Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

Пономаренко Е.В.

Экономика и финансы общественного сектора

Учебник для магистров

Москва, 2011

2

Рекомендовано к изданию Международным институтом государственной службы и управления для программ высшего профессионального образования специализированной подготовки магистров

Автор – Пономаренко Елена Васильевна, доктор экономических наук, профессор, зав.кафедрой Политэкономии эко-

номического факультета РУДН

Экономика и финансы общественного сектора. Учебник для маги-

В учебнике «Экономика и финансы общественного сектора», специ-

ально разработанном для образовательных программ в магистратуре и программах МВА и МРА, с позиций экономической теории общественного сектора излагаются в единстве современные подходы к целям и осуществлению современных экономических реформ в общественном секторе, финансам общественного сектора, а также дается оценка прикладным аспектам их реализации в Российской Федерации. Особое внимание уделяется практическим вопросам современного бюджетного устройства, налоговой системы, инструментам межбюджетного регулирования в федеративном государстве, ходу бюджетных реформ и повышению эффективности управления общественными финансами в России и за рубежом.

Курс предназначен для магистров и слушателей МРА и МВА, специализирующихся в области экономики, финансов, государственного и муниципального управления.

© Автор Пономаренко Е.В., 2011 © МИГСУ, 2011

3

Оглавление

4

ГЛАВА 9. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО

ГЛАВА 12. ТЕОРИЯ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА И НАЛОГОВАЯ РЕФОРМА

ЧАСТЬ IV. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ 267

ГЛАВА 15. ОСНОВЫ КОНЦЕПЦИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. БЮДЖЕТНЫЕ СИСТЕМЫ

5

6

ВВЕДЕНИЕ

Внастоящее время сравнительно новая дисциплина «Экономика общественного сектора» получила широкое признание и распространение в учебных планах подготовки экономистов, специалистов по государственному и муниципальному управлению и т.д. Эта дисциплина в числе региональной (вузовской) компоненты соответствует требованиям действующего государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению «Экономика», а также вошла в состав дисциплин новых государственных образовательных стандартов «третьего поколения».

Уже не только в ведущих (МГУ им. М.В.Ломоносова, ГУ ВШЭ, РУДН

ит.д.), но и многих региональных российских университетах «Экономика общественного сектора» прочно заняла важное место в подготовке студентов бакалавриата и магистратуры.

ВРоссийском университете дружбы народов на экономическом факультете с 2004 г. настоящая дисциплина читается студентам в бакалавриате в течение двух семестров, студентам специалитета – одного семестра. С 2010 г. в рамках программы «Финансовое управление в секторах экономики» проводится обучение магистров, направленное на углубленное изучение проблематики экономики общественного сектора, вопросов региональной экономики и финансового менеджмента на разных уровнях.

Разработка настоящего учебника вызвана потребностями разноуровневой подготовки студентов в бакалавриате, а затем магистратуре по программам курсов, которые взаимно дополняют и углубляют компетенции обучающихся в рамках читаемых дисциплин по экономике и финансам общественного сектора.

Курс состоит из нескольких составляющих: две первые части читаются на первой образовательной ступени – в бакалавриате, третья и четвертая – в

магистратуре. Первая часть - экономическая теория общественного сек-

тора, посвящена изложению микроэкономической теории государства как субъекта рыночной экономики, теории институциональных провалов рынка и изъянов государства, основ институциональной теории современного государства. Вторая часть курса - финансы общественного сектора, носит более прикладной характер и знакомит с основами теории и истории общественных финансов, государственных расходов, налогов, бюджетного федерализма и инструментов бюджетного регулирования в странах с различным государственным устройством, а также основными направлениями реформ общественного сектора.

