Глава 9. Коренное изменение обстоятельств

1. Доктрина

Учитывая значение оговорки - rebus sic stantibus для стабильности договоров, доктрина всегда уделяла ей большое внимание. Посвященные ей работы весьма многочисленны *(698). Освещение соответствующих вопросов продолжалось и после принятия Венской конвенции 1969 г. *(699)Несмотря на обилие литературы об оговорке, немало авторов считают ее наиболее противоречивой проблемой международного публичного права *(700).

Если обратиться к истории философско-правовых взглядов, то окажется, что идея о прекращении международных договоров в случае коренных изменений обстоятельств зародилась давно, однако коренное изменение ограничивалось исчезновением субъекта или объекта договора. Фома Аквинский (1225-1274 гг.) считал, что договоры должны соблюдаться даже по отношению к врагам, но если обстоятельства, имевшие место в период заключения договора и касающиеся субъектов или объекта договора, изменились, то невыполнение договора простительно *(701).

В России в 1734 г. была опубликована статья, в которой говорилось, что "ни при каком союзе всего, что до будущих возможных случаев принадлежит, на перед усмотреть невозможно, однако ж все союзы, так как и приватные договоры имеют свое действие токмо с такою клаузулою: rebus sic stantibus...". Из этого видно, что идея оговорки заимствована у внутреннего права. Попутно отмечу высказывание автора, свидетельствующее о том, что договоры между монархами имели в основном моральную силу. "Мирные договоры между христианскими потентатами заключаются по большей части в вечные времена, а однако ж брани опять так начинаются, что воюющим государем нарушения клятвы приписать не можно. Сие делается от того, что при мирных заключениях всегда тайно разумеется оная клаузула: rebus sic stantibus" *(702). Как видим, оговорка использовалась для оправдания брани между воюющими государями.

С установлением международного права юристы постепенно склонялись к мнению, что договор прекращается, если в результате произошедших изменений он стал противоречить основам общечеловеческой морали и международного права. И. Блюнчли писал: "Трактаты теряют свою обязательную силу и тогда, когда становятся в разрез с развитием общепризнанного человеческого и международного права" *(703). Это положение имеет также значение для формирования положения о недействительности договоров, противоречащих императивным нормам международного права.

Значительное распространение в свое время получила концепция, согласно которой изменение обстоятельств, приведшее к тому, что осуществление договора ставит под угрозу жизненные интересы государства, дает последнему право расторгнуть договор. Е. Улльман писал: "Вследствие изменившихся обстоятельств исполнение договора может прийти в столкновение с первейшими интересами государств, даже с его существованием, возникает тяжелое состояние, которое сделает исполнение невозможным" *(704).

Соответствующая идея нашла отражение и в практике государств. Бисмарк утверждал, что ни одна держава никогда не позволит довести свой народ до гибели, придерживаясь буквы договора, подписанного в других условиях *(705). Такой подход порою использовался для произвольного отказа от договоров под предлогом изменений в международных отношениях.

Указанная идея нашла отражение и в современной литературе. Я. Жоурек по этому поводу утверждал: "При конфликте между договором и коренными интересами государства высшее значение имеет не договор, а государственные интересы" *(706).

Соответствующие взгляды в свое время высказывались и в отечественной литературе. Е.А. Коровин в 1923 г. писал, что в оговорке rebus sic stantibus "условно выражается то бесспорное для международных явлений положение, что в некоторые моменты истории жизненные интересы участников международного общения оказываются настолько сильнее принятых ими ранее на себя правовых обязательств, что властно побуждают их поступиться последними ради первых" *(707).

Сказанное нашло отражение в современной практике. Порою договоры прямо предусматривают возможность их прекращения в случае чрезвычайных обстоятельств. Обычно такие положения содержатся в договорах, касающихся безопасности государств, т.е. связанных с их жизненными интересами. При разработке Договора о запрещении размещения ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой СССР внес предложение, чтобы каждый участник в порядке осуществления своего государственного суверенитета имел право выхода в случае исключительных обстоятельств. Первоначально США и Англия были к этому не готовы, но в дальнейшем согласились с советским предложением *(708). Эта формула вошла и в другие договоры, касающиеся вопросов безопасности. Она использовалась и в двусторонних договорах России. В Договоре России с США о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений 1993 г. говорится: "Каждая из Сторон в порядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из настоящего Договора, если она решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу ее высшие интересы" *(709).

