2626303
.pdf61
его институтов и органов. Однако особенностью такого рода информации является то, что она содержит данные, характеризующие в большей степени форму, в которую облечены события и виды деятельности, ненсели происходяпще в их рамках процессы. То есть форма информации скрывает ее содерясание.
Информационные сообщения содержат лишь то, что, например, состоялось заседание института или органа, который принял такое-то решение. При этом не дается разъяснения, почему принято именно данное решение и какими были позиции участников заседания. Подобный метод освещения событий имеет сходство с процедурой принятия решений судебными органами, которой свойственен принцип «тайны совещательной комнаты». Закрытой является информация о том, какие вопросы обсуждались на заседаниях институтов и органов Сообщества и какие позиции по ним занимали отдельные государства-члены ЕС - все то, по чему моясно судить о наличии разногласий внутри Сообщества.
Европейский Центральный Банк подвергается критике в связи с отсутствием прозрачности в его деятельности, в частности, за то, что он отказывается публиковать протоколы своих заседаний^б*. Экономический и Социальный Комитет в своем Заключении от 21 сентября 2000 года призвал ЕЦ Банк «практиковать большую открытость при принятии им решений» i^s. Как отмечает С. Визерил, «эта прискорбная непрозрачность создает у общественности неправильное представление о том, чем является "Сообщество", что оно может делать, а что нети^бб^ Удивительно, но эта черта, характеризующая деятельность ЕЦ Банка, делает Европейский Союз все более похожим на государство. Ведь именно государствам свойственно иметь закрытое делопроизводство.
Институциональное строение Европейского Союза |
характеризуется |
||
динамизмом. Проект Конституции Европейского Союза Раздел IV " Институты |
|||
Союза» предполагает изменить институциональное устройство |
Европейского |
||
164 The Economist, |
April 14, 2 8 , 2 0 0 1 . |
|
|
165 General Report |
on the Activities of the European Union. 2000, Office for Official |
Publications of t h e |
|
European Communities, Luxembourg, 2001, p. 29.
166 Weatherill S., Law and Integration in the European Union, Clarendon Press, Oxford, 1995, p . 6 1 .
62
Союза, которое будет состоять из союзных институтов и прочих институтов и органов. Глава I «Институциональная структура» Статья 1-18 «Институты Союза» (а такясе Статьи 1-19 - 1-28) проекта Конституции Европейского Союза предусматривает институциональную стрзостуру, которая будет включать союзные институты: Европейский Парламент, Европейский Совет, Совет Министров, Европейскую Комиссию и Суд. Глава II «Прочие институты и органы» определяет, что в институциональную структуру Европейского Союза будут входить два других института, не имеющих статуса союзных: Европейский Центральный Банк (Статья 1-29) и Счетная Палата (Статья 1-30).
Кардинальным изменением, которое предполагается внести в институциональную стрзостуру Европейского Союза, является включение Европейского Совета в круг союзных институтов, что раскрывается в Статьях 1-18, 1-20 и 1-21 проекта Конституции Европейского Союза. В настоящее время в рамках Европейского Совета взаимодействие между главами государств или правительств государств-членов ЕС осуществляется на международном
межгосударственном |
|
зфовне. |
Введение |
|
Европейского |
Совета |
в |
|||
институциональную |
структуру |
Европейского |
Союза |
будет |
означать |
|||||
совмещение |
межгосударственного |
и |
наднационального |
уровней |
||||||
взаимодействия глав государств или правительств государств-членов ЕС. |
|
|||||||||
2,2 Правовые |
основы |
экономического |
сотрудничества |
|
государств- |
|||||
членов ЕС |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
На протяжении всей полувековой истории существования Европейского Сообщества его государства-члены принимали меры, направленные на создание единого экономического пространства. Еще Римский Договор содержал Статьи 103 и 105, которые обязывали подписавшие его государства координировать свои экономические политики. Единый Европейский Акт включал Главу «Сотрудничество в Экономической и Валютной Политике (Экономический и Валютный Союз)», в которой Статья 102а была посвящена сотрудничеству между государствами-членами ЕС в области экономической и
|
|
|
63 |
|
валютной |
политики. Свою лепту внес Суд ЕС, который в своем |
Заключении^^'^ |
||
от 14 декабря 1991 года |
по |
вопросу толкования второго |
подпараграфа |
|
Статьи |
