25 Функции управления

Функции управления — это относительно обособленные направления (виды) управленческой деятельности, позволяю­щие в совокупности осуществлять необходимое управляющее воздействие.

Функции управления тесно связаны между собой, выпол­няются непрерывно и последовательно от постановки задачи до ее решения и образуют так называемый управленческий цикл, который включает:

• определение целей, задач деятельности, а также форм и методов их реализации;

• создание организационно-исполнительной структуры;

• подготовку и принятие управленческих решений;

• планирование служебной деятельности с учетом прогноза изменений обстановки;

• распределение обязанностей между всеми звеньями си­ стемы;

• доведение задач до конкретных исполнителей и их подго­ товку к решению этих задач, организацию взаимодействия, ко­ ординирования и регулирования;

• техническое, материально-финансовое и информацион­ ное обеспечение всех звеньев исполнительной системы;

• обеспечение контроля и проверки всех исполнительских звеньев, стимулирование исполнительской деятельности;

• подведение итогов работы, анализ, оценку и прогноз новой реальности с целью выработки программы будущих действий.

Таким образом, управленческий цикл состоит из несколь­ких этапов, соответствующих основным функциям управления. Этапы в свою очередь подразделяются на стадии, объединяю­щие относительно самостоятельные и вместе с тем взаимосвя­занные операции по реализации той или иной функции. При­чем каждая последующая стадия должна быть необходимой и достаточной предпосылкой последующей, что и обеспечивает целостность, логическое развитие процесса управления. В сле­дующих параграфах основные функции управления в их взаи­мосвязи и степени влияния на конечный результат служебной деятельности рассматриваются более подробно. Остальные функции управления раскрываются при описании процесса управленческой деятельности.

26

1.2. Специфика государственного

управления

Реалии нашего времени, действительность, в которой мы живем, находятся в прямой зависимости от эффективности го­сударственного управления и неразрывно связаны с ней. Меж­ду государством и обществом всегда существует взаимодей­ствие, качество и уровень которого определяются эффектив­ностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспе­чить гражданам комфортные условия существования в со­ответствии с обещаниями, сделавшими это управление леги­тимным. Не секрет, что выполнить обещанное в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительно. Задача обеспечения потребностей на­шего общества в нынешней ситуации является почти неразре­шимой. Следует подчеркнуть, что для решения ее государст­венные структуры обладают во многом неадекватными систе­мами управления. Организация взаимовыгодного и эффектив­ного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления.

Многие авторы основанием для разграничения видов уп­равления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего выделяют государствен­ное управление (субъект управляющих воздействий — госу­дарство), общественное управление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры), менеджмент (субъ­ект управляющих воздействий — предприниматель, собствен­ник). Среди всех видов управления государственное управле­ние занимает особое место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них.

> 1. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Государство тем и отличается от общественных струк­тур, что реализует по отношению к людям государственную власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппа-

27

рата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты и установлен­ные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно де­лает, какие ставит перед собой цели.

> 2. Особенности государственного управления также ха­рактеризуют границы его распространения. Они могут быть определены как проходящие не в рамках всего общества, вы­ходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи госу­дарства и общества отличается тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как обществен­ными институтами, так и государством. Государство посредст­вом законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проб­лемой является «распространенность государственного управ­ления на общество», так как речь идет не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, его спо­собности к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Оче­видно, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, а глубина этого влияния призвана отра­жать и воспроизводить в себе состояние общества. Управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

v Таким образом, государственное управление -это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизне деятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Термин «государственное управление» широко использует­ся в научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым

28

конституционные основания для выделения данного вида го­сударственной деятельности.

Оценка и анализ состояния государственного управления Республики Беларусь и поиски решений повышения его ре­зультативности на данный момент затруднены, так как нет окончательной ясности по ряду общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем. Прежде все­го мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясно­го понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения:

/. В каком направлении мы движемся?

