3. Практика государств

Обстоятельно исследовав практику Великобритании, которая была аналогична практике близких ей стран, Макнейр сделал ряд общих выводов. Британия не признает доктрину, согласно которой изменения в соотношении сил или в относительном могуществе и влиянии договаривающихся сторон или в иных обстоятельствах того же характера могут выдвигаться как основание либо для автоматического прекращения договора, либо для его изменения без согласия другой стороны. Этот вывод имел существенное значение, так как в прошлом указанные обстоятельства нередко служили основанием для прекращения или изменения договоров. Вместе с тем изменения в политической обстановке могут рассматриваться как основания для пересмотра договора всеми сторонами.

Норма о том, что договор не может быть прекращен или пересмотрен без согласия всех сторон, должна лежать в основе международного сообщества. Вместе с тем прекращение или серьезное изменение в объекте договора является основой для фактического прекращения договора. Наиболее часто это происходит в результате физических изменений, например, в случае пересыхания реки, исчезновения острова и т.п.

Договоры не содержат оговорки о неизменности обстоятельств. В случае необходимости она должна быть изложена в договоре *(739).

Американский институт права приводит в качестве "основного примера" применения США оговорки rebus sic stantibus приостановление Конвенции о грузовых перевозках 1930 г., осуществленное прокламацией президента США от 9 августа 1941 г. и сопровождавшееся мнением Генерального атторнея. В документе говорилось, что Конвенция была заключена в мирных условиях и что продолжение мирных условий было необходимой основой ее действия. Во время войны Конвенция прекратила свое действие не только между враждующими сторонами - недостаток кораблей подорвал соглашение между всеми сторонами *(740).

Весьма показательной для рассматриваемого вопроса является позиция Франции в отношении Северо-атлантического договора. После ослабления международной напряженности президент Франции де Голль заявил: "Ничто не может сохранить в силе договор, когда его объект изменился, ничто не может также сохранить в прежнем виде союз, когда изменились условия, при которых он заключался" *(741). При этом речь шла не о прекращении самого договора, а об изменении соглашений, подписанных в связи с договором. Учитывая нежелание иных участников согласиться с предлагаемыми изменениями, Франция пошла на односторонние изменения, включая касавшиеся ее участия в общей военной организации.

В 1990 г. старшие должностные лица в Вашингтоне заявили, что в связи с изменением обстановки с точки зрения администрации США и других западных столиц союз, учрежденный для предотвращения войны, был превращен в призванный поддерживать стабильность в Центральной Европе *(742).

Изменения в Европе в результате подписания Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии были использованы Австрией в 1990 г. для отмены устаревших статей (ст. 12-16 и п. 13 ст. 22) Государственного договора с ней. Эти статьи ограничивали возвращение Германии имущества, отобранного в 1945 г. Они запрещали службу в австрийской армии бывшим членам нацистских организаций, обязывали Австрию не принимать никаких мер по вооружению Германии, не приобретать и не производить гражданских самолетов германской или японской конструкции, включая их узлы. Вместе с тем в этих статьях речь шла о том, что Австрии запрещается иметь или производить виды оружия, включая атомное, которые могут быть применены для массового уничтожения людей. Австрийское правительство подтвердило свое обязательство не иметь оружия массового уничтожения людей.

Другим аналогичным случаем было постановление правительства Финляндии, принятое в сентябре 1990 г., об утрате своей силы ч. III Мирного договора 1947 г. Эта часть регламентировала численность армии, авиации, флота, содержала запрет на наступательное оружие *(743).

Представляет интерес случай приостановления Голландией договора о развитии с Суринамом. Ссылаясь на имевшие место в Суринаме в 1982 г. серьезные нарушения прав человека, Голландия сообщила о приостановлении договора. Сделано это было путем ссылки на clausula rebus sic stantibus. Голландия заявила, что она не могла предусмотреть столь серьезного ухудшения с правами человека *(744).