В результате соответствующая формула стала постоянно встречающейся в договорах о разоружении *(710). Она нашла отражение и в договорах по иным вопросам. Так, Соглашение о торговых отношениях между СССР и США 1990 г. предусматривало: "Положения настоящего Соглашения не ограничивают права каждой из Сторон предпринимать любые действия по защите интересов своей безопасности" (ст. XIII) *(711). Показательно, что такое постановление содержится в торговом соглашении. Представляется, что оно является наследием периода холодной войны.

Из сказанного видно, что если в случае дальнейшего осуществления договора подвергнутся реальной угрозе жизненные интересы и, прежде всего, интересы безопасности государства, то оно вправе ставить вопрос о его прекращении. Думается, что в таких случаях стороны должны отражать это в самих договорах. В доктрине не раз высказывалась желательность того, чтобы стороны в договорах, особенно многосторонних, указывали возможность изменения в случае коренных перемен, связанных с их осуществлением.

Международной практике известны случаи, когда в договорах, касавшихся безопасности, указывался порядок пересмотра в результате произошедших изменений. В Вашингтонском договоре об ограничении морских вооружений 1922 г. ст. 21 предусматривала: "Если в течение срока действия настоящего Договора требования национальной безопасности любой из Договаривающихся Держав в отношении морской обороны окажутся, по мнению этой Державы, существенно затронуты в результате любого изменения обстоятельств, то Договаривающиеся Державы по требованию этой Державы встретятся на конференции в целях пересмотра постановлений Договора и его поправки по взаимному соглашению...".

Остановимся на иных точках зрения. В прошлом речь шла о принципе, который, что подразумевалось, присущ каждому "бессрочному" договору и в силу которого договор прекращается в случае коренного изменения обстоятельств. Если же другая сторона выступала против прекращения, то международное право признавало единственным средством достижение нового соглашения. В результате пострадавшая сторона не имела другой возможности, кроме решения вопроса вне права. На самом деле, если стороны имеют в виду возможность перемены обстоятельств, то они должны оговорить это, а не полагаться на подразумеваемую оговорку. Иначе открываются значительные возможности для злоупотреблений.

С другой стороны, концепция относительно clausula rebus sic stantibus исходила из того, что такой подход должен быть основой для прекращения договоров *(712). Она рассматривалась как попытка сформулировать правовой принцип, который будет оправдывать невыполнение договорных обязательств, если условия, при которых стороны заключили договор, изменились неожиданно и настолько коренным образом, что сложилась ситуация, при которой осуществление обязательства окажется бессмысленным. При этом признавалось, что, будучи применяемой односторонне, без объективной оценки, доктрина носит анархический характер. Тем не менее она в определенной форме является существенной частью любой развитой правовой системы (см., например, мнение Ф. Джессепа) *(713).

В Гарвардском проекте конвенции о праве договоров предусматривалась возможность только временного прекращения действия договора путем односторонней акции до того, как международный трибунал подтвердит применимость доктрины rebus sic stantibus *(714).

Юристы утверждали, что согласно мнению большинства авторов, эта доктрина обоснованна. Вместе с тем ее реализация должна ограничиваться рядом условий. Обстоятельства должны изменится в таких масштабах, что каждая сторона имеет право требовать ревизии договора. При этом одностороннего права на прекращение или изменение договора не существует *(715). Ш. де Вишер писал: "ревизия договоров не находит правовой основы в молчаливой оговорке "rebus sic stantibus"", если только не установлено, что некоторые правовые или фактические обстоятельства рассматривались сторонами как необходимые предпосылки принятых ими обязательств" *(716). Вряд ли можно сказать, что это мнение достаточно определенно.

Встречаются также мнения, целиком отрицающие значение оговорки о неизменности обстоятельств в современном международном праве. М. Мушкат писал, что Устав ООН "исключает возможность одностороннего расторжения законно заключенного договора посредством ссылки на клаузулу "rebus sic stantibus"..." *(717).

В связи с этим следует напомнить о ст. 19 Статута Лиги Наций, в которой говорилось, что Ассамблея Лиги будет время от времени советовать членам Лиги пересмотр договоров, которые стали неприменимыми. На Венской конференции делегация Боливии заявила, что это положение "представляет собой признание доктрины rebus sic stantibus..." *(718). При подготовке Устава ООН было внесено предложение включить в него положение, аналогичное тому, что содержалось в Статуте Лиги. Против выступил СССР, заявив, что это противоречит суверенитету государств. В результате кроме общего положения о создании условий для уважения обязательств, вытекающих из договоров, в Устав ООН не были включены положения, отрицающие рассматриваемую доктрину.

