Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

которым приходится иметь дело с внешней политикой, регулярно консультируются с экспертами из университетских кругов.

Но в целом положение в этой области оставляет желать лучшего. По мнению одного из авторитетных американских специалистов в области международных отношений К. Дейча, "ученые высшей квалификации и эксперты хорошо оплачиваются и обычно глубоко уважаются, однако они не влиятельны" *(77). Американские ученые пишут о том, что работающие по заданию правительственных ведомств исследователи выполняют технические, вспомогательные функции. Их не только не допускают к определению целей внешней политики, но и не позволяют критиковать эти цели. Администрация не возобновляет контракты с учеными, которые слишком упрямы, не сознают того, что "платят им только за техническое содействие, а не за мудрость" *(78).

Глава 4. Внешняя политика России и общественные науки

Для понимания роли взаимодействия политики и общественных наук представляет интерес формирование в 1980-е гг. концепции нового политического мышления, связанной с именем М.С. Горбачева. Не будучи специалистом в области внешней политики, он создал команду, состоявшую из опытнейших дипломатов и видных ученых. При этом М.С. Горбачев подчеркивал роль науки в формировании и реализации концепции: "Мы, разумеется, не импровизируем, хотя творческое воображение нам сейчас очень необходимо. Ведем дело на основе научного анализа..." *(79) Была даже выдвинута идея непосредственного включения науки в мировую политику. При этом особо подчеркивалась роль общественных наук *(80).

Усилилась связь Министерства иностранных дел с учеными. Стали проводиться научно-практические конференции. В ходе их подтверждалось, что только тесная взаимосвязь, постоянное взаимообогащение науки и практики могут гарантировать успех внешней политики, оградить ее от крупных просчетов. Дефицит такого сотрудничества в прошлом дает о себе знать и по сей день. Ответственность за такое положение была возложена на обе стороны. Наука выступала в основном в роли регистратора и потребителя мидовской продукции, не уделяла внимания тематике, предполагавшей не только анализ прошлого, но и прогнозирование будущего. Со своей стороны, дипломатия не использовала в должной мере ученых и их труды *(81).

Необходимость более тесного сотрудничества с наукой регулярно подчеркивалась Министерством иностранных дел. В обзоре МИД "Внешнеполитическая деятельность СССР" за 1989 г. говорилось: "Одним из ключевых направлений деятельности МИД по реализации нового политического мышления является укрепление научных основ внешней политики, эффективное использование потенциала советской и зарубежной науки" *(82). В обзорах появился раздел "Расширение связей МИД СССР с наукой" *(83).

Углубление сотрудничества с наукой диктовалось сложностью подлежавших решению задач. Новое мышление было вызвано к жизни объективными обстоятельствами. В условиях разрядки международной

напряженности и углубления процесса глобализации стала очевидной необходимость поиска новой модели организации международного сообщества. Политики и ученые заговорили о необходимости новых идей, одновременно далеко идущих и достаточно практических, способных обеспечить решение новых проблем глобального развития *(84).

Речь шла о коренной перестройке международной системы. История человечества была в значительной мере историей войн, которые требовали все больших жертв. Войны настолько вплелись в ткань истории, что многие стали считать их неизбежным злом, а некоторые даже полагали, что они необходимы. Задача состояла в том, чтобы доказать возможность предотвратить ядерную катастрофу. Это диктовало необходимость изменений в политическом мышлении. "Интересы сохранения человеческой цивилизации в ядернокосмическую эру, - подчеркивал М.С. Горбачев, - настоятельно требуют нового политического мышления" *(85). Оно должно опираться на осознание того факта, что гонка ядерных вооружений не только не упрочивает безопасность, но и делает реальной глобальную катастрофу.

