Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

ситуацию, касающуюся третьих государств. Венская конвенция о праве договоров установила процедуру разбирательства на случай спора о противоречии договора императивной норме. Она обязательна лишь для сторон в соответствующем договоре. Третьи в отношении договора государства, в том числе и участники Конвенции, этой процедуры придерживаться не обязаны. В результате они могут поставить вопрос и доказывать, что соответствующий договор является недействительным. Такого рода реакция третьих государств, особенно коллективная, на договоры, противоречащие императивным нормам, может оказать существенное влияние на осуществление договора.

Важным инструментом создания императивных норм являются общие многосторонние договоры. Это обстоятельство подчеркивалось и в комментарии Комиссии международного права к проекту статей о праве договоров: "Изменение норм jus cogens сегодня с наибольшей вероятностью будет осуществляться путем общих многосторонних договоров" *(877). В таком случае содержащиеся в договоре нормы становятся обязательными для третьих государств в результате признания их в качестве обычных норм общего международного права представительным большинством государств.

Следует заметить, что нормы многосторонних договоров в рассматриваемом отношении различаются. Некоторые из них сравнительно легко обретают характер императивных норм даже при участии в соответствующем договоре далеко не подавляющего большинства государств. Зависит это от характера норм. Примером такого рода норм являются те, что содержатся в Конвенции о геноциде, или многие нормы Женевских конвенций о защите жертв войны. Думается, что такого рода нормы, как и некоторые другие, например, запрещающие рабство и работорговлю, гипотетически не могут быть отменены даже международным сообществом в целом.

Отмеченное различие в способности договорных положений обретать общеобязательную силу уже обращало на себя внимание специалистов. Известный британский юрист Р. Дженнингс писал: "Ясно... что новый способ создания и развития общего международного права с большей вероятностью будет развиваться в рамках многостороннего процесса создания договоров...". Исходя из этого, он внес практическое предложение, с которым трудно не согласиться: "...Если таков путь, по которому пойдет международное правотворчество, то необходимо выработать новое различие между разными видами договоров или, вероятно, между частями договоров. Договорное положение, которое претендует на общее применение как таковое, включая тех, кто не является стороной, должно быть, по крайней мере, легко отличимо..."

*(878).

Императивные нормы связаны с другим новым явлением, имеющим существенное значение для проблемы третьих государств. Речь идет об обязательствах "между всеми" (erga omnes). Концепция обязательств erga omnes была сформулирована Международным Судом ООН в решении по делу о Барселонской компании в 1970 г. следующим образом: "...Следует проводить существенное различие между обязательствами государства в отношении международного сообщества как целого и теми, которые возникают в отношении другого государства... В силу самой своей природы первые представляют

интерес для всех государств. Ввиду важности затрагиваемых прав все государства могут рассматриваться как обладающие юридическим интересом в их защите; они являются обязательствами erga omnes. Такие обязательства, например, вытекают в современном международном праве из запрещения актов агрессии и геноцида, а также из принципов и норм относительно основных прав человека, включая защиту от рабства и расовой дискриминации. Некоторые из соответствующих прав защиты вошли в общее международное право... Другие были созданы международными актами универсального или квазиуниверсального характера" *(879).

Из этого следует, что обязательства в отношении международного сообщества в целом возникают из норм особого рода. Такие нормы в силу самой своей природы представляют интерес для всех государств. Они характеризуются тем, что затрагивают права особой важности и всеобщего значения. И именно поэтому все государства рассматриваются как обладающие юридическим интересом в их защите.

Следовательно, речь идет о нормах, охраняющих основные общечеловеческие ценности. Поэтому далеко не любая норма даже по соглашению государств может стать нормой, порождающей обязательства между всеми. Рассматриваемые нормы могут формироваться в практике государств как обычные и непосредственно становиться нормами общего международного права. Примером могут служить нормы о запрещении рабства. Ныне такого рода нормы зачастую формируются в результате признания таковыми положений, содержащихся в резолюции международной организации или конференции. В качестве примера можно указать на обретение такого качества рядом норм, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека.