Несмотря на сказанное, этот вопрос вновь возник на Венской конференции в 1968 г. Делегация Эквадора заявила, что в силу ст. 14 Устава ООН Генеральная Ассамблея вправе рекомендовать пересмотр договоров. Тот факт, что статья ни разу не применялась в этих целях, не уменьшает значения указанного положения. Как известно, ст. 14 предусматривает право Генеральной Ассамблеи рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации. Мнение Эквадора было отклонено. Представитель ОАР сказал, что названный принцип был закреплен ст. 19 Статута Лиги Наций и очень жаль, что он не нашел отражения в Уставе ООН. Обсуждаемая статья имеет большое значение в ликвидации этого пробела в международном праве.

Следует особо выделить теорию Д'Амато. По его мнению, в случае изменения обстоятельств сторона может действовать вопреки договору. "...Она не нарушает договор (хотя и действует вопреки постановлениям договора), т.к. мы считаем, что сам договор изменился по содержанию в результате изменившихся обстоятельств" *(719). Подобная теория открывает широкий простор для одностороннего внесения изменений в договор под предлогом того, что он меняет свое содержание в соответствии с новыми условиями. Однако это вовсе не исключает того, что при определении содержания договора стороны не учитывают происходящие изменения. Делается это на взаимной основе. Как известно, при толковании договора принимается во внимание последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования ( ст. 31Венских конвенций).

Из сказанного видно, что в научной литературе нет единой точки зрения относительно доктрины о неизменности обстоятельств. Забегая вперед, замечу, что нет ее и в деятельности государств. В подтверждение сошлюсь на мнения по этому поводу двух авторитетных ученых. Макнейр считал, что оговорка о неизменности обстоятельств, "обычно понимаемая иностранными юристами, неизвестна британскому юридическому мышлению и литературе. ...Мы верим, что соответствующая британская позиция в большой мере разделяется во всем Сообществе и в Соединенных Штатах Америки" *(720). Иное мнение изложено В. Фридманом: "...Теория и практика западных демократических государств также принимают: а) не без противоречия в отношении деталей, но единодушно в принципе доктрину rebus sic stantibus... и б) преобладающую силу в чрезвычайных обстоятельствах имеет "Staatsraison", т.е. интересы национальной политики по отношению к международным обязательствам" *(721).

Приведенные факты отражают положение, существовавшее до принятия Венской конвенции о праве договоров. Остановимся теперь на трудах, написанных после ее принятия. Ф.Н. Ковалев констатировал, что существование оговорки о неизменности обстоятельств признается многими отечественными юристами-международниками. Проанализировав практику государств, Ф.Н. Ковалев пришел к выводу, что невозможно ставить под сомнение наличие в международном праве соответствующей обычной нормы. Пользоваться ею необходимо "крайне осторожно, в самых исключительных обстоятельствах, ни в коем случае не допуская ее расширительного толкования". Смысл этой нормы состоит в том, что "ее правомерное использование позволяет прекратить договор, обстоятельства заключения которого коренным образом изменились и который в связи с этим становится несоразмерно обременительным для одного из участников и способен вызвать серьезную напряженность в отношения между государствами".

Как видим, критерии применения нормы не отличаются достаточной четкостью. Это положение признается и самим автором, который в заключение статьи пишет: "...Доктрина коренного изменения обстоятельств заключает в себе все несовершенства, свойственные любой обычно правовой норме, а следовательно, вполне возможно представить попытки злоупотреблений и межгосударственные споры не только о ее применимости..., но и о том, является ли она действительно общепризнанным обычаем и каково ее подлинное содержание" *(722).

Как видим, речь идет о том, что соответствующая норма существует в обычном праве. Одновременно подчеркивается сложность ее применения и возникновение вопроса о ее существовании. Ф.Н. Ковалев был членом советской делегации на Венской конференции, однако не связал рассматриваемую оговорку с Венской конвенцией. Безусловно, тем самым он предположил существование по этому вопросу особой обычной нормы.

Проанализировав советскую литературу по рассматриваемому вопросу, Т. Швейсфурт пришел к выводу, что она следует западной доктрине *(723). В принципе, это правильно. Тем не менее есть и отличия. Советская теория уделяла значительное внимание влиянию революции на договоры, а также значению принципа самоопределения наций.