Концепция нового мышления была призвана определить курс советской внешней политики в новых исторических условиях, наметить пути решения проблем, от которых зависела судьба не только Советского государства, но и всего человечества. Стремление обеспечить стратегическое равновесие крайне отрицательно сказывалось на экономическом и социальном состоянии советского общества, приближая его к грани кризиса. На достижение этой цели была направлена политика США *(86). Благодаря неимоверным усилиям, стоившим советскому народу бесчисленных жертв и лишений, удавалось в течение четырех десятилетий сохранять примерное равновесие сил и тем самым удерживать мир от катастрофы. Такое положение не могло продолжаться бесконечно. Будучи основан на конфронтации, "мир с позиции силы" был внутренне противоречив и в любой момент мог привести к конфликту.

Как известно, развитие событий не раз приближалось к опасной черте. Достаточно вспомнить ситуацию, связанную с Западным Берлином в 1961-1962 гг., Карибский кризис 1962 г., военные конфликты на Ближнем Востоке 1967 и 1973 гг., войну во Вьетнаме, события в Анголе, Эфиопии и др.

Достижение поставленных целей требовало установления мирного, демократического международного порядка. Задача установления такого порядка была поставлена всем ходом истории. Новое политическое мышление содействовало осознанию актуальности этой задачи как политиками, так и учеными. Государственный секретарь США Дж. Бейкер говорил, что "необходимо установить новый международный порядок". При этом отмечал, что "никогда у нас не было больших возможностей для сотрудничества между США и Советским Союзом" *(87). Известный американский ученый Б. Ференц писал о том, что мир находится в состоянии коренных социальных преобразований, и доказывал, что доминирующий в отношениях государств менталитет "дикого Запада" "постепенно заменяется формирующейся мировой системой международного права и порядка" *(88).

Критики концепции нового политического мышления нередко обвиняли ее авторов в прозападном уклоне. Думается, что для этого не было достаточных

оснований. Концентрация усилий на западном направлении объяснялась тем, что именно в отношениях с западными державами, и прежде всего с США, могли быть решены вопросы безопасности. Так называемый прозападный уклон ни в коей мере не препятствовал критике действий США, нарушавших права и интересы не только СССР, но и других стран.

Так, в марте 1986 г. М.С. Горбачев заявил: "По всему видно: правящая группировка США поставила узкокорыстные интересы военно-промышленных кругов выше интересов всего человечества и своего собственного народа. Причем немаловажно и то, как это делается: демонстративно, высокомерно, с пренебрежением к мнению мирового сообщества. Ни чувства реальности, ни чувства ответственности!" *(89)

Вэтой связи отмечу, что идея ответственности перед мировым сообществом была одной из центральных в новом политическом мышлении. Отмечая большое позитивное международное значение советской политики: для мирового прогресса, для укрепления мира и безопасности, М.С. Горбачев заявил: "Мы всегда будем помнить об этой ответственности, о своем долге перед мировым сообществом" *(90).

Идея ответственности каждого государства за положение дел в мире нашла отражение и во внешнеполитической концепции России. Выступая в 1994 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Б.Н. Ельцин сказал: "Любая страна - большая и малая - должна ощущать свою ответственность за поддержание порядка, основанного на праве и морали: Только глубокое понимание своей уникальной ответственности каждым участником международного взаимодействия складывается в общую ответственность за положение в мире"

*(91).

Речь идет о позитивной ответственности, понимаемой как долг каждого государства в пределах его возможностей приложить усилия во имя поддержания международного порядка, основанного на праве и морали. Вытекает эта ответственность из того обстоятельства, что только таким путем можно обеспечить национальные и общие интересы великих и малых государств. Задача решаема лишь совместными усилиями.

Институт позитивной ответственности в отношении наиболее важных интересов закреплен Уставом ООН. Главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности государства-члены возложили на Совет Безопасности (ст. 24.1). Новым этапом в становлении института позитивной ответственности явилась сессия тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН 2000 г. В Декларации тысячелетия руководители государств и правительств заявили, что наряду с ответственностью перед своими обществами они несут коллективную ответственность перед народами мира за обеспечение их благополучия.