Другим путем является заключение универсального международного договора, положения которого признаются международным сообществом в целом в качестве порождающих обязательства между всеми и таким путем входят в состав общего международного права в качестве обычных норм. Нельзя в этой связи не отметить положение о том, что рассматриваемые нормы могут создаваться и актами "квазиуниверсального характера". Имеются в виду случаи, когда международная проблема общего значения решается ограниченным числом государств и получает в дальнейшем признание более широкого круга стран.

Приведенные в решении Международного Суда примеры норм, порождающих обязательства erga omnes (запрещение актов агрессии и геноцида, а также принципы и нормы относительно основных прав человека, включая защиту от рабства и расовой дискриминации), дают основания для вывода, что такие нормы являются императивными нормами. Вместе с тем не все императивные нормы порождают обязательства erga omnes *(880).

Приведенные факты свидетельствуют о существенных изменениях в положении третьих государств. Во имя обеспечения коренных интересов международного сообщества в целом сложился ряд методов, если можно так выразиться, упрощенного создания общеобязательных норм. Представляется, что эта тенденция получит дальнейшее развитие в обстановке нарастающей глобализации, при условии уважения основных принципов международного

права.

Значение новых явлений в международном праве нельзя недооценивать. Вместе с тем они не умаляют роли общего режима, определяющего значение договоров для третьих государств, как он определен Венской конвенцией о праве договоров. Это положение отмечается авторитетными специалистами. Р. Дженнингс обоснованно подчеркивает: "Подчинение обыкновенного договора правилу pacta tertiis является настолько важным в международных отношениях, что оно должно сохраняться" *(881).

12.Ответственность третьего государства

В2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла документ "Ответственность государств за международно-противоправные деяния". Документ содержит раздел "Ответственность государства в связи с деянием другого государства". В разделе содержатся правила, определяющие ответственность государства за содействие другому государству в совершении правонарушения. Эти правила применимы и в случае, когда одно государство оказывает воздействие на другое государство, имеющее целью нарушение последним договорных обязательств с иными сторонами.

Вдипломатической практике нередко возникает вопрос о подстрекательстве к совершению правонарушения. Речь идет о случаях, когда одни государства выражают поддержку поведению других без оказания реального содействия. Во внутреннем праве государств роль подстрекателя в совершении правонарушения оценивается весьма высоко - "подстрекатель более виновен, чем исполнитель" (plus peccat auctor quam actor). В

международной практике в качестве общего правила подстрекательство к противоправному поведению не порождает юридической ответственности, хотя

иможет вызвать протесты со стороны заинтересованных государств. Подстрекательство порождает ответственность лишь в случае, если оно сопровождается конкретной поддержкой или сопряжено с руководством или контролем со стороны подстрекающего государства *(882). Кроме того, некоторые договоры запрещают подстрекательство в определенных случаях. Примерами могут служить конвенции о геноциде и ликвидации всех форм расовой дискриминации.

С учетом сказанного статьи об ответственности государств не касаются подстрекательства. Первая статья рассматриваемого раздела сформулирована следующим образом:

"Статья 16. Помощь или содействие в совершении международнопротивоправного деяния.

Государство, которое помогает или содействует другому государству в совершении последним международно-противоправного акта, несет за это ответственность, если:

а) данное государство делает это, зная обстоятельства международнопротивоправного деяния, и

б) деяние было бы международно-противоправным, если бы оно было

совершено данным государством".

Приведенное общее правило не вызывает сомнений, чего нельзя сказать о сопровождающих его условиях. Что касается первого условия, то действительно возможны случаи, когда государству неизвестно, как будут использованы его помощь и содействие. Однако не о таких случаях идет речь. В приведенном положении ясно сказано, что государство помогает или содействует другому государству не вообще, а "в совершении последним международно-противоправного акта". В ходе обсуждения проекта статей в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ряд представителей обратили внимание на этот момент и сочли, что в подобном условии нет необходимости *(883). Это же мнение нашло отражение и в письменных отзывах правительств на проект статей *(884). С другой стороны, характерно, что США отстаивали иную точку зрения *(885). Таким образом, рассматриваемое положение объясняется необходимостью достижения компромисса.

