеп считал, что "старый принцип: pacta tertiis neque nocent neque prosunt нуждается в пересмотре" *(617). К. Чинкин, отметив, что если не юридически, то фактически действия любых двух государств затрагивают интересы других государств, пришла к выводу о том, что "билатерализм больше не является обоснованной парадигмой регулирования поведения на международной арене". Положения Венской конвенции о третьих государствах противоречат закрепленному ею признанию интересов сообщества в статьях о jus cogens. Норма pacta tertiis стала "как бы менее уместной" *(618). Все это побуждает уделить проблеме третьих государств в современном праве договоров особое внимание.

Все ранее сказанное дает основания для ряда выводов. Институт, объединяющий нормы относительно третьих государств, основан на тех же принципах, что и право договоров в целом. Но, как и у многих других институтов, есть в его связи с принципами некоторая специфика. Особое значение имеют принципы суверенного равенства, невмешательства и сотрудничества. Для рассматриваемого института имеют важное значение также следующие моменты, отмеченные в преамбуле Венской конвенции о праве договоров: возрастающее значение договоров как средств развития мирного сотрудничества; всеобщее признание принципов свободного согласия и добросовестности; решимость создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров.

Из принципов суверенного равенства и невмешательства вытекают две основные нормы института - норма о том, что договор не создает ни прав, ни обязательств для третьих государств без их на то согласия, и норма, требующая уважения к правомерным договорам третьих государств. Уважение обеих норм - необходимое условие развития сотрудничества государств. Этого требуют и принципы справедливости, свободного согласия и добросовестности.

2. Международная практика

Режим, вытекающий из правила pacta tertiis, существовал в основном во взаимоотношениях западных государств. Он постоянно нарушался в отношении других стран. Великие державы узурпировали право решать общие проблемы без участия других государств. Достаточно вспомнить деятельность концерта великих держав в XIX в. Отмечу, что некоторые юристы считают заключенные таким путем договоры правомерными, хотя и относят их к исключительным случаям. По мнению Ш. де Вишера, "в исключительных случаях договоры обязательны для всех государств, не принимавших в них участия. Это относится к некоторым договорам, при помощи которых великие державы, действуя "в общих интересах Европы" или "всех цивилизованных государств", устанавливали согласованный политический и территориальный статус" *(619).

Следует заметить, что русские юристы еще в XVIII в. занимали негативную позицию в отношении подобного положения. Профессор В.П. Даневский о способах решения международных проблем в то время писал, что начало равенства не признавалось. "Участвовали и решали дела чаще одни сильнейшие, те, которые являлись в данное время руководителями международного союза" *(620). Ф.Ф. Мартенс доказывал, что в конгрессах и конференциях должны участвовать все государства, "если предметом обсуждения являются вопросы, имеющие общенародное значение" *(621).

Совершенно бесправным было положение народов Азии и Африки. Подчинив большинство из них прямой колониальной зависимости и рассматривая их как объекты своих сделок, западные державы заключали соглашения и в отношении формально независимых стран этих континентов, таких, как Китай, Корея, Турция, Персия, Эфиопия и др. *(622). Многие годы от неравноправных договоров страдало и такое азиатское государство, как Япония *(623). Однако это не помешало ей при первой возможности начать самой использовать нарушающие права других стран договоры.

В Британско-японском соглашении 1902 г. ст. 1 гласила: "Высокие Договаривающиеся Стороны, обоюдно признавая независимость Китая и Кореи, заявляют, что они не руководствуются какими бы то ни было агрессивными устремлениями в той или другой стране. Имея, однако, в виду свои специальные интересы: Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что будет допустимо для каждой из них защищать эти интересы, если им будут угрожать либо агрессивные действия какой-либо другой державы, либо беспорядки, возникшие в Китае или Корее и вызывающие необходимость вмешательства той или другой из Высоких Договаривающихся Сторон..." *(624)

По мере упрочения своей независимости государства, которые ранее были объектом договоров третьих держав, стали все более активно отстаивать норму о том, что договор не может обязывать не участвующие в нем государства. В заявлении правительства Китая от 12 ноября 1917 г. говорилось, что оно "снова заявляет, что оно не может быть связано соглашениями, которые заключают между собой другие страны" *(625). В декабре 1925 г. между британским послом в Италии и Муссолини произошел обмен нотами, в которых речь шла о разделе Эфиопии на сферы влияния. Правительство Эфиопии заявило протест и объявило сделку незаконной *(626).

На Венской конференции по праву договоров монгольская делегация заявила, что принцип, согласно которому соглашение не создает ни обязательств, ни прав для третьих сторон без их на то согласия, в прошлом существовал как абстрактная формула, а в международных отношениях права третьих государств уважались, только если они были достаточно могущественны для защиты своих интересов. Слабые государства зачастую были вынуждены принимать обязательства, возлагаемые на них договорами без их участия, и даже терпеть вмешательство в их внутренние дела более могучих третьих государств *(627).