В данном контексте следует ответить на вопросы, являю­щиеся концептуальными, системообразующими:

• определиться, какое общество мы желаем и действитель­ но можем построить;

• определить адекватность ресурсов, которыми мы распо­ лагаем, и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы обладаем.

Безусловно, на данном этапе идет реструктуризация общест­венно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отноше­ний и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концеп­цию государственного управления. Надо определить специфи­ку нашего общества и выделить общее и частное в рамках ми­рового опыта, принимая во внимание огромный спектр факто­ров от исторической специфики до особенностей менталитета.

2. В чем истоки преобразуемого нами общества?

Этот вопрос органически связан с предыдущим, так как выбор пути включает в себя отбор и сохранение элементов на­копленных знаний и их целевое использование. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они не­востребованы. Многие идеи и принципы социализма взяты и практически реализованы во многих странах. Только при ус­ловии глубокого и критического анализа можно вычленить, что является функциональным для развития будущего общества, а

J&

29

что выявило свою несостоятельность. Необходимо ранжиро­вать общественные элементы, произвести их селекцию, выде­лить те, которые могут быть адаптированы. Уже более 10 лет мы живем в переходном обществе, и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего соци­ального состава общества, ни в коем случае не допуская соци­ального антагонизма.

3. Какие действия нужно совершать в переходный период?

Достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов, которые в определенной мере накладывают отпечаток на конечный ре­зультат. В современном обществе накоплен большой опыт дей­ствий по выходу из кризисного состояния. Но рассмотрение переходного общества через призму аналогий теряет свою проблематику без учета специфики страны, на материале ко­торой делается анализ.

Целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управ­ления. Как известно, цели выполняют обширные побудитель­ные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государ­ственного управления возникают на основе целей, лежащих в основе жизнедеятельности данного общества, и являются их производными.

Цели государственного управления на этапе созда­ния сильной и процветающей Беларуси:

• обеспечение внутренней и внешней безопасности страны;

• развитие и укрепление общественных институтов, обеспе­ чивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны;

• конституционная защита прав и свобод граждан РБ, об­ щая административно-правовая регуляция;

• формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей;

• поддержание позитивной экологической обстановки;

• поддержание рыночных механизмов;

• грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и Центра.

Перечислены весьма общие цели, которым призвано слу­жить государственное управление. Но архиважным является создание «дерева целей», в котором были бы оперативные и

30

стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели. Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, т.е. не­кую целостность. Однако данную целостность нужно соеди­нить с адекватными средствами, методами и формами их реа­лизации, ибо в противном случае даже правильно поставлен­ные цели в процессе их реализации будут искажены.

Функции государственного управления — объектив­но обусловленные виды властных, целеполагающих, органи­зующих и регулирующих воздействий государства на общест­венные процессы. Это специфическое воздействие государ­ства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют состоя­ние, структура, самоуправляемость общественных процессов, т.е. совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Можно сделать умозаключение, что государство и государственное управление как его произ­водное является, с одной стороны, тем элементом, который осуществляет насилие, т.е. так называемым «легитимным на­силием», а с другой стороны, оно играет подчиненную общест­ву роль и определяется потребностями, желаниями и интере­сами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется в первый момент ограничить, а точнее, вообще ликви­дировать «насилие». Но, устранив данную функцию, нужно заполнить чем-то «вакантное место» и очевидно, что механиз­мом самоуправления. В противном случае мы будем поставле­ны перед фактом, когда организующие и регулирующие меха­низмы будут девальвированы и настанет так называемый ва­куум управляющего воздействия, т.е. хаос, произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе наблюдается уменьшение государственного сектора (привати­зация в данный момент рассматривается как один из основных способов повышения эффективности в государственном секто­ре) и в то же время повышение роли государственного регули­рования в организации и разработке политики в сфере органи­зации рыночных отношений.

_ _ 31

К функциям государственного управления относятся:

функция планирования. Определяет, чем, как, где, когда достигается цель. Стратегически важная функция;

функция организации. Ее задачей является создание условий по взаимодействию людей для достижения желаемого результата;

функция регулирования. Направлена на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий объем дея­тельности;

функция работы с персоналом. В мировой практике дан­ной функции уделяется все большее внимание;

функция контроля. Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.