Еще более серьезные сомнения порождает второе условие. Едва ли можно признать убедительным обоснование этого положения в комментарии к статье, состоящее в том, что оказывающее помощь государство не связано обязательством другого государства по отношению к третьим государствам. "Соответственно государство вправе действовать в собственных интересах вне связи с обязательствами другого государства в отношении третьих государств. Тем самым оно также вправе оказывать помощь другому государству в совершении подобных деяний, любой вопрос об ответственности в таких случаях будет касаться лишь государства, которому оказывается помощь, по отношению к потерпевшему государству".

Нет сомнения в том, что международное обязательство не имеет силы для третьих государств и потому их действия не могут квалифицироваться как его нарушение. Тем не менее оказание помощи другому государству в нарушении его договорных обязательств в отношении третьих стран едва ли можно признать правомерным. Существует общее правило о том, что государство обязано уважать договорные обязательства других государств, если они не затрагивают его права и законные интересы. Более того, подобное поведение противоречит основным принципам международного права. Принцип суверенного равенства обязывает государства уважать правосубъектность других государств. Государства имеют право быть или не быть участниками двусторонних или многосторонних договоров.

В соответствии с принципом невмешательства "ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства". Практика государств изобилует протестами государств против вмешательства в их договорные отношения с третьими странами. Содействие нарушению договора другим государством противоречит принципу добросовестности, а также принципу добросовестного выполнения обязательств по международному праву *(886).

Сказанное подтверждается пониманием роли и содержания принципа добросовестности Международным Судом. В решении по делу о ядерных испытаниях говорилось: "Одним из основных принципов, регулирующих

создание и осуществление правовых обязательств, каким бы ни был их источник, является принцип добросовестности. Доверие и уверенность присущи международному сотрудничеству особенно в век, когда это сотрудничество во многих областях становится все более важным". Суд также подчеркнул, что сам принцип pacta sunt servanda основан на добросовестности *(887). В дальнейшем Суд неоднократно указывал на значение принципа добросовестности в современных условиях *(888).

Сказанное ранее об условиях наступления ответственности при оказании помощи в совершении международно-противоправного деяния еще в большей мере относится к таким же условиям наступления ответственности в случае, когда одно государство руководит и контролирует другое государство при совершении последним противоправного деяния. Нельзя не учитывать, что руководство и контроль - более сильные средства воздействия, чем оказание помощи. Это обстоятельство, как уже говорилось, отмечалось правительствами

вих замечаниях на проект статей об ответственности государств.

Впрошлом, когда существовали различные виды зависимости одних государств от других, проблема ответственности за руководство и контроль при совершении международно-противоправного деяния была весьма актуальной. С нею сталкивалась и международная судебная практика *(889). После ликвидации колониальной системы и признания противоправными любых посягательств на суверенные права государства значение рассматриваемой проблемы существенно снизилось. Тем не менее проблема окончательно не утратила своего значения. Она может возникнуть, например, в случае военной оккупации одним государством территории другого.

ВCтатьях об ответственности государств соответствующие положения сформулированы следующим образом:

"Статья 17. Руководство и контроль, осуществляемые в отношении совершения международно-противоправного деяния

Государство, которое руководит другим государством и контролирует его

всовершении им международно-противоправного деяния, несет международную ответственность за это деяние, если:

а) данное государство делает это, зная об обстоятельствах международно-противоправного деяния;

б) соответствующее деяние было бы международно-противоправным, в случае его совершения данным государством".

Разница между оказанием помощи и руководством нашла отражение и в различных последствиях ответственности в этих случаях. При оказании помощи оказывающее ее государство несет ответственность лишь в пределах предоставленной помощи. При руководстве осуществляющее его государство несет ответственность за противоправное деяние в целом, поскольку оно полностью контролирует и направляет это деяние *(890).

Статья 17 касается случаев, когда государство реально руководит и контролирует поведение, представляющее собой нарушение международного обязательства контролируемого государства. В прошлом международные суды не раз отказывались возлагать ответственность на государство на том основании, что оно имеет право вмешиваться в решение вопросов внутреннего

управления контролируемого государства *(891).