Порой судьба и европейских стран решалась без их участия. Особенно показательно в этом плане Мюнхенское соглашение 1938 г. о разделе Чехословакии, подписанное на высшем уровне представителями Англии, Франции, Германии и Италии. В Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и Чехословакией 1970 г. говорилось, что Мюнхенское соглашение представляло собой "грубое нарушение основных норм международного права и что поэтому оно является с самого начала недействительным со всеми вытекающими из этого последствиями".

Отстаивать свои права соответствующим государствам приходилось и в дальнейшем. В январе 1960 г. МИД КНР заявил: "Международные соглашения о разоружении, в заключении которых Китайская Народная Республика официально не принимала участия и которые не подписали ее представители, конечно, не могут иметь никакой обязательной силы для Китая" *(628).

В связи с обсуждением в японском парламенте в мае 1978 г. законопроекта, определяющего условия осуществления соглашения между Японией и Южной Кореей о совместном освоении континентального шельфа Восточно-Китайского моря, японскому послу в Пекине было заявлено, что китайское правительство не признает указанное соглашение и рассматривает его как "новое посягательство на суверенные права Китая". Аналогичные протесты и до этого дважды направлялись Пекином в Токио *(629).

Отстаивать свои права приходится и другим государствам. Широкий протест, особенно со стороны арабских государств, вызвало заключение в 1955 г. по инициативе Англии и США Багдадского пакта. Пакт был расценен как орудие колониализма. При этом заинтересованные государства не ограничились протестом, а заявили о своем намерении активно противодействовать его осуществлению. Президент Египта Г. Насер заявил: "Багдадский пакт явно служит колониальным целям, и поэтому арабские страны и Египет протестуют и будут любыми способами решительно противодействовать достижению его целей" *(630).

Аналогичную позицию заняла Сирия в сентябре 1978 г. в отношении Кэмп-Дэвидских соглашений на том основании, что они представляют собой сепаратную сделку между Израилем и Египтом, нацеленную на решение вопросов, касающихся всех арабских государств, и прежде всего Организации освобождения Палестины. При этом было заявлено, что Сирия не только отвергает указанные соглашения, но и полна решимости противостоять им и вести работу в целях их срыва.

Столь радикальная позиция не совсем ординарна. Обычно контрмерой в

отношении такого рода договоров является их непризнание, отказ в уважении договора между третьими государствами.

Типичной в этом плане была реакция правительства Иордании в сентябре 1978 г. В его заявлении говорилось: "Иордания, упоминающаяся в ряде мест в документах Кэмп-Дэвида, ни юридически, ни морально не связана какими-либо обязательствами в отношении вопросов, в обсуждении, формулировке или договоренности по которым она не принимала участия" *(631). В данном случае следует обратить внимание на заявление о моральной несвязанности, которая нередко имеет ощутимое практическое значение.

Отмечу, что СССР выразил свою поддержку позиции арабских государств. В Совместном советско-сирийском коммюнике (октябрь 1978 г.) советская сторона выразила солидарность с арабскими странами, которые отвергли сделку в Кэмп-Дэвиде *(632).

Известны также случаи протеста против договоров третьих государств, нарушающих интересы безопасности страны. В августе 1980 г. Эфиопия направила США послание по поводу заключенного американо-сомалийского соглашения о создании военных баз США на территории Сомали. Эти действия были расценены как прямо угрожающие единству и свободе Эфиопии, как дестабилизирующий фактор для дела мира и безопасности в Красном море, Персидском заливе и Индийском океане. Эфиопия потребовала от США пересмотреть принятые соглашения *(633).

Практике крупных держав хорошо известны случаи распространения действия военно-политических договоров на третьи государства. Уже в начале существования Североатлантического договора государственный секретарь США Д. Ачесон заявил, что он действует "без региональных ограничений", которые, как известно, установлены Уставом ООН *(634). Последующая практика, включая агрессию против Югославии, показала, что руководители НАТО явно претендуют на то, чтобы решать судьбу других стран, не останавливаясь перед применением силы.

Договор об обороне Юго-Восточной Азии (СЕАТО) 1954 г. (участники - США, Англия, Франция, Австралия, Новая Зеландия, Пакистан, Таиланд, Филиппины) предусматривал возможность распространения его действия практически на любое государство региона (ст. 4). В протоколе к Договору говорилось, что он распространяется на Камбоджу, Лаос и Южный Вьетнам.

Подобная практика, нарушающая суверенные права третьих государств, не могла не вызвать отрицательной реакции. В связи с заключением упомянутого Договора Дж. Неру в сентябре 1954 г. протестовал против того, что "азиатские проблемы, проблемы безопасности Азии и мира в Азии обсуждаются неазиатскими державами, и даже договоры по этим вопросам заключаются главным образом этими державами" *(635). Касаясь заявления США о том, что Камбоджа находится под защитой СЕАТО, камбоджийский премьер Нородом Сианук заявил: "Мы не хотим быть под этой "защитой" *(636).

Особое значение такого рода вопросы приобрели в наше время, когда появилась концепция общего достояния человечества, режим которого стал определяться общими соглашениями государств. Односторонние действия третьих государств, противоречащие установленному общим соглашением