Третья часть курса – реформы общественного сектора, направлена на развитие компетенций, углубленное изучение теоретического инструментария экономики общественного сектора и его практического применения в рамках преодоления институциональных изъянов рынка и государства в Рос-

7

сии в ходе реформ естественных монополий – электроэнергетики, жилищнокоммунального хозяйства (ЖКХ), российских железных дорог; преодоления бюрократической монополии на основе административной реформы; последствий мирового экономического кризиса. Особое внимание уделяется современным бюджетным реформам, направленным на повышение эффективности общественных финансов. Четвертая часть представлена набором специальных кусов по экономике здравоохранения, образования, экономике военнопромышленного комплекса, ЖКХ, социального обеспечения и др., которые читаются студентам магистратуры, выбравшим экономику отраслей общественного сектора в качестве специализации.

Настоящий учебник подготовлен для магистров и слушателей МВА и МРА на основе курсов, читаемых автором в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и Российском университете дружбы народов и разработан в продолжение и углубление курсов по экономике и финансам общественного сектора на базе учебника, используемого при подготовке бакалавров и специалистов: Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государст-

ва) – М.:ИНФРА-М,2007.

Автор выражает глубокую благодарность своим коллегам за поддержку идеи создания настоящего учебника и разработку трех его глав: главы 4.Производство общественных благ. Анализ затрат и выгод по проектам государственных расходов, (автор - к.э.н., профессор Исаев В.А.); главы 13. Основы государственного финансового контроля (автор - д.э.н., профессор Быстряков А.Я.), главы 5. Государственное предпринимательство (автор - к.э.н., ассистент Столярова Е.И.).

Надеюсь, что предлагаемый учебник будет полезен в реализации курсов по экономике и финансам общественного сектора в рамках образовательных стандартов по магистерским программам и буду признательна за конструктивные замечания и предложения по его усовершенствованию.

Елена Васильевна Пономаренко

8

ЧАСТЬ I. ЗАКОНОМЕРНОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ РОССИИ

Раздел 1. Развитие теории общественного сектора экономики и российская практика

ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ.

1. Общественный сектор рыночной экономики – экономическое содержание, тенденции развития и располагаемые ресурсы. Теория провалов рынка. Общественные блага: виды, свойства.

2.Финансы общественного сектора как ресурсный потенциал.

3.Структура финансовой системы. Европейская система интегрированных экономических счетов.

4.Общественный сектор современной России: масштабы и возмож-

ности.

1.ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ – ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ И РАСПОЛАГАЕМЫЕ РЕСУРСЫ

Современное общество, как известно, состоит из ряда секторов. Первый сектор - государственный. Он включает органы государственной власти и управления всех уровней. Второй сектор – предпринимательский, частный. Это сектор негосударственных коммерческих фирм, действующих на основе рыночных законов. Третий сектор - некоммерческий, представляющий собой совокупность государственных и негосударственных некоммерческих организаций всех направлений деятельности. Ещё один сектор представляют домашние хозяйства, охватывающие все группы населения.

Рыночная система является идеальной, если все товары и услуги добровольно обмениваются на деньги по рыночным ценам. Такая система извлекает максимум прибыли из существующих ресурсов без вмешательства государства, необходимость которого полностью отсутствует, поскольку имеет место абсолютно свободная рыночная экономика. Тогда, согласно экономической теории благосостояния, если такая экономика является экономикой совершенной конкуренции и если в ней существует полный набор рынков, она достигает эффективности по Парето: никто не может повысить своего благосостояния, не ухудшив благосостояния других. Итак, если допустить, что социальные решения должны основываться на благосостоянии индиви-

9

дуума и индивидуумы лучше знают свои потребности, можно сделать предположение, что государственное вмешательство на основе принципов эффективности не является необходимым.

Вместе с тем, известные экономисты, лауреаты Нобелевской премии Энтони Аткинсон и Джозеф Стиглиц, рассматривая теорию благосостояния и государственного вмешательство, опровергли эту точку зрения. Данное предположение об эффективности конкурентного равновесия используется в качестве отправной точки для объяснения роли государства - развивается

экономическая теория общественного сектора, фактически обосновы-

вающая идею нахождения оптимального государственного вмешательства в рыночную экономику, речь идет об эффективном государстве.

