Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Дайте определение административному акту, охарактеризуйте его отличительные признаки.

2. Что такое правовой режим административного акта?

3. Административный договор: в чем его суть и роль в системе правового регулирования?

4. В чем специфика нормативных правовых актов местного самоуправления?

5. Какова роль управленческих процедур в упорядочении управленче­ской деятельности?

Тема 3.2. Формы осуществления управленческой деятельности Формы осуществления управленческой деятельности

Формы осуществления управленческой деятельности — это внешне выраженные действия, акты управления, совершаемые должностными лицами, служащими в рамках их компетенции и вызывающие определен­ные последствия.

Следует различать: правовые формы, посредством которых устанав­ливаются нормы права, фиксируются управленческие решения и дей­ствия, имеющие юридический смысл, неправовые, организационные формы, посредством которых фиксируются и осуществляются опреде­ленные индивидуальные либо коллективные действия (оперативно-ор­ганизационные мероприятия, материально-технические операции).

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юриди­ческие последствия.

Правовые формы управленческой деятельности, в свою очередь, можно различать как право(нормо)творческую и право(нормо)применительную деятельность.

I. Правотворческая управленческая деятельность

Это процесс создания, изменения, отмены и усовершенствования правовых норм, т. е. издание правовых актов.

Если все действия органов государственного (муниципального) управления и должностных лиц принято называть актами управления в широком смысле этого слова, то правовой акт — это письменный документ, в тексте которого есть правовое предписание, т. е. прямо сформулированное положение, содержащее обязательное для других органов, организаций и лиц решение публичной власти.

В одном акте могут содержаться несколько правовых предписа­ний.

Правовые акты обусловливают юридические последствия в виде установления, изменения, отмены правовых норм или установления, изменения, прекращения конкретных правоотношений в сфере управ­ления.

По характеру сфокусированных в акте предписаний акты управле­ния делятся на нормативные и индивидуальные.

Нормативными актами управления считаются акты, устанавливаю­щие общие правила поведения — нормы. Обычно говорят о двух ос­новных признаках нормативности: об отсутствии конкретного адреса­та и о возможности неоднократного применения предписания.

Индивидуальными актами управления считаются акты, которые с момента их издания порождают, изменяют или прекращают право­вые отношения между точно определенными субъектами права.

Директивные предписания – это акты органов государственной власти из-за специфики их юридиче­ских свойств не могут быть отнесены ни к нормативным, так как не устанавливают новых норм права, ни к индивидуальным актам управ­ления, так как не предназначены для решения конкретных дел. И все же директивные предписания во многом близки к нормативным ак­там управления, так как содержат императив (настоятельное требование), команду для тех органов, должностных лиц административного управления, кому они адресованы.

В наше вре­мя директивные предписания приняли форму Поручений Президента РФ, Правительства РФ, мэра... Новое название (форма) не изменило сущность такого рода актов управления.

Процедуры в сфере право(нормо)творческой и директивной дея­тельности — это порядок создания нормативных и директивных актов органами управления, различаются в зависимости от того, кем и как готовятся и издаются акты.

Нормативные правовые акты принимаются правомочными коллеги­альными органами управления. Нередко издаются совместные акты управления — двумя или несколькими органами управления в целях объединения усилий для решения вопросов, представляющих общий интерес для этих органов. Акты управления могут приниматься со­вместно с органами общественных организаций, совместным решени­ем государственного и муниципального органов управления и т. д.

Процедура издания нормативных актов включает следующие ста­дии:

1. установление необходимости издания такого акта;

2. подготовка проекта;

3. внесение проекта акта на рассмотрение компетентного органа управления;

4. обсуждение проекта и принятие решения по проекту;

5. опубликование принятого акта.

Такие же стадии имеет и процедура издания директивных актов — Поручений, Распоряжений и других предписа­ний публичного характера.

1. На стадии установления необходимости издания нормативного (или директивного) акта осуществляется:

• сбор информации о положении дел в рассматриваемой (подле­жащей регулированию) области общественной жизни;

• анализ этой информации с применением современных научных методов и технологий;

• выявление проблемных ситуаций, требующих издания норма­тивных и директивных (оперативных) актов управления;

• информирование руководящих должностных лиц органа управ­ления о наличии проблемных ситуаций и обоснование необходимо­сти правового акта, регулирующего новые общественные отношения;

• направление по указанию руководства материалов о выявлен­ных проблемных ситуациях для разработки соответствующих проек­тов актов управления.

