Планирование как организационно-управленческая деятельность

В литературе даются различные формулировки планирования:

• это процесс определения соответствующих будущих действий через последовательность выборов этих действий;

• это предвидение при одновременном формировании и осуще­ствлении программ;

• это процесс подготовки ряда решений для осуществления по­следующих действий, направленных на достижение целей предпочи­таемыми средствами;

• это способ логического преобразования намерений, фактиче­ских данных и предположений в пригодную для целедостижения по­литику.

Любое из этих определений допускает, что у субъекта планирова­ния есть четко сформулированные цели и возможность (условия, ре­сурсы) получить и использовать информацию для выработки политики.

План — это специфический акт управления. Плановый акт — это решение, посредством которого определяются конкретные результаты (как задачи) для выполнения намеченной цели в какой-либо сфере дея­тельности (в экономической, социальной, хозяйственной или какой-либо иной) организации в течение установленного срока.

Существо и содержание любого плана составляют плановые пока­затели. Их характерные черты:

• они всегда адресны;

• рассчитаны на определенный период, установленный срок;

• имеют организационное значение, фокусируют внимание на решении важнейших задач;

• исчерпываются однократным, хотя и длительным исполнением;

• теряют силу по истечении планового периода независимо от исполнения;

• не изменяют и не отменяют правовых норм;

• отмечаются особым порядком (процедурами) изменения;

• органически сочетаются с экономическим ресурсным обеспече­нием возможности их исполнения и стимулированием;

• не обеспечены сами по себе санкциями;

• приобретают обязательную силу после утверждения в виде оп­ределенной системы показателей;

— важно учитывать и соподчиненность многих плановых показа­телей (заданий) по уровням системы управления.

Плановый акт принципиально отличается от нормы права: в нем нет и не может быть гипотезы. Плановый акт — это ненормативный, юридически обязательный к исполнению акт. Отрицание нормативно­го характера плана ни в коей мере не принижает статуса, авторитета, плана.

Виды планирования. По методологии процесса планирования разли­чают:

• формальное планирование;

• инкрементальное планирование (используется здравый смысл, чтобы произвести незначительные модификации существующих по­литик. Здесь полагаются на политические торги и компромиссы для достижения консенсуса);

• системное планирование — более широкий подход, который базируется на совокупности количественных и качественных мето­дов, на поиске соединения инкрементализма, оптимального и воз­можного планирования с учетом множества участвующих сил и отно­шений между ними.

Формальное планирование. Сен-Симон, философ XVIII в. верил, что его эра провозгласит новый подход к планированию общественного порядка. Он представлял планирование как область действий не чи­новников и политиков, а ученых и инженеров, которые обладают спе­циальными знаниями объективно-рационального выбора при составлении планов будущего управления обществом.

Формальное планирование — это путь мышления, когда планы определяются посредством «фактов», как они представляются, а не субъективными суждениями или интересами исследователя-аналитика.

Ищутся решения, а не перспективы в проблеме планирования. Формальное планирование предполагает, что после того, как план составлен, его реализация будет естественно или механически следовать логике его формализации.

Слабость формального подхода состоит в пренебрежении челове­ческой стороной, не учитывается, что выбор желаемого будущего, по существу, обусловлен ценностями и часто конфликтен.

Инкрементальное планирование — антитеза формальному.

Отсутствие полных и совершенных знаний, ограничение интел­лектуальной возможности специалистов по планированию, несовер­шенство информации о проблеме для глубокого анализа и др. приве­ли к модификации формальной философии. Г. Саймон предложил концепцию ограниченной рациональности, она предполагает, что процесс отбора желательных состояний и планирования их реализа­ции происходит в рамках внутренних ограничений вычислительных способностей человека. Другими словами, составитель плана стремит­ся просто «удовлетворить», определить такой способ действия, кото­рый «достаточно хорош», чтобы произвести разумное совершенствование текущего состояния системы.

Инкрементализм проявляет скептицизм в отношении человече­ских интеллектуальных возможностей, намеренно ограничивает коли­чество переменных величин и упрощает отношения между ними.

Критерии, используемые при таким подходе, редко описываются в объективных и точно измеримых терминах (как при формальном подходе). Здесь важнее, чтобы все участники были согласны (напри­мер, депутатов заботит политический риск, связанный с различными налоговыми программами). Главное — договориться.

Недостатки — чрезмерная вера во взаимное приспособление раз­личных действующих сил (акторов), ибо на деле это гарантирует интересы наиболее мощных организационных сил, превалирующих над другими (иногда приводит к «выкручиванию рук в политике»). Упро­щения инкрементальной модели обладают конкретным свойством становиться сверхупрощениями: не существует заранее определенного набора базовых ценностей, количественных показателей, не аргументируются «фундаментальные» решения, не корректируются принять политики. И результатом бывает: «хотели, как лучше (а что значит лучше и для кого?), а вышло, как всегда».

Системное планирование. Проблемы при таком подходе не решают­ся, а скорее разрешаются и постоянно переопределяются через процесс их изучения. Планирование понимается не как дискретная дея­тельность, а как непрерывно развивающийся процесс. Подход предпо­лагает, что будущее неопределенно и не может быть предсказано исходя из условий настоящего и прошлого. Акцент ставится на созда­ние альтернативных сценариев будущего, с опорой на сегодняшнее.

Все данные прогнозов основаны на теории и контексте идей (субъективной интерпретации значения проблемы, которая есть у авторов системы).

Например, проблема трущоб (грязных подъездов) в центральной части города может быть определена различным образом разными людьми. Для одних — это социокультурная проблема, возникшая из-за отсутствия интереса бедных жителей центральной части города поддерживать стандарты эстетики и санитарии. Для других — это проблема инфраструктуры, возникающая из-за фактического отсутст­вия благоприятных возможностей для работы жителей в своем районе и неудовлетворительных транспортных связей с местами работы. Для третьих — это проблема недостаточных побудительных мотивов у до­мовладельцев (квартировладельцев и съемщиков) содержать дома в хорошем состоянии и улучшать жилищные условия в районе. Это может, наконец, быть проблемой образования, дискриминации како­го-либо этноса, расселенного в районе, либо истории (район традици­онно грязный, окраинный, непрестижный). По-разному иногда оце­нивают и актуальность проблемы, масштабы ее взаимосвязи с други­ми.

Принимая все это во внимание, специалист по системному плани­рованию подходит к проблеме с несколькими допущениями. Главное допущение: 1) проблемы и их решения не остаются неизменными, а постоянно видоизменяются; 2) к формулировке проблемы привлека­ются несколько акторов альтернативы и предпочтения которых могут быть множественными и конфликтующими. Появляется при этом ве­роятность того, что заданная альтернатива приведет к оптимальному результату; 3) структурирование проблемы не состоит в перечне фактов и цифр (как в формальной аналитике) и не возникает из представления предпочтений нескольких высокопоставленных ЛПР, как допускает инкрементализм.

Планирование по уровню анализа проблем может быть определено в пространственных понятиях — в масштабах страны, локальное, ре­гиональное; во временных понятиях — долгосрочное, стратегическое, краткосрочное, тактическое. Конечно, уровень анализа является про­изводным от предмета анализа.