ВДекларации содержится особый пункт "Общая ответственность". Она понимается как ответственность за управление мировой экономикой и социальным развитием, а также за обеспечение мира и безопасности. Ответственность должна быть общей для всех государств и реализовываться на многосторонней основе. Это положение заслуживает особого внимания. Оно характеризует новый мировой порядок. Необходимость признания общей

ответственности подчеркивается не первый год. Генеральный секретарь ООН К. Аннан говорит, что "государства должны прочно осознать свою двойную роль в нашем глобальном мире. В дополнение к своей самостоятельной ответственности, которую каждое государство несет в отношении своего общества, государства совместно являются гарантами нашей общей жизни на этой планете: Нет ни одного образования, способного конкурировать или заменить государство" *(92).

Утверждение института позитивной политической ответственности обусловлено потребностями современного международного сообщества и свидетельствует о достижении им определенного уровня зрелости, о его дальнейшей социализации.

Отстаивая права и интересы других государств, прежде всего стран третьего мира, СССР активно выступал против того, что новое мышление определило как "неоглобализм", который рассматривался как главное препятствие на пути всемирного прогресса. Термин "неоглобализм" не очень удачен, но кроющееся за ним содержание достаточно точно отражает важное явление. "Концепция неоглобализма" определялась как "наиболее обобщенное выражение политики современного колониализма и милитаризма: Это механизм, через который развитые капиталистические страны выкачивают национальные богатства, ресурсы из развивающихся стран. При этом не гнушаются ничем" *(93).

Новое мышление исходило из необходимости осознания новых реальностей, реальностей многообразного, противоречивого и вместе с тем целостного мира. Такой мир требует "уважения к выбору каждого народа, к его праву на самостоятельность и собственный голос в мировых делах" *(94). Исходя из этого обосновывалась недопустимость односторонних действий, прежде всего США.

Положение о недопустимости односторонних действий и необходимости решать международные проблемы путем широкого сотрудничества получило значительную международную поддержку. Генеральный секретарь ООН Перес де Куэльяр подчеркивал необходимость многостороннего подхода к решению международных проблем. При этом отмечалось, что многосторонность - "это не техника, используемая или не используемая по усмотрению. Наоборот, она является необходимой функциональной реакцией на все более усложняющийся и взаимозависимый мир" *(95).

Таким образом, концепция нового политического мышления была вызвана к жизни не только национальными интересами СССР, но и интересами всего международного сообщества. Необходимость новой политической философии доказывали видные специалисты из разных стран, ссылаясь на то, что "сегодня мы живем в качественно новых условиях, не имеющих прецедента" *(96). Этот момент подчеркивался и концепцией нового политического мышления, которая констатировала отставание доминирующего политического мышления от требований современности. Обращалось внимание на то, насколько тяжелую плату приходится нести за авантюризм, амбициозность, за нежелание и неумение считаться с реалиями *(97). Доказывалось, что в сложившихся условиях интересы сохранения человеческой цивилизации требуют нового

политического мышления, основанного на осознании реальностей современного мира.

В новых условиях надежная безопасность может быть только всеобщей и всеобъемлющей. Такая безопасность должна охватить все страны и регионы, а также учитывать все факторы, воздействующие на международную систему, - военные, политические, экономические, экологические, гуманитарные. Безопасность неделима *(98). Создание всеобъемлющей системы международной безопасности рассматривалось как задача не только многогранная, но и глобальная.

Исходным пунктом нового мышления явилось осознание целостности мира, его взаимосвязанности. Приоритетное значение придавалось общечеловеческим интересам *(99). Реализацией нового мышления должен был явиться новый международный порядок *(100). Выступая на сессии Верховного Совета СССР в апреле 1991 г., М.С. Горбачев говорил о строительстве "нового миропорядка, который представляет главную, как бы обобщающую цель нашего участия в международной политике" *(101). Это принципиальное положение сохраняет свою силу и для внешней политики России. В качестве одного из главных внешнеполитических приоритетов России И.С. Иванов указывал: "Формирование справедливой демократической модели мироустройства, основанной на общепризнанных нормах международного права и опирающейся на многосторонние институты..." *(102).