228 (1) Договора |
ЕЭС |
определил, что «Договор ЕЭС |
направлен на |
достижение экономической интеграции, ведущей к созданию внутреннего рынка и экономического и валютного союза». Маастрихтский Договор также содерясит Раздел VI «Экономическая и валютная политика» Главу 1 «Экономическая политика», посвященную мерам и процедурам, нгшравленным на выработку государствами-членами ЕС согласованных экономических политик. Эти положения далее развиваются в резолюциях Европейских Советов и актах вторичного права Сообщества,
К настоящему времени сложилась совокупность норм, применение которых, по замыслу их авторов, способствует конвергенции экономик государствчленов ЕС 1^8. Государства-члены ЕС приняли обязательство проводить такие экономические политики 1^9^ которые направлены на достижение целей Сообщества, действуя в соответствии с принципом открытой рыночной экономики со свободной конкуренцией и содействуя свободному распределению ресурсов. Маастрихтский Договор возлоясил на Совет ЕС задачу наблюденияI'^o за соответствием проводимых государствами-членами ЕС экономических политик принятым в Сообществе стратегиям развития для обеспечения их координации и устойчивой конвергенции экономик этих государств. В развитие полномочияi^i, необходимого для выполнения этой задачи. Европейский Совет 17 июня 1997 года принял Резолюцию^'^^ о Пакте стабильности и Роста (далее - Резолюция о Пакте Стабильности), а вслед за этим 7 июля 1997 года Совет ЕС принял Регламент 1466/97^73 о соблюдении бюджетных положений, наблюдении и координации экономических политик (далее - Регламент о Наблюдении) и Регламент 1467/971"^"* об ускорении и применении процедуры чрезмерных бюджетных дефицитов (далее - Регламент
16^ Opinion 1/91, |
Opinion delivered pursuant |
to the second |
subparagraph of Article 228 (1) of the |
|
Treaty, (1991) ECR 1-6080. |
|
|
||
168 Craig. P., de Burca G., EULaw. Text, Cases, |
and Materials, |
p. 655-658. |
||
lь^ Статья 102a Договора EC. |
|
|
||
170 Статья 103 |
(3) |
Договора EC. |
|
|
"^ Статья 103 |
(5) |
Договора EC. |
|
|
172 O.J. 1997, с |
2 3 6 / 1 . |
|
|
|
173 0.J. 1997, L 2 0 9 / 1 . i7t O.J. 1997, L 209/6 .
64
о Чрезмерных Бюджетных Дефицитах). Эти три акта: Резолюция о Пакте Стабильности, Регламент о Наблюдении и Регламент о Чрезмерных Бюджетных Дефицитах - все вместе представляют Пакт Стабильности и Роста Сообщества, предназначенный для создания экономического союза ЭБС.
Применяемая на втором и третьем этапах ЭВС процедура координации экономических политик является логическим развитием той процедуры^^5 координации экономических политик, которая действовала на первом этапе ЭВС. Государства-члены ЕС обязаны рассматривать свои экономические политики как предмет общей заботы^^^ и согласовывать их в Совете ЕС. Для этого Совет ЕС по рекомендации Европейской Комиссии утверждает квалифицированным большинством голосов стратегии развития i^v экономических политик государств-членов ЕС и Сообщества в целом.
Европейский Совет рассматривает этот проект, определяет по нему свою позицию и принимает соответствующее решение. На его основе Совет ЕС
принимает |
квалифицированным |
большинством |
рекомендацию, |
определяющую |
стратегии развития государств-членов ЕС, и |
информирует об |
|
этом Европейский Парламент. По мнению Европейского Совета^'^^, стратегии развития должны стать полезным инструментом обеспечения устойчивой конвергенции экономик государств-членов ЕС, поскольку они заключают в себе конкретное руководство для каждого государства-члена ЕС по повышению конкурентоспособности и рыночной эффективности его экономики. Однако реализация этих стратегий долясна происходить на национальном уровне, а не на уровне Cooбщecтвa^'^^.
Б случае, если государство-член ЕС не моясет или преднамеренно не соблюдает стратегии развития, принятые Советом ЕС, или совершает действия, которые могут подорвать надлежащее функционирование ЭБС,
175 Решение Совета ЕС 90/141.
176 Статья 103 (1) Договора ЕС.
177 Статья 103 (2) Договора ЕС.
178 'Resolution of the European Council of 13 December 1997" in The Euro and Economic Policy. Legal and Political Texts Adopted by the Council of the European Union and the European Council,
Office for Official Publications of the Europesin Communities, Luxembourg, 1999, p. 86; O.J. 1998, С 35/1.
179 "Resolution of the European Council of 13 December 1997" in The Euro and Economic Policy. Legal and Political Texts Adopted by the Council of the European Union and the European Council, p. 85.