Общественный сектор рыночной экономики включает государственный сектор со всем многообразием его экономических, административных и других ресурсов, инструментов (бюджет, налоги, государственные расходы, государственная собственность, государственное предпринимательство), сектор местного самоуправления (местные финансы, местная собст-

венность и т.д.), а также некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства, поскольку деятельность всех трех составляющих направлена на обеспечение и предоставление общественных благ потребителям.

Теоретические обоснования объективной необходимости и экономической сущности государственного (общественного) сектора в рыночной экономике принято связывать с именем американского профессораэкономиста П.Самуэльсона, ставшего в середине 50-х гг. ХХ в. основоположником теории общественного блага. Из анализа свойств чистого общественного блага (неделимость, доступность всем гражданам и предоставление государством) следует вывод о необходимости распределения финансовых ресурсов в обществе между государственным и частным рыночным секторами. Исследовав провалы рынка, в которых «невидимая рука рынка» не может действовать эффективно в силу объективных обстоятельств, теория общественного блага доказывает необходимость вмешательства государства для снятия отрицательных последствий действия рыночных механизмов. Поэтому регулированию предложения общественных благ, с одной стороны, и достижению оптимальности государственных расходов, - с другой, отводится здесь ведущая роль.

Первая предпосылка экономики общественного сектора исходит из того, что государство, как и коммерческие фирмы, и некоммерческие организации, действует в рыночной среде. Поэтому потребность его участия в экономических процессах возникает тогда, когда действие рынка не обеспечивает оптимального использования ресурсов и достижения целей развития всего общества. Государство рассматривается как конкурент частных фирм на рынке, как партнер, который производит специфические товары и услуги (общественные блага) и несет ответственность за их поставку, действует в условиях, свойственных смешанной рыночной экономике.

Вторая исходная предпосылка экономики общественного сектора за-

10

ключается в том, что для достижения целей государство использует главным образом финансовые инструменты (налоги, государственные расходы и т.д.). Почему именно финансовые? Ответ прост: потому что представляющие государство органы власти и управления, в отличие от других субъектов рынка, обладают особыми правами или преимуществами – правом принуждения, причем на основании закона. Именно государство устанавливает и поддерживает экономический порядок, защищает права других субъектов – предприятий, домохозяйств, некоммерческих организаций. Для реализации этих прав, а также для других функций, делегированных обществом, госу-

дарство аккумулирует государственные финансовые ресурсы на основе законного изъятия (налогообложения) части дохода других субъектов рыночных отношений. Концептуальной задачей для экономики общественного сектора является определение возможности оптимизации принудительного перераспределения ресурсов для достижения оптимальных параметров экономической и социальной эффективности.

В рыночной экономике существует целый ряд ситуаций, при которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального использования ресурсов. В экономической науке эти ситуации получили название провалов рынка, а сама теория, исследующая эти ситуации, была названа теорией провалов рынка.

Провалы рынка – это ситуации, в которых субъекты рыночного хозяйства, действующие в рыночной среде, не могут или не имеют стимулов производить блага (услуги) в социально приемлемых размерах и с должным качеством.

К основным недостаткам, или провалам рынка, экономическая теория относит:

-развитие монополий, в т.ч. естественные монополии (когда конку-

ренция либо ограничена, либо невозможна);

-наличие внешних эффектов (производитель блага может переложить часть своих издержек на других, либо предоставить дополнительные блага, не располагая возможностью потребовать оплату за их предоставление);

-проблема асимметричной информации (например, в здравоохране-

нии, когда пациент самостоятельно не может выбрать оптимальный метод лечения - на рынке может возникать диктат производителя);

-наличие неполных рынков (например, в страховании - невозможность рынка обеспечить страхование потерь вкладчиков при банкротстве банков, страхование недвижимости при массовых пожарах или наводнениях, страхование от болезней пожилых людей и т.д.);

-производство общественных благ (или благ коллективного пользова-

ния);

-макроэкономическая нестабильность (колебания экономической ак-

тивности, безработица, инфляция, недогрузка производственных мощностей и т.д.).

Центральное место в анализе провалов рынка занимают исследования