Установление нового мирового порядка требует совместных усилий государств, организуемых на демократической основе *(103). Важное место отводилось международным организациям, в первую очередь ООН. Подчеркивалось возрастающее значение международных институтов и организаций. Констатировались изменения в их характере. "...Сообщество государств расширилось, голос окрепших и набравших опыта самостоятельных государств стал в ООН тверже и независимее...". Доказывалась несостоятельность разговоров о "кризисе" ООН и осуждались действия, рассчитанные на то, чтобы затруднить ее нормальную деятельность *(104).

Эти положения нашли отражение и развитие в современной политике России. В.В. Путин говорит: "Мы за такую систему международных механизмов, которая базируется на балансе международных интересов, обеспечивает целостность и безопасность мира, позволяет эффективно решать общие проблемы. Мы считаем, что все ключевые вопросы должны решаться только на основе соблюдения норм международного права, через коллективные механизмы, в первую очередь через механизмы Организации Объединенных Наций" *(105).

Особое место в достижении поставленных целей новое мышление отводило международному праву. Всеобъемлющая безопасность должна включать и правовую безопасность *(106). Современный мир должен быть миром права. Выступая в Риме в конце 1989 г., М.С. Горбачев сказал: "Нашим общим устремлением должны быть, мы убеждены, мир права и мир через право" *(107). Значение этого положения подчеркивается тем, что прежнее советское руководство относилось к правовым аспектам международных отношений без должного внимания *(108). Особого внимания заслуживает

беспрецедентный для советской внешней политики шаг - Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1989 г. была признана обязательная юрисдикция Международного Суда по ряду международных договоров. Все это нашло определенное отражение и во внешнеполитической позиции России

*(109).

По-новому стала решаться проблема взаимодействия международного и внутреннего права. В Постановлении Съезда народных депутатов СССР "Об основных направлениях внутренней и внешней политики СССР" 1989 г. говорилось: "Опираясь на международные нормы и принципы: приводя внутреннее законодательство в соответствие с ними, СССР будет способствовать созданию мирового содружества правовых государств" *(110).

Благодаря своему интернационализму, и в частности признанию приоритетности общечеловеческих интересов и ценностей, новое политическое мышление получило значительное признание как в теории, так и в международной практике. Что касается теории, то ограничусь высказыванием известного американского профессора Т. Франка: "Если Запад и третий мир отреагируют должным образом, хотя и с соответствующей осторожностью и заботой о собственных интересах, на новый прагматизм советского руководства, то мы окажемся на пороге золотого века реформы глобальной системы" *(111).

Подчеркивая органическую связь политики и науки, новое мышление указывало на рост ответственности науки, ученых всех стран за то, чтобы их идеи и открытия служили мирным созидательным целям, способствовали благосостоянию народов всех стран. От ученых и политиков жизнь в равной мере требует нового мышления, основанного на глубоком понимании реальностей ядерно-космической эры.

Новое мышление нашло отражение как в двусторонних, так и в многосторонних актах. Примером первых может служить советско-финляндская Декларация "Новое мышление в действии" 1989 г. *(112) Примером вторых - Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1987 г. "Всеобъемлющая система международного мира и безопасности", в которой говорилось, что Ассамблея, "будучи убеждена, что новое мышление, основанное на осознании того, что государства могут выжить лишь вместе друг с другом, а не против друг друга, должна руководить их действиями..." *(113).

В сравнительно короткий срок новое мышление оказало влияние на международную политику. В мае 1987 г. Дж. Киркпатрик с тревогой заявила, что в странах, относящихся к числу самых главных друзей Америки, падает репутация Соединенных Штатов и растет доверие к Советскому Союзу *(114). Все это нашло отражение в заключении целой серии принципиально новых договоров, что свидетельствовало о результативности нового мышления. 1979 г. - подписание Договора ОСВ-2, 1987 г. - Договор по РСМД, 1990 г. - Договор по ОБСЕ. В это время получил значительное признание принцип верховенства права в международных отношениях. В Договоре о согласии и сотрудничестве между СССР и Францией 1990 г. говорилось: "Стороны признают примат международного права в международных отношениях" (ст. 7).