2. Стадия подготовки проекта акта начинается с получения зада­ния составителями проекта. В задании указывается:

• цель издания нормативного или директивного акта;

• основные средства ее достижения, которыми располагает систе­ма управления;

• круг лиц (органов, организаций), участвующих в разработке проекта такого акта;

• сроки подготовки проекта;

• основные источники получения информации, необходимой для разработки проекта.

Эта стадия представляет комплекс различных процедур. Первосте­пенное и первоочередное значение имеют действия по сбору и обра­ботке информации. В задании указаны основные источники информа­ции, однако этот перечень может быть расширен. Источником информации для субъектов подготовки нормативных (ди­рективных) актов служат статистические данные государственных ор­ганов, результаты социологических исследований, заключения экс­пертных комиссий, сведения разведывательных и других оперативных компетентных органов, письма и обращения граждан и др.

Очень важно определить конкретных исполнителей по сбору нуж­ных сведений, четко сформулировать их задачи, связанные со сбором информации, установить, кто и с какой периодичностью должен представлять эту информацию, с помощью каких средств обеспечить ее достоверность.

Важнейшим условием эффективности решения является то, чтобы информация, на основе которой составляется проект, была полной, объективной, достаточной и своевременной. Вот почему при сборе информации важно преодолеть разного рода влияния, которые деформируют качество информации. Получению объективной информации могут помешать ценностные и идеологические установки, политические цели субъектов подготовки (принятия) публично значимых актов управления, а также сознательное ограничение поступления информации об­ществу или искажение ее с целью манипулирования общественным сознанием.

Во избежание этого не стоит пренебрегать сведениями, которые используют политические и идеологические противники. Зачастую в этих сведениях можно найти информацию, раскрывающую причины собственных ошибок или выявить слабые стороны позиции оппонен­тов (альтернативный источник информации).

Важной процедурой на стадии подготовки проекта акта является его согласование с заинтересованными организациями и лицами.

Согласование подтверждается визированием проекта акта руководи­телями указанных органов и организаций (или заместителями, уполно­моченными на это).

При наличии разногласий по проекту акта руководитель органа власти, готовящего данный акт, обеспечивает обсуждение его с заин­тересованными органами и организациями с целью поиска взаимо­приемлемого решения. В случае если такое решение не найдено, проект может быть представлен на рассмотрение с приложением протокола согласительного совещания, перечня разногласий с моти­вировками и подлинниками замечаний, подписанных руководителя­ми соответствующих органов и организаций.

3. Стадия внесения проекта акта на рассмотрение во многом пре­допределена подготовкой такого рода актов. Вопросы могут быть под­готовлены во исполнение решений вышестоящих органов или по их поручениям и указанию Правительства, или по указанию руководства министерств, или по инициативе их структурных подразделений. По­этому внесение проекта акта на рассмотрение органа управления, оп­ределение конкретного срока внесения проекта зависят от самого ор­гана управления, принимающего такой акт.

4. Стадия рассмотрения проекта нормативного (директивного) акта выявляет положительное значение акта. Орган управления обсуждает и учитывает возможные последствия реализации той или иной альтер­нативы проекта, может выбрать оптимальный вариант решения из предлагаемых для обсуждения, внести дополнения, уточнения или иные изменения в проект, признать проект неприемлемым из-за явных его недостатков или ненайденного консенсуса.

Стадия рассмотрения (обсуждения) проекта состоит из трех эта­пов. Первый — вспомогательный — это подготовка к обсуждению, обеспечивающая качество второго этапа. Руководители коллегиально­го органа своевременно оповещаются о времени проведения обсужде­ния. Одновременно всем участникам вручается для ознакомления проект акта и другие материалы, связанные с его содержанием. Толь­ко при этом условии можно обеспечить всестороннее обсуждение сло­жившейся проблемной ситуации и проекта соответствующего акта.

В ходе обсуждения его участники дают общую оценку проекта (его идеологию, социальную значимость), его отдельных частей (разделов, статей) или элементов. В ходе дискуссии могут быть сделаны поправки к проекту, которые признаются принятыми, если за них подано большинство голосов полномочных участников обсуждения

5. Принятие решения — завершающий этап официального прохож­дения проекта. Именно здесь проект становится юридически значи­мым документом.