65
Совет ЕС может одобрить квалифицированным большинством голосов рекомендацию ^80 данному государству о путях преодоления сложившейся ситуации, а также принять решение об опубликовании данной рекомендации. Со своей стороны, государство-член ЕС, получившее такую рекомендацию, таклсе может придать ее гласности, далее если Совет ЕС не сделал этого. Несоблюдение государствами-членами ЕС стратегий развития влечет скорее политические, нежели правовые последствия. Это не исключает возможности того, что содерж:ание рекомендации может стать предметом разбирательства в
С у де ЕС181.
Регламент о Наблюдении предусматривает процедуру, в соответствии с которой Совет ЕС проводит сравнение экономических и финансовых отчетов государств-членов ЕС. В силу действия этого регламента государства-члены ЕС, которые ввели единую валюту, должны представлять Совету ЕС и Европейской Комиссии «программу стабильности»182, а государства-члены ЕС, не участвз^ошие в третьем этапе ЭВС, - «программу конвергенции»^вз. Все государства-члены ЕС представляют и публикзоот эти программы к началу марта каждого года. Совет ЕС и Европейская Комиссия представляют Европейскому Парламенту отчет о • выполнении государствами-членами ЕС программ стабильности и программ конвергенции^^*.
Программы стабильности и программы конвергенции содержат проекты решений, которые государства-члены ЕС предполагают в среднесрочной перспективе принять в налоговой и бюджетной сферах. Последние пpoгpaммы^85 рассчитаны на период с 2001 по 2004 год^зб. в этих программах правительства государств-членов ЕС намечают использование различных способов 18'^ улучшения социальной ситуации, которые включают: увеличение
180 Статья |
103 (4) Договора ЕС. |
|
|
|
|
|
18' Case С-322/88, Salvatore Grimaldi |
v Fonds des maladies professionnelles, |
(1989) ECR 4407. |
|
|||
182 |
Статья |
3 (1) Регламента Совета EC о Наблюдении; Буторина О.В., «Экономический |
и |
|||
Валютный |
Союз: новые горизонты |
и проблемы» в Европа: вчера, сегодня, завтра. |
Отв. ред. |
|||
Шмелев Н.П., Экономика, Москва, 2002, с. 338. |
|
|
|
|||
183 |
Статья 7(1) Регламента Совета ЕС о Наблюдении. |
|
|
|
||
184 |
Статья 103 (4) Договора ЕС и Статья 12 Регламента о Наблюдении. |
|
|
|
||
185 'Macroeconomic Policies and Convergence in Europe" in The Economic |
Situation of the |
European |
||||
Union and |
the Outlook for 2001-2002, |
European Parliament, Working Paper, Directorate-General |
for |
|||
Research, ECON 126, p. 17.
186 Буторина О.В., «Экономический и Валютный Союз: новые горизонты и проблемы», с. 339. 187 "Macroeconomic Policies and Convergence in Europe", p. 19.
66
государственных расходов на социальные нужды, снилсение налогового бремени и выплаты государственного долга, сокращение безработицы и проведение реформы систем социального обеспечения, обеспечение стабильности государственных финансов путем более полного сбора налогов, а такж:е снижение затрат на содерясание государственного аппарата.
Маастрихтский Договор обязывает все государства-члены ЕС избегать чрезмерных бюджетных дефицитов ^ss. Содержание понятий «государственный долг» и «бюдж:етный дефицит» уточняется в Статье 2 Протокола № 5 к Маастрихтскому Договору и Регламенте 3605/9318^ Совета ЕС от 22 ноября 1993 года о применении Протокола о процедуре чрезмерного бюджетного дефицита. Для установления факта наличия чрезмерного бюдокетного дефицита у государства-члена ЕС Советом ЕС был принят Регламент о Чрезмерных Бюджетных Дефицитах, определяющий соответствующую процедуру.
Европейская Комиссия уполномочена19о осуществлять наблюдение за финансовым положением государств-членов ЕС. Если, по ее мнению, в государстве-члене ЕС имеет место чрезмерный бюджетный дефицит, она подготавливает доклад и передает его на рассмотрение Экономического и Финансового Комитета, который определяет свою позицию в отношении фактов, содержащихся в докладе, и в течение двух недель формулирует свое заключение. Далее вопрос передается в Совет ЕС, который по рекомендации Европейской Комиссии, принимает квалифицированным большинством голосов, в том числе государства-члена ЕС, предпололсительно имеющего бюджетный дефицит, окончательное решение относительно наличия чрезмерного бюджетного дефицита в данном государстве-члене ЕС.