Ориентированная на общие интересы и общечеловеческие ценности концепция нового политического мышления нашла значительное отражение в

международном праве, в его содержании и характере. Узко понимаемые национальные интересы не могли на это рассчитывать. По самой своей природе международное право, его цели и принципы ориентированы на общие интересы. В этом плане международное право является важным фактором противодействия национализму.

Все это содействовало приближению международного права к уровню требований современной эпохи, особенно на европейском уровне. Касаясь этого вопроса, М.С. Горбачев не без оснований говорил, что теперь международное право "становится системой обязательств, основанных на взаимном интересе, на взаимном понимании зависимости собственного, национального благополучия от благополучия и стабильности у других" *(115).

Таким образом, по весьма широкому признанию, новое политическое мышление явилось важным шагом в развитии политической мысли, и в частности в ее интернационализации. К сожалению, авторитет этой концепции был существенно подорван недостаточно квалифицированным проведением ее положений в жизнь. В результате пострадали национальные интересы России. Достаточно напомнить о способе решения германской проблемы и о морском разграничении с США (линия Шеварднадзе).

Из этого печального опыта следует сделать два основных вывода. Вопервых, признание значения общих интересов государств не должно вести к ущемлению национальных интересов. Необходимо именно оптимальное их сочетание, позволяющее обеспечить и те, и другие. Во-вторых, даже самые обоснованные концепции должны проводиться в жизнь профессионалами.

Президент РФ Б.Н. Ельцин не имел команды квалифицированных экспертов, что не замедлило сказаться на качестве политики. Уникальным исключением в этом плане была процедура разработки проекта новой Конституции России. В Конституционном совещании принял участие широкий круг ученых разных специальностей, что содействовало тому, что принятая Конституция отвечает высоким мировым стандартам. Она знаменует коренной поворот к системе цивилизованного правового государства *(116). Речь идет о Конституции члена международного сообщества, заинтересованного в обеспечении мирного демократического миропорядка. В ее преамбуле подчеркивается, что народ Российской Федерации принимает Конституцию, "сознавая себя частью мирового сообщества" *(117). Нормы международного права были признаны частью правовой системы страны, обладающими приоритетом применения перед нормами внутреннего права. Человек, его права и свободы были признаны высшей ценностью. Они признаются и гарантируются согласно общепризнанным нормам международного права и в соответствии с Конституцией.

Что же касается нового мышления, то о нем постарались забыть, главным образом из-за его связи с именем М.С. Горбачева. Однако, как свидетельствует исторический опыт, похоронить идеи, отражающие требования жизни, невозможно. Новое мышление продолжало оказывать влияние на внешнюю политику. Это обстоятельство не раз отмечалось в литературе *(118). Новое мышление продолжало находить отражение и в международной практике России. Так, в Совместном российско-китайском заявлении от 10 ноября 1997 г.

стремления формировать внешнюю политику на основе узко понимаемых "национальных интересов" популистской политики.

Согласно Концепции внешней политики во имя национальных интересов "Россия должна решительно взять курс на развитие отношений с теми странами, сотрудничество с которыми может стать подспорьем в решении первоочередных задач национального возрождения, прежде всего с соседями, экономически мощными и технологически развитыми западными государствами и новыми индустриальными странами...". Более того, именно с этой группой государств Россию "сближает общее понимание основных ценностей мировой цивилизации и общность интересов в ключевых вопросах развития глобальной обстановки...".

Трудно найти более четкое выражение прозападной ориентации внешней политики. Это обстоятельство отмечалось как отечественными, так и зарубежными специалистами *(125). В коллективной работе сотрудников Кембриджского университета "Россия в поисках будущего" говорилось, что "было избрано направление, которое делало упор на выгоды интеграции с Западной Европой и Западом в целом" *(126).

Ближайшие же годы доказали несостоятельность такого рода односторонней ориентации. Рухнули и надежды на получение помощи в решении первоочередных задач. Этот опыт не следовало бы игнорировать некоторым бывшим социалистическим государствам, которые рассчитывают поправить свои дела за счет иностранной помощи и во имя этого идут на значительное подчинение своей политики интересам западных держав, прежде всего США *(127).

