Частина друга. Загальне вчення про державу
§2. Поняття державного апарату. Державні органи та їх види
Основними функціями будь-якої держави в різні історичні часи (в тому числі сучасної соціальної, демократичної, правової держави) залишаються ті напрямки її діяльності, що спрямовані на реалізацію публічної влади в масштабах усього суспільства, здійснення від імені держави управлінської діяльності. Відповідно головним інститутом, який уособлює та представляє державу, є державний апарат.
Державний апарат, за посередництвом якого безпосередньо здійснюютьсядержавнавладаіуправліннясуспільством, виокремлюється із більш широкої за обсягом категорії «механізм держави» на підставі належності державним органам як окремому різновиду державних організацій державно-владних повноважень. Державний апарат покликаний виконувати основні функції держави щодо практичного здійснення державної влади і управління суспільством, різними сферами його життєдіяльності, є невід’ємною, істотною ознакою як виникнення, такііснуваннядержави. Томусамедержавномуапаратумає бути приділена першочергова увага в контексті більш широкої проблематики механізму держави.
Отже, державний апарат — це сукупність державних органів, їх ланок і підрозділів, уповноважених безпосередньо здійснювати державну владу та управління, які спираються у своїй діяльності на можливість застосування примусу.
Поняття державного апарату є узагальнюючим, тобто на основі певних спільних ознак охоплює всю сукупність різноманітних за конкретним спрямуванням діяльності державних органів.
Для більш змістовного вивчення державного апарату слід розглянути характерні його ознаки, а саме:
1)державний апарат є основним інститутом держави, представником державної влади у відносинах з населенням;
2)державний апарат наділений державно-владними повноваженнями, безпосередньо уповноважений їх здійснювати;
3)державний апарат єскладною системою органів, щопередбачає поділ на відокремлені ланки та підрозділи як за функціональним критерієм — на гілки влади, так і за ієрархічними ознаками — на вищі та нижчі органи тощо;
126
Розділ 8. Механізм держави і державний апарат
4)первинним елементом державного апарату, з якого складається уся система державного апарату, є державний орган;
5)удержавномуапаратіпрацюютьнапостійнихзасадахпрофесійно підготовлені кадри — державні службовці;
6)державний апарат як система формується і функціонує на основі єдиних принципів організації і діяльності;
7)державний апарат функціонує в межах і порядку, встановлених законодавством, тобто в певних правових формах;
8)державний апарат у своїй діяльності спирається на можливість застосування примусу.
Державний орган — це структурно виокремлений, внутрішньо організований колектив державних службовців, які посідають визначені законодавством посади, наділені відповідною компетенцією для виконання певних владно-управлінських функцій і завдань держави.
Державний органєпервинним структурним елементом державного апарату, оскільки саме з державних органів складаються його окремі ланки і підрозділи, вся система державного апарату як цілісного явища.
Державний орган можна розглядати як складне утворення, що включає два відносно виокремлені підрозділи, один з яких здійснює статутні повноваження цього органу, а інший — апарат державного органу — виконує допоміжні функції, його завданням є забезпечення виконання державним органом своїх повноважень. Такий підхід дає можливість визначити правовий статус різних категорій працівників державногооргану, виходячизконкретнихфункціональнихнапрямків його діяльності, а також відповідні вимоги та кваліфікаційні характеристики посад на державній службі1.
Залежно від соціальної природи державні органи поділяються на первинні та вторинні. Первинні органи створюються шляхом безпосереднього волевиявлення народу, якщо народ визнається джерелом державної влади, абоуспадкуванням, якщоджереломвладивважаєтьсямонарх. Первиннимдержавним органомзаумовреспубліканського правління є парламент, ним може бути президент, якщо його обирає безпосередньо народ. Вторинні органи утворюються первинними,
єпохідними від останніх і їм підзвітні. Наприклад, згідно з Конститу-
1 Див.: Авер’янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. –К., 1997. – С. 42–
43.