До принятия окончательного решения Совет ЕС рассматривает представленные заинтересованным государством-членом ЕС объясненияi^i. Далее Совет ЕС по рекомендации Европейской Комиссии дает рекомендации заинтересованному государству-члену ЕС о возмолсном пути преодоления
188 Статья 104с (1) Договора ЕС и Статья 1 Протокола № 5 к Маастрихтскому Договору. ^8^ O.J. 1993, L 332/7.
190 Статья 104с (2) Договора ЕС.
151 Статья 104с (6) Договора ЕС.
67
сложившейся ситуации. Это решение принимается большинством в две трети голосов 152, исключая голоса государства-члена ЕС, у которого установлен чрезмерный бюджетный дефицит. Далее Совет ЕС требует, чтобы заинтересованное государство-член ЕС приняло решительные меры для устранения в течение года своего чрезмерного бюджетном дeфицитal^з.
До тех пор, пока чрезмерный бюджетный дефицит продолжает суш,ествовать, Совет ЕС уполномочен налагать на данное государство санкции, которые могут включать требование внести беспроцентный депозит или уплатить штраф^^'^. По общему правилу, если в течение двух лет чрезмерный бюджетный дефицит не устранен, депозиты трансформируются в штрафы, а полученные средства распределяютсяl^5 между государствами-членами ЕС, не испытывающими чрезмерного бюджетного дефицита. Если чрезмерный бюджетный дефицит преодолен. Совет ЕС отменяет санкции. Депозиты возвращаются заинтересованному государству-члену ЕС, но штрафы не подлеж:ат возврату15^. Также отменяются санкции не финансового характера^^'^. В случае, если заинтересованное государство-член ЕС в течение длительного времени не устраняет свой чрезмерный бюджетный дефицит, против него может быть подан иск в Суд ЕС, который мож:ет налолсить на данное государство неограниченную сумму штрафа.
В условиях экономического кризиса, который Сообщество в настоящее время вынуясдено переживать, некоторые государства-члены ЕС, а именно, Португалия, Франция и Италия, оказались неспособными остановить рост своих бюджетных дефицитов. Летом 2002 года Европейская Комиссия впервые приступила к процедуре, предусматривающей санкции за нарушение допустимого уровня бюджетного дефицита, в отношении Португалииi^^, которая призналась в факте сокрытия ее прежним правительством сведений о реальном состоянии государственного бюджета.
152 Статья 148 (2) Договора ЕС.
193 Статья 3 (4) Регламента Совета ЕС о Чрезмерном Бюджетном Дефиците.
19'' Статья 104с (11) Договора ЕС и Статья 11 Регламента Совета ЕС о Чрезмерном Бюджетном Дефиците.
195 Статьи 13 и 16 Регламента Совета ЕС о Чрезмерном Бюджетном Дефиците. 196 Статья 15 Регламента Совета ЕС о Чрезмерном Бюджетном Дефиците.
197 Статья 13 Регле1мента Совета ЕС о Чрезмерном Бюджетном Дефиците.
198 Европейский Союз: факты и комментарии, Выпуск 29, Москва, 2002, с. 10, 11.
68
Регламенты о Наблюдении и о Чрезмерных Бюджетных Дефицитах создали строгзоо правовую структуру для обеспечения финансовой и бюджетной дисциплины государств-членов ЕС. Для усиления их действия они были подкреплены политическим обязательством государств-членов ЕС, отраженным в Резолюции о Пакте Стабильности, Пакт включает обязательство государств-членов ЕС придерживаться соответственно их программ стабильности или программ конве^эгенции и принимать корректирующие меры. Европейская Комиссия обязалась инициировать процедуру чрезмерных бюджетных дефицитов с целью обеспечения строгого, своевременного и эффективного действия Пакта Стабильности и Роста, а Совет ЕС - эффективно и своевременно соблюдать Пакт Стабильности и Роста и использовать право требовать от государств-членов ЕС, имеющих чрезмерные бюджетные дефициты, беспроцентные депозиты и в соответствии с установленными правилами обращать их в штрафы.
Для выполнения поставленных задач в этой области в праве Сообщества существуют положения, регулируюище финансовую деятельность и пределы ответственности правительств государств-членов ЕС. Бюджетная дисциплина государств-членов ЕС поддерживается путем запрещения 155 НЦ Банкам предоставлять кредиты своим центральным правительствам, региональным и
местным или другим органам государственной власти, з^режденным |
по |
публичному праву. Однако этот запрет не распространяется |
на |
государственные кредитные з^реждения, которые при предоставлении им НЦ Банками резервных фондов, польззоотся в НЦ Банках тем же режимом, что и частные кредитные учреждения. Центральным правительствам или другим органам государственной власти зaпpeщaeтcя^oo иметь привилегированный и преимущественный доступ к средствам финансовых институтов. Это означает, что правительства и другие государственные органы могут получать кредиты от финансовых институтов только -на обпщх основания^^^ то есть на тех условиях, которые реально действзоот в открытой рыночной экономике со свободной конкуренцией.
l^^ Статья 104 Договора ЕС.