Рассматривая вопрос об оговорке о неизменности обстоятельств, Е. Маквинни пришел к выводу, что она определенно "представляет собой предпочитаемую Западом доктрину" *(745). Действительно, западные державы нередко прибегали к использованию этой доктрины для освобождения от неугодных обязательств. Одновременно они отрицали возможность ее использования при освобождении Советской России от некоторых договоров царского правительства. М. Макдугал с коллегами выступал за разумное признание доктрины rebus sic stantibus. Одновременно они предупреждали, что она не может быть применена "для того, чтобы сделать недействительными окончательно или приостановленными соглашения в зависимости от "объективных условий", неопределенного характера или из содержания, определенного только марксистской метафизикой или тоталитарной тактикой" *(746).

Представляет интерес следующий случай. В июне 1976 г. в период предвыборной кампании в Италии вице-президент США Н. Рокфеллер заявил, что если бы в стране произошли "радикальные перемены", то партнеры Италии по НАТО и ЕЭС "сделали бы то, что они обычно делают, когда условия меняются по сравнению с теми, какие существовали в момент подписания соглашения". По его мнению, участие коммунистов в правительственной коалиции не приведет к автоматическим структурным изменениям в НАТО, но побудит США "пересмотреть" существующие отношения. "Это находит оправдание в самом смысле существования НАТО, состоящем в совместной обороне от коммунизма" *(747).

Вместе с тем рассматриваемая доктрина была активно использована странами третьего мира для отказа от бремени навязанных им в прошлом договоров. С. Пракаш Синка писал: "Новые независимые государства часто прибегают к "rebus sic stantibus", чтобы освободиться от унаследованного ими гнета. Они апеллируют к ней не только на основе справедливости, но и потому, что договор не соответствует нынешнему положению силы в мире" *(748).

Так, в 1945 г. Египет направил ноту Англии, содержавшую требование об отмене или пересмотре договора 1936 г. на основе изменившихся обстоятельств. В 1951 г. Египет расторг договор 1936 г., сославшись на то же основание *(749).

В 1964 г. Ливия, сославшись на изменение международной обстановки и позиции братских государств, решила не возобновлять или продлевать срок договоров с США и Англией с целью ликвидировать иностранные базы на своей территории *(750). Ссылаясь на rebus sic stantibus, ряд латиноамериканских государств аннулировал соглашения об иностранных военных базах *(751).

В январе 1964 г. на заседании комиссии ОАГ министр иностранных дел Уругвая заявил, что его страна поддерживает требование о пересмотре Договора с США о Панамском канале 1903 г. в соответствии с положением rebus sic stantibus *(752).

Относительно отечественной практики можно привести следующие случаи. В ноте НКИД представителю Великобритании от 12 июня 1918 г. говорилось, что "ссылка английских военных властей на Русско-Британскую конвенцию 1916 г... лишена законных оснований, так как с прекращением состояния войны между Россией и центрально-европейскими державами указанный Договор, за прекращением действия его мотивов и целей, тем самым теряет сам собой законную силу..." *(753).

По-иному аргументировалось прекращение договоров между Россией и Монголией. В преамбуле Договора между РСФСР и Монголией об установлении дружеских отношений 1921 г. говорилось, что он заключается ввиду того, что прежние договоры и соглашения были вынужденными и "вследствие создавшегося в обеих странах нового положения утратили свою силу" *(754).

В Конвенции об основных принципах взаимоотношений между СССР и Японией 1925 г. стороны условились, что их взаимные конвенции и соглашения "будут пересмотрены на конференции" и что "они могут быть изменены или отменены, как того требуют изменившиеся обстоятельства" *(755).

В 1936 г. Турция предложила пересмотреть Лозаннскую конвенцию о проливах 1923 г. в связи с произошедшими изменениями. В этих целях была созвана конференция в Монтре. Представитель СССР отметил произошедшие коренные изменения и указал, что "невозможно не учитывать все эти изменения и новые факторы при разрешении стоящей на этой конференции перед нами проблемы". "Таким образом, - заключил он, - вопрос о пересмотре Лозаннской конвенции может быть при добром желании всех миролюбивых участников конференции разрешен с удовлетворением справедливых требований Турции, с соблюдением интересов всех черноморских держав, а также интересов укрепления и обеспечения мира..." *(756). Из сказанного видно, что СССР предпочитал решение вопроса о судьбе старых договоров осуществлять путем переговоров заинтересованных государств с учетом интересов мира и безопасности.