Термин "контроль" означает наличие властных полномочий в отношении совершения противоправного деяния, а не только осуществление общего

подстрекательство. Для того чтобы государство понесло ответственность, должны фактически иметь место как руководство, так и контроль в отношении противоправного поведения *(892).

То обстоятельство, что противоправное деяние было совершено государством под руководством и контролем другого государства, не освобождает непосредственного исполнителя от ответственности. Оно обязано было принять все имеющиеся в его распоряжении меры для отказа совершить правонарушение. С другой стороны, осуществляющее руководство и контроль государство не может снять с себя ответственность на том основании, что руководимое им государство высказало готовность добровольно совершить противоправное деяние.

Особый случай представляет ответственность за принуждение другого субъекта к нарушению его международных обязательств. Если один субъект принуждает другого к совершению подобного противоправного деяния, то он несет ответственность за это деяние. В данном случае речь идет о третьем виде производной ответственности после ответственности за помощь и ответственности за руководство. Имеется в виду намеренное принуждение, нацеленное на нарушение субъектом своего обязательства. В таких случаях следует различать два вида ответственности. Во-первых, ответственность, порождаемая самим фактом принуждения. Во-вторых, ответственность за нарушение обязательства, обусловленное принуждением. Первая представляет собой ответственность принуждающего субъекта перед принуждаемым. Вторая - ответственность принуждающего субъекта перед третьим субъектом, пострадавшим от нарушения взятого в отношении его обязательства. В данном случае речь идет именно о втором виде ответственности.

В большинстве случаев принуждение одним субъектом другого носит противоправный характер, поскольку оно связано с угрозой силой или ее применением в нарушение Устава ООН. Вместе с тем принуждение может быть и правомерным. Наиболее типичный случай - принуждение, осуществляемое на основе решений Совета Безопасности ООН. Принуждение может носить и экономический характер. Этот важный момент подчеркивается в комментарии к ст. 18 Статей об ответственности государств, в котором говорится, что принуждение может представлять собой "серьезное экономическое давление, при условии, что оно направлено на лишение принуждаемого государства какойлибо возможности выполнить нарушенное обязательство".

Принуждение может приравниваться к форс-мажорному обстоятельству, если оно не оставляет принуждаемому реальной альтернативы нарушению обязательства. Если принуждение лишь затрудняет выполнение обязательства, то это не избавляет принуждаемого субъекта от ответственности. Принуждение должно относиться к нарушению обязательства, а не носить общий характер. Могут существовать пограничные ситуации, когда ответственность

принуждаемого государства исключается лишь частично, поскольку принуждение недостаточно для его квалификации как форс-мажорного обстоятельства, но достаточно для обеспечения нарушения обязательства. В таких случаях оба субъекта несут ответственность за соответствующее деяние.

Относящиеся к рассматриваемому вопросу положения Статей об ответственности государств выглядят следующим образом:

"Статья 18. Принуждение другого государства Государство, которое принуждает другое государство совершить какое-

либо деяние, несет международную ответственность за это деяние, если:

а) это деяние, не будь принуждения, было бы международнопротивоправным деянием принужденного государства, и

б) принуждающее государство делает это, зная обстоятельства этого деяния".

Ссылка на знание обстоятельств дела относится главным образом к фактической, а не юридической ситуации. В данном случае статья обоснованно исходит из принципа, согласно которому незнание законов не освобождает от ответственности. Вместе с тем учитывается, что незнание фактических обстоятельств может иметь определенное значение для определения ответственности осуществившего принуждение государства.

Как видим, в отличие от ст. 16 и 17 ст. 18 не допускает возможности освобождения от ответственности за деяние принуждаемого государства в обстоятельствах, при которых принуждающее государство само не связано соответствующим обязательством. Комментарий объясняет сказанное тем, что "в противном случае потерпевшее государство будет потенциально лишено возможности получения какой-либо компенсации в силу того, что государствоисполнитель может сослаться на возникновение форс-мажора в качестве обстоятельства, исключающего противоправность". Думается, однако, что обоснование такого положения должно носить более широкий характер и состоять, как уже говорилось, в том, что любое воздействие одного государства на другое с целью побудить его нарушить обязательство с третьей стороной противоречит принципам международного права и интересам упрочения международного правопорядка. Не случайно ряд правительств выступили за снятие положения о знании обстоятельств противоправного деяния.