Недостатки принятой Концепции и ее осуществления потребовали ее пересмотра, что и было сделано принятием Концепции внешней политики РФ 2000 г., которая была определена как "новая редакция". Она была утверждена Указом Президента РФ в 2000 г. *(128) В ней были отмечены и недостатки прежней редакции Концепции. "Не оправдались некоторые расчеты, связанные с формированием новых равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром, как это предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 284рп, и в других документах" *(129).

В Концепции 2000 г. новое политическое мышление не упоминается, но его положения нашли ощутимое отражение. Значительное внимание уделяется общим интересам государств и их связи с национальными интересами России. Гарантией эффективности и надежности нового мироустройства является взаимный учет интересов. "Миропорядок XXI века должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, на приоритете права и широкой демократизации международных отношений".

Рассматривая роль ученых в области внешней политики, нельзя не обратить внимание на следующий факт. Первоначальный вариант Концепции внешней политики РФ был разработан в основном сотрудниками МИД *(130). Несмотря на высокую квалификацию работников этого ведомства, многие из которых обладают учеными степенями, Концепция, принятая министерством в

1993 г., носила ведомственный характер, основное внимание уделяла тактике *(131). Положение не изменилось и после обсуждения проекта Концепции другими ведомствами. В этом нет ничего удивительного, чиновник есть чиновник, и его возможности ограничены.

В этой связи замечу, что критическая оценка политиков и их деятельности является функцией науки. Вместе с тем критика должна быть конструктивной и не превращаться в негативную оценку всего и вся. К сожалению, не обоснованные оценки учеными общего характера политиков и их деятельности нередко встречаются. Так, известный политолог С.А. Караганов заявил, что "подавляющее большинство практиков от внешней политики просто не понимают, что происходит, цепляются за старые постулаты или становятся слишком податливыми к новым модам. Налицо "кризис мышления", вакуум конструктивных идей, а главное - нежелание действовать" *(132). Отмеченные недостатки действительно имеют место, но то, что они относятся к "подавляющему большинству практиков", едва ли можно признать обоснованным. Подобного рода неконструктивная критика лишь затрудняет налаживание сотрудничества между учеными и практиками.

Пересмотр Концепции внешней политики 1993 г. был осуществлен при активном участии теоретиков. Касаясь этого вопроса, И.С. Иванов отметил "ту важную роль, которую сыграли наши ученые-международники и политологи в разработке концептуальных основ российской внешней политики. Мы благодарны за этот интеллектуальный вклад и рассчитываем на дальнейшее тесное взаимодействие. Убежден, что потребность в таком сотрудничестве дипломатов-практиков и ученых сегодня не только не снижается, а в условиях динамичного развития мировых процессов, наоборот, возрастает" *(133). Нельзя вместе с тем не заметить, что в самой Концепции о значении науки для практики, о сотрудничестве с учеными ничего не сказано.

Основной формой осуществления сотрудничества с учеными является Научный совет при министре иностранных дел, состоящий из руководителей ведущих научных центров, видных ученых в области международных отношений и международного права. Совет призван быть формой продуктивного диалога дипломатов и ученых в целях совместного осмысления новых мировых реалий и выстраивания с учетом такого анализа внешнеполитического курса страны *(134). Несмотря на то что сделано немало в направлении налаживания сотрудничества дипломатов и ученых, едва ли можно считать, что такое сотрудничество достигло необходимого уровня.

Показателен в этом плане следующий факт. Закон о федеральном бюджете на 2003 г. включил в расходы МИД расходы на подпрограмму федеральной целевой программы "Мировой океан" - "Международно-правовые вопросы и их политический аспект" *(135). Нет сомнений в большом значении правовых и политических проблем, связанных с Мировым океаном. Но разве меньшее значение имеют эти проблемы для обеспечения безопасности, формирования нового мирового порядка, экономических связей, сохранения окружающей среды и т.д.? Было бы более обоснованным принятие в качестве программы Международно-правовой концепции России.

Научная обоснованность новой редакции Концепции внешней политики