В марте 1945 г. народный комиссар иностранных дел В.М. Молотов передал послу Турции заявление, в котором говорилось, что "вследствие глубоких изменений, произошедших особенно в течение второй мировой войны", Договор о дружбе и нейтралитете 1925 г. "не соответствует больше новой обстановке и нуждается в серьезном улучшении". В связи с этим СССР принял решение денонсировать Договор со всеми относящимися к нему приложениями в соответствии с положениями, предусматривающими порядок его денонсации *(757). Как видим, изменение обстоятельств было использовано не для одностороннего прекращения, а для обоснования необходимости денонсации договора.

В апреле 1945 г. НКИД сделал заявление о том, что с момента заключения Пакта о нейтралитете между СССР и Японией в 1941 г. "обстановка изменилась в корне. Германия напала на СССР, а Япония, союзница Германии, помогает последней в ее войне против СССР. Кроме того, Япония воюет с США и Англией, которые являются союзниками Советского Союза". С учетом этого и в соответствии со ст. 3 Пакта, предусматривающей право денонсации за один год до истечения пятилетнего срока действия, "Советское Правительство заявляет Правительству Японии о своем желании денонсировать Пакт" *(758). Результат денонсации должен был наступить через год после этого заявления. Однако до начала военных действий СССР против Японии год не истек. В результате мы имеем дело с реализацией доктрины о неизменности обстоятельств. Действительно, союзник Японии осуществил агрессию в отношении СССР. Япония продолжала содержать крупные вооруженные силы на границе с СССР. Кроме того, она совершила акт агрессии, превратив огромный район в поле Второй мировой войны. Решение о денонсации Пакта оправдывалось также тем, что Советскому Союзу, уже не связанному прежними обязательствами, удалось быстрее окончить военные действия и предотвратить гибель большого числа людей.

Прекращение Пакта нашло поддержку США и Англии. На Крымском совещании трех великих держав в феврале 1945 г. было подписано Соглашение по вопросам Дальнего Востока. Руководители трех держав "согласились в том, что через два-три месяца после капитуляции Германии и окончания войны в Европе Советский Союз вступит в войну против Японии на стороне Союзников..." *(759).

Практике СССР известны случаи включения в текст договора положения, касающегося "радикального изменения". В таких случаях вопрос решается по соглашению сторон *(760).

Из приведенных фактов видно, что государства признают и используют положение о неизменности обстоятельств. Вместе с тем очевидно, что практика далека от единства мнений в данном вопросе.

Известны случаи обсуждения рассматриваемой доктрины в международных организациях. В 1947 г. Египет поднял в Совете Безопасности ООН вопрос о прекращении договора с Англией 1936 г. Прямо доктрина не упоминалась, но аргументы основывались на ней. Решение не было принято. Вместе с тем некоторые выступавшие возражали против использования rebus sic stantibus для одностороннего прекращении договоров.

Второй случай связан с докладом Генерального секретаря ООН, подготовленным по запросу ЭКОСОС. Речь шла о действительности договоренностей относительно защиты меньшинств, поставленных под защиту Лигой Наций. В докладе подчеркивался ограниченный характер rebus sic stantibus, но признавалось, что доктрина существует в международном праве. "Международное право признает, что в некоторых случаях существенное изменение фактических обстоятельств по сравнению с теми, при которых договор был заключен, может быть причиной прекращения договора. В таких случаях положение rebus sic stantibus применяется в случае, если этого требует правительство". Как видим, подчеркнуто, что применение доктрины не относится к иным органам государства, в частности к судебным. Было отмечено, что применение доктрины носит "исключительный характер" *(761).

Обстоятельно доктрина рассматривалась в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН при обсуждении доклада Комиссии международного права. Всего выступили 23 делегации, представлявшие все регионы мира. Характерно, что в поддержку доктрины активно выступили делегации развивающихся государств. Делегация Ганы заявила, что для молодых независимых государств, многие из которых унаследовали договоры, подписанные от их имени прежними колониальными державами, доктрина rebus sic stantibus предлагает дополнительные средства к существующему праву их аннулирования. Подтвердив эти положения, делегация Боливии заявила, что доктрина дает практическое выражение идее справедливости. Заслуживает внимания мнение делегации Ирака относительно того, что почти полное отсутствие прецедентного права по применению доктрины не является достаточным основанием для отрицания ее существования *(762).