Таким образом, приведенные условия ответственности третьего государства в значительной мере закрепляют практику прошлого и не вполне соответствуют современному международному праву. Сегодня поддержание международного правопорядка в растущей мере становится делом международного сообщества в целом. В таких условиях любое воздействие на другое государство, преследующее цель нарушения им своих международных обязательств, не может рассматриваться как безразличное для международного права поведение. Это находит все более основательное признание в доктрине международного права *(893).

Глава 3. Третьи международные организации

Проблема третьих в отношении договора международных организаций является сравнительно новой. Поэтому при формулировании норм о третьих международных организациях Комиссия международного права столкнулась с определенными трудностями. Соответствующие нормы о третьих государствах и ранее существовали в международном праве, и деятельность Комиссии свелась в основном к их кодификации. Относительно организаций такие нормы отсутствовали. Практика организаций весьма бедна в этом отношении и не совсем единообразна. Следует также учитывать, что компетенция организаций в отношении международных договоров далеко не четко определена их учредительными актами. В результате Комиссии предстояло заново сформулировать соответствующие нормы.

Поэтому при определении соответствующих правил необходимо руководствоваться двумя основными положениями. Во-первых, в отношении как государств, так и организаций договор порождает обязательства лишь в результате их согласия. Во-вторых, в силу специфики правосубъектности организаций соответствующие правила не могут полностью совпадать с правилами относительно третьих государств. Именно из этого исходила и Комиссия международного права при подготовке проекта статей о праве договоров с участием международных организаций *(894). Такой подход нашел отражение и в принятой на основе проекта Комиссии Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.

Учитывая, что в основе всего права договоров лежит принцип согласия, Комиссия решила, что содержащиеся в Венской конвенции 1969 г. нормы относительно третьих государств не нуждаются в пересмотре, а требуют лишь дополнений.

Понятие третьей международной организации определено Венской конвенцией 1986 г. по аналогии с понятием третьего государства - международная организация, не являющаяся участником договора (ст. 2). Это означает, что организация перестает быть третьей после того, как она согласилась на обязательность для нее договора и договор вступил для нее в силу. Соответственно, как и в случае с третьим государством, возникают различные категории третьей организации:

а) организация, не имеющая никакого отношения к договору, т.е. абсолютно третья организация. Для такой организации договор не порождает никаких правовых последствий (res inter alios acta);

б) участвовавшая в переговорах организация - организация, которая принимала участие в составлении и принятии текста. Такая организация имеет право подписать договор, выразить согласие на его обязательность, принимать оговорки или возражать против них, участвовать в назначении депозитария. Депозитарий препровождает таким организациям заверенные копии договора, уведомляет их о получении всех документов, относящихся к договору;

в) договаривающаяся организация - организация, которая согласилась на обязательность для нее договора, независимо от того, вступил ли договор в силу. Такая организация имеет кроме указанных право быть уведомленной о любом предложении, касающемся поправок к многостороннему договору, и

принимать участие в решении вопроса о его принятии. Особое значение имеет то, что в этом случае организация обязана не лишать договор его объекта и цели до вступления его в силу (ст. 18). Многосторонний договор может быть прекращен "по консультации" с договаривающимися организациями (ст. 54).

Следует заметить, что в некоторых статьях Конвенции говорится еще об одной категории третьей организации, определение которой в ст. 2 не дается, а именно о подписавшей договор организации. Такая организация обязана не лишать договор его объекта и цели до вступления его в силу. В случае возникновения разногласий относительно выполнения депозитарием своих функций депозитарий доводит вопрос до сведения подписавших договор организаций (ст. 78).

Это положение заимствовано у Венской конвенции 1969 г., где оно было совершенно уместно. Однако в Конвенции о праве договоров с участием организаций его можно было бы изменить, распространив на все виды действий организации. Однако Комиссия предпочла по возможности точно следовать Конвенции 1969 г.