Порядок рассмотрения проектов актов в Правительстве, установ­ленный его Регламентом, может быть принят как типовой.

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по ко­торым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства.

При подготовке указанных проектов к рассмотрению в Правитель­стве Аппарат Правительства руководствуется федеральным законода­тельством, настоящим Регламентом, Положением об Аппарате Прави­тельства Российской Федерации, а также Инструкцией по делопроиз­водству в Аппарате Правительства Российской Федерации.

Проекты постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, внесенные в ус­тановленном порядке без разногласий, докладываются Председателю Правительства или его заместителю.

Аппарат Правительства проводит экспертизу проекта и его обос­нований, а также необходимую проработку и редактирование текста. Подготовка проекта к рассмотрению осуществляется, как правило, в срок до 15 календарных дней, в том числе в течение 3 рабочих дней — предварительная экспертиза для решения вопроса о дальней­шей работе над проектом.

Если в процессе экспертизы проекта выявляется необходимость внесения в него существенных изменений, он подлежит возвращению в соответствии с п. 65 настоящего Регламента представившему его ор­гану государственной власти для доработки и повторного визирования руководителями заинтересованных федеральных органов исполнитель­ной власти, других органов и организаций.

Проекты, внесенные с разногласиями, докладываются Председате­лю Правительства или его заместителю (в соответствии с распределе­нием обязанностей) с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними.

Неурегулированные разногласия по проекту рассматриваются 3аместителем Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), который принимает по ним соответствующее решение. При этом Заместитель Председателя Правительства может внести Председателю Правительства предложение о рассмотрении заседании Правительства проекта акта с разногласиями. В этом случае к проекту прилагается справка с изложением имеющихся возражений.

Проекты актов Правительства, которые принимаются в пределах его полномочий по вопросам, отнесенным Конституцией Российской федерации к ведению Президента Российской Федерации, принятие которых предусмотрено актами Президента Российской Федерации или которые рассмотрены на заседаниях Правительства под председа­тельством Президента Российской Федерации, направляются Аппара­том Правительства в Администрацию Президента Российской Федера­ции в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.

Проекты актов Правительства по кадровым вопросам федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации, подлежат согласованию в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.

Законопроекты, вносимые Правительством в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее именует­ся — Государственная Дума) и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента Российской Федерации, в соответствии с порядком, установленным Президентом Российской Федерации, на­правляются Аппаратом Правительства для согласования в Админист­рацию Президента Российской Федерации не позднее, чем за 2 недели до внесения их в Государственную Думу.

Поступающие на согласование в Правительство с поручением Президента Российской Федерации или с письмом Руководителя Ад­министрации Президента Российской Федерации проекты актов Пре­зидента Российской Федерации, затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Правительства, согласованные в установленном по­рядке с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, подлежат рассмотрению в Правительстве в порядке, установ­ленном Президентом Российской Федерации, не позднее чем ^в 5-дневный срок со дня их получения.

С письменного согласия Руководителя Администрации Президен­та Российской Федерации и Руководителя Аппарата Правительства срок согласования проектов актов Президента Российской Федерации может быть увеличен до 15 дней.

Подготовленный проект постановления или распоряжения Прави­тельства, иного акта, по которому требуется решение Правительства, визируется Заместителем Председателя Правительства и передается руководителю Аппарата Правительства для доклада Председателю Правительства.

Руководитель Аппарата Правительства (лицо, его замещающее) доставляет дату в подписанных Председателем Правительства постановлениях распоряжениях Правительства, подтверждает их подлинность своей визой и организует их выпуск. При выявлении обстоятельств, препятствующих выпуску, Руководитель Аппарата докладывает о них Председателю Правительства и действует в соответствии с принятым Председателем Правительства решением.

Опубликование принятого акта управления обеспечивает вступле­ние его в юридическую силу в соответствии с принципом гласности в работе органов власти и управления. В этих целях используются официальные СМИ и специальные издания для публикации актов управления.

Изложенный материал можно представить следующей схемой.

Рис. 3.4. Схема издания нормативных актов