127
Частина друга. Загальне вчення про державу
цією України Верховна Рада України призначає Прем’єр-міністра України, МіністраоборониУкраїни, МіністразакордоннихсправУкраїни, інших членів Кабінету Міністрів України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету з питань телебачення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна України, ГоловуСлужби безпеки України, іншихкерівників центральних органів державної виконавчої влади та посадових осіб.
Залежно від функціонального спрямування державні органи поді-
ляються наорганизаконодавчої, виконавчоїтасудової влади. Органом законодавчоївладивиступаєпарламент, якийможебутиоднопалатним або двопалатним. Виконавча влада здійснюється урядом, який при парламентському правлінні очолює прем’єр-міністр, а за умов президентського— президент. Судамналежитьвиключнеправоназдійсненняправосуддя. Функціїглавидержавивреспубліціздійснюєпрезидент, а в монархіях — монарх (король, емір тощо). В деяких країнах (Франція) на президента як главу держави конституційно покладаються арбітражніповноваженнящодоузгодженнядіяльностівідповіднихгілок влади.
За територією, на яку поширюються повноваження державних органів, їх поділяють на центральні та місцеві. В Україні, наприклад, до центральних державних органів слід віднести ті, повноваження яких поширюються на всю її територію, — Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України тощо. Місцевими державними органами є місцеві державні адміністрації, місцеві суди та ін. За умов федеративного устрою (Російська Федерація) держав-
ні органи поділяються на федеральні органи і органи суб’єктів федерації.
Залежно від способу утворення державні органи класифікують на
виборні, призначувані, успадковані. Типовим прикладом виборного органу є парламент, призначуваного — кабінет міністрів, успадкованого — монарх.
Залежно від особового складу державні органи поділяються на одноособовііколегіальні. Одноособовимидержавнимиорганамиєпрезидент, генеральнийпрокурор. Колегіальнідержавніорганиухвалюють рішення і вступають у правові відносини лише як певні колективи державних службовців (парламент, уряд).
Кожний державний орган для здійснення своїх функцій і вирішення завдань наділяється компетенцією. Компетенція — це окреслений законодавством певний обсяг повноважень, обов’язків та прав дер-
128
Розділ 8. Механізм держави і державний апарат
жавного органу. Компетенція державного органу встановлюється конституцією або відповідним актом законодавства, залежить від характеру функцій та завдань, для виконання яких створено цей орган, а також його місця в системі державного апарату. Державні органи не можуть ухилятися від реалізації своєї компетенції, але водночас не мають права виходити за її межі. При цьому державно-владне повноваження, особливість юридичної природи якого полягає в тому, що воноєсвоєрідним «правообов’язком», тобто«владним» правом, спрямованим на виконання покладеного за посадою обов’язку, має бути завжди конкретним за змістом і законодавчо обмеженим за обсягом.
§3. Принципи організації і діяльності державного апарату.
Поділ державної влади
Під принципами організації і діяльності державного апарату
розуміють законодавчо визначені відправні засади івимогищодо його організації і функціонування з метою найбільш оптимального і ефективного виконання функцій та завдань держави.
Допринципіворганізаціїідіяльностідержавногоапаратуналежать такі:
–поділ державної влади;
–виборність вищих органів державної влади;
–діяльність у межах компетенції та в порядку, встановлених законодавством (законність);
–професіоналізм і компетентність;
–обов’язковість рішень, ухвалених вищими органами для ниж-
чих;
–прозорість;
–підконтрольність;
–відповідальність;
–додержання прав інститутів громадянського суспільства — органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, організацій, установ;
–рівне право громадян на доступ до державної служби;
–стабільність кадрів;
–ефективність;
–пріоритет прав і свобод людини і громадянина.
129
Частина друга. Загальне вчення про державу
Докладніше слід зупинитися на принципі поділу влади, оскільки він є однією з основоположних засад організації і діяльності державногоапаратувумовахстановлення вУкраїнідемократичного правління і правової державності.
Насамперед уточнення потребує питання про те, чи поділяється єдина державна влада на певні відносно виокремлені гілки влади, чи йдеться про функціонування окремих самостійних влад. Так, КонституціяСША1789 р. неміститьєдиногопоняттядержавноївлади, вказує лише на окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Натомість з погляду теорії народного суверенітету, коли народ визнається єдиним джерелом державної влади, передбачається її єдність, яка водночас не виключає можливості поділу державної влади на окремі її гілки.
Стаття 6 Конституції України не дає чіткої відповіді на це питання, оскільки в ній йдеться і про державну владу, і про окремі гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Проте системне тлумачення норм Конституції України дозволяє зробити висновок про орієнтацію конституційних засад української державності на концепцію народного суверенітету та поділу єдиної державної влади на гілки.
Поділ державної влади не може бути зведеним й до звичного розподілу праці стосовно управління суспільством, який виникає разом з появою такої складної сукупності державних органів, як державний апарат, та має своєю підставою спеціалізацію його працівників на певній діяльності — нормотворчій, виконавчій чи судовій, які вимагають різних здібностей і навичок.
Не буде обґрунтованим ототожнення поділу державної влади з поділом функцій і повноважень, оскільки останній як юридичне втіленняподілувладиневідбиваєвсіхйогоглибиннихдемократичнихзасад. Так, поділ функцій і повноважень може бути притаманний механізму функціонування влади заумовавторитарного правління, оскільки має на меті підвищення йогоефективності і не торкається питань соціальної сутності державної влади. Демократія ж вимагає від державної організації обмежень у здійсненні державної влади задля врахування інтересів громадянського суспільства, поваги до політичної свободи своїх громадян.
Поділ державної влади має глибокий демократичний сенс, оскількивкінцевомувимірівінспрямованийзгіднозконцепцієюМонтеск’є нанедопущення концентрації державної влади вруках однієї людини,
130
Розділ 8. Механізм держави і державний апарат
органу або класу, можливого свавілля, зрештою — на забезпечення політичної свободи людини і громадянина. В цьому розумінні поділ влади є не тільки принципом організації і діяльності державного апарату, а й в ширшому контексті — однією із найважливіших засад демократичногоправління. Іншимисловами, безподілудержавноївлади демократії в її сучасному розумінні бути не може.
Слід наголосити й на тому, що тільки за умов ефективного функціонуваннямеханізмуподілудержавноївладистаєможливимреальне пануваннярежимузаконностівкраїні, колижодназгілоквладинемає можливості узурпувати всю державну владу, піднестися над іншою гілкою влади і диктувати їй свою волю. За таких умов відносини між гілками влади вибудовуються тільки на засадах рівності кожної з них перед законом.
Поділ влади як принцип організації і функціонування державного апарату втілюється юридично у поділі повноважень між трьома основними ланками державного апарату — органами законодавчої, виконавчоїтасудовоївлади, атакожуфункціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між цими гілками влади.
Так, згідно з ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Кабінет Міністрів України розглядається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, до яких входять також центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Правосуддя відповідно до норм Конституції може здійснюватися тільки судами.
Механізм взаємних стримувань та противаг між органами законодавчої і виконавчої влади має на меті забезпечення їх співробітництва якгілокєдиноїдержавноївлади. Организаконодавчоївладистримують виконавчувладу, оскількиостаннянеможевиходитизамежіухвалених парламентом законів. Уособлений парламентом орган законодавчої владиформуєабобереучастьуформуваннівищогоорганувиконавчої влади— уряду, здійснюєпарламентськийконтрользайогодіяльністю щодо виконання ним законів.
Усвоючергу, вищіорганивсистемівиконавчоївладинаділяються правами законодавчої ініціативи, можуть застосовувати відкладальне вето щодо законів, ухвалених парламентом. За парламентськопрезидентської форми правління президент, який тяжіє до виконавчої влади, за наявності певних, окреслених конституцією умов має право
131