Общее правило относительно третьих международных организаций сформулировано по аналогии с общим правилом в отношении третьих государств. В результате Конвенция содержит единое правило, охватывающее и те, и другие: "Статья 34. Общее правило, касающееся третьих государств или третьих организаций. Договор не создает обязательств или прав для третьего государства или третьей организации без согласия на то этого государства или этой организации". В этом, как и в последующих правилах о третьих организациях, находит выражение принципиальное положение о том, что в основе договоров лежит согласие сторон. Статья подтверждает, что организации выступают в качестве равноправных сторон.

Договоры, предусматривающие обязательства для третьих организаций. Посвященная этому вопросу статья, как и статья, содержащая общее правило, аналогична соответствующей статье Венской конвенции 1969 г. В предложенном Комиссией проекте статьи содержались два пункта. Один был посвящен третьим государствам, другой - третьим организациям *(895). Учитывая их идентичность, Венская конференция решила принять единое положение: "Статья 35. Договоры, предусматривающие обязательства для третьих государств или третьих организаций. Обязательство для третьего государства или третьей организации возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение сделать это положение средством создания обязательства и если третье государство или третья организация определенно принимает на себя в письменной форме это обязательство. Принятие третьей организацией такого обязательства регулируется правилами этой организации".

Из этого видно, что специфики статуса третьей организации касается лишь последняя фраза. Может показаться, что в ней нет особой необходимости, поскольку ст. 5 Венской конвенции содержит общее положение о том, что они применяются "без ущерба для любых соответствующих правил данной организации". Однако ст. 5 относится лишь к договорам, учреждающим организации, и к договорам, принятым в рамках организации. Приведенное же положение касается всех договоров организации. Оно заимствовано у Венской

конвенции 1969 г., в которой оно оправданно. Однако в Конвенции о праве договоров с участием организаций его можно было бы изменить, распространив на все виды действий организации. Однако Комиссия предпочла по возможности точно следовать Конвенции 1969 г.

В проекте статей, принятых Комиссией в первом чтении, содержалось еще одно условие, а именно - создаваемое для третьей организации обязательство должно относиться "к сфере ее деятельности". Однако в дальнейшем Комиссия решила, что положение о том, что принятие обязательства организацией регулируется ее правилами, является достаточным *(896). В результате стало возможным сформулировать единое правило для государств и организаций.

Договоры, предусматривающие права для третьих организаций. При рассмотрении этого вопроса в Комиссии первоначально предлагалось также ограничиться общим правилом для государств и организаций. Устанавливалось, что согласие организации с предусмотренным договором правом "будет предполагаться до тех пор, пока не будет иметься доказательств противного"

*(897).

Это положение вызвало критические замечания со стороны ряда членов Комиссии, которые обоснованно указывали на необходимость учета различий в статусе государства и организации. Действительно, обретение организацией дополнительных прав способно сказаться на ее функциях, определенных ее учредительным актом. Кроме того, можно представить себе случай, когда организация в результате разногласия членов не принимает никакого решения по вопросу о принятии предусмотренных договором прав. Едва ли такой случай может рассматриваться как молчаливое согласие с этими правами.

С учетом этого Комиссия предусмотрела более строгие условия для принятия третьей организацией прав по договору. Комиссия исходила из того, что международная организация не обладает неограниченной компетенцией, присущей государствам, и потому нельзя устанавливать презумпцию ее согласия. Посвященный этому вопросу п. 2 ст. 36 Конвенции 1986 г. имеет следующий вид: "Право для третьей организации возникает из положения договора, если участники этого договора имеют намерение посредством этого положения предоставить такое право либо третьей организации, либо группе международных организаций, к которой она принадлежит, либо всем организациям и если третья организация соглашается с этим. Такое согласие регулируется правилами этой организации".

Отрицая презумпцию согласия организации, приведенное положение вместе с тем не определяет форму согласия. Соответствующий вопрос должен решаться в соответствии с правилами организации.

Так же, как и государство, организация, пользующаяся указанными правами, обязана соблюдать условия их использования, предусмотренные не только соответствующим договором, но и установленные в соответствии с договором *(898). Из этого видно, что обязанность соблюдать распространяется и на условия, которые могут быть дополнительно установлены участниками договора. Думается, в таком случае организация будет вправе выразить свое отношение к дополнительным условиям, вплоть до отказа пользоваться