200 Статья 104а Договора ЕС.
201 Статья 109е (3) Договора ЕС.
69
Сообщество не несет ответственности и не может принимать на себя обязательства государств-членов ЕС, равно как и государство-член ЕС не может принимать на себя обязательства любого другого государства-члена £Q202_ Совет ЕС, действуя по предложению Европейской Комиссии, Зтюлномочен принимать меры, необходимые для преодоления экономических кризисов2°з. Более того, Сообщество может предоставить чрезвычайную финансовую помощь государствам-членам ЕС, перевеивающим слогкные экономические проблемы, возникшие по не зависяпщм от них причинам, таким как природное бедствие20'^.
В пространстве евро координация экономических политик основана на консенсусе государств-членов ЕС «без изъятий», что предполагает не навязывание государству решения, а убеждение его в лселательности проведения данной политики. Координация экономической политики включает три элемента: выработку общей оценки экономического полоясения в Сообществе, осознание необходимости принятия соответствуюпщх мер и
согласование проводимых экономических политик. |
|
|
2.3 Проблем.а институционализации |
зконол€ического |
соиуза |
ерамках ЭВС |
|
|
Согласно концепции Европейской экономической и валютной интеграции Экономический и Валютный Союз представляет собой двуединое целое - экономический союз и валютный союз. Однако, начиная с третьего этапа ЭВС, установилась диспропорция в уровне институционального развития составляюшэих компонентов этого союза. Маастрихтский Договор не содерлсит положений об институционализации экономического союза в рамках ЭВС. Сложность институционализации экономического союза обусловлена тем, что для учреждения центрального экономического органа Сообщества потребуется подписание нового учредительного договора, поскольку право Сообщества предписывает меяедународно-правовзоо межгосударственную процедуру создания нового института или органа Сообщества.
202 Статья |
104Ь Договора ЕС. |
203 Статья |
103а (1) Договора ЕС. |
204 Статья |
103а (2) Договора ЕС . |
70
На третьем этапе ЭВС валютный союз характеризуется институционализацией и единой для участвующих в нем государств-членов ЕС валютной политикой, которая вырабатывается и проводится ЕЦ Банком - единым валютным органом Сообщества, В то же время в Сообществе отсутствует единый орган, разрабатывающий и проводящий единую для всех государств-членов ЕС экономическзоо политику. Это может оказывать неблагоприятное влияние на деятельность ЭВС в целом, поскольку ЭВС мож:ет нормально функционировать только при условии, если участвуюпще в нем государства-члены ЕС проводят согласованные политики - не только валютную, но и экономическую и финансовз^ю. Такой позиции придерживаются те эксперты, которые считают, что «введение единой валюты делает неизбезкным создание экономического правительства в Европе» в связи с потребностью «более тесной координации налоговой политики» 20^.
Естественная потребность в з^реждении единого экономического органа ЭВС, который бы определял и проводил единзоо для всех государств-членов ЕС экономическую политику, способствующую процветанию единого экономического пространства, указывает на существование фактора, свидетельствующего о центростремительной тенденции в экономическом союзе. Имеется и иная причина, которая настоятельно требует появления такого органа. Она вызвана тем, что ЕЦ Банк и ЕСЦБ являются образованиями, независимость которых ограждает их от политического влияния со стороны как институтов и органов Сообщества, так и участвующих государств-членов ЕС. Однако фактор независимости имеет и негативный аспект в том смысле, что в инститзщиональной структуре Сообщества отсутствует экономический орган, который бы уравновешивал ЕЦ Банк.
Принимая меры к решению этой проблемы, Европейский Совет на своем заседании 13 декабря 1997 года одобрил Резолюцию по координации экономических политик на третьем этапе ЭВС и по Статьям 109 и 109Ь Договора ЕС206. в ней устанавливается, что министры экономики и финансов
205 The Economist, |
5 May 2001, p. 30. |
|
in TTie Euro |
and Economic Policy. |
206 "Resolution of the European Council of 13 |
December 1997' |
|||
Legal and Political |
Texts Adopted by the Council |
of the European |
Union and the |
European Council, p. |
84-87.