К сожалению, постулат неоконсерваторов о всеобщем, про­низывающем все сферы общественной жизни рыночном регу­лировании в рамках нашей страны не может найти подтвер­ждение. В наших условиях важно определить специфические функции государства. И чтобы они не ушли на откуп рыноч­ным механизмам, государство должно определить объем дан­ных функций на национальном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результативность в данном случае должна осу­ществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций — это и есть контроль в сфере рыночной экономики.

К специфическим функциям следует отнести: научно-тех­ническое развитие, регулирование и контроль за сферой трудо­вых отношений и, естественно, финансовую систему. Эти функ­ции стоят особняком и требуют стоожайшего контроля со сто­роны государства, так как в противном случае можно гово­рить об угрозе безопасности страны, т.е. при их реализации необходимо учитывать все особенности развития страны, ее специфику.

Известно, что многие трансформации и преобразования в государственном управлении проходят хаотично и весьм? субъективно, без методологически целостного подхода. Не су­ществует и комплексного механизма е создании, трансформа­ции структур как на национальном, так и на местном уровне. В чем особенность принципов государственного управления? Принцип (от лат. principium — первоначало, основа) как поня­тие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элемента-

32

ми. Эти закономерности и отношения общественно-политичес­кой жизни, содержания, организационной структуры и жизне­деятельности компонентов государственного управления выра­жены в виде определенных научных положений, закреплен­ных в большинстве своем правом и применяемых в теорети­ческой и практической управленческой деятельности людей. Проблема принципов государственного управления выделяет три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта.

• Онтологический (этот аспект включает в себя генезис принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, кото­ рые они отражают).

• Гносеологический (анализ характера принципов, языка, логики и структуры их, адекватной научной интерпретации).

>• Методологический (указывает на механизмы теорети­ческого и практического применения принципов).

На данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов. Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них са­мих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно досконально знать принципы, важно уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении, поскольку принцип государственного управления призван вна­чале в научной, а потом в правовой форме выражать законо­мерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования. Говоря о технологии вы­явления и обоснования принципов государственного управле­ния, можно предложить следующие индикаторы (требования):

• отражение существенных закономерностей, отношений и взаимосвязей;

• их устойчивость;

• закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному соци­ альному явлению;

• отражение специфики государственного управления. Систематизация принципов государственного управления

сложна, о чем свидетельствует ее неоднородность. К принци­пам государственного управления относятся:

33

общественно-политические (сформулированные в резуль­тате познания социальной природы государственного управле­ния, общих закономерностей и основных особенностей его развития);

функционально структурные (раскрывающие закономер­ности структуры государственно-управляющих воздействий);

организационно-структурные (отражающие характер, за­кономерности и специфику организационной структуры госу­дарственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при орга­низации государственно-управляющих воздействий);

государственно-управленческой деятельности (раскрываю­щие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций).

Организация государственного управления строится на об­щих принципах, свойственных любой системе управления со­циальными системами, и специфических. Среди последних сле­дует особо выделить такие принципы, как руководство дея­тельностью организации со стороны высшей исполнительной власти и соблюдение законности.

Принцип руководства со стороны высшей исполнитель­ной власти является важнейшим принципом управления дея­тельностью государственного аппарата. Он закреплен в Кон­ституции Республики Беларусь, других основополагающих документах и является главным условием успешного выполне­ния возложенных задач.

Принцип соблюдения законности нашел свое отражение в Конституции и законах Республики Беларусь, регламентиру­ющих деятельность государственных органов управления. Он включает:

• правовое регулирование задач, функций, методов и струк­ туры государственного управления;

• определение мер должного и возможного поведения субъ­ ектов государственного управления;

• закрепление системы взаимоотношений органов (органи­ зации) с другими органами и гражданами;

• закрепление норм соблюдения всеми сотрудниками пра­ вовых предписаний.