Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

181

Термин «лобби» произошел от английского «division lobby» - по названию коридора в английском парламенте, в который депутаты выходят при голосовании. Термин «лоббизм» существует с 1830 года. Принято считать, что он наиболее развит в США, где с сороковых годов прошлого века действует специальный закон о лоббизме.

Лобби – это система групп с особыми интересами, которые оказывают влияние на представителей власти (законодательной, исполнительной, реже судебной), с целью принятия выгодного для них решения. Эти решения могут быть направлены на поддержку отдельных отраслей, регионов, предприятий, социальных групп и продиктованы заинтересованностью, а иногда и подкупом должностных лиц.

По сути, «лоббизм» и «лоббисты» существуют при любом политическом режиме. Однако только в условиях демократии возможно, чтобы легальный и профессиональный лоббизм стал одним из инструментов снятия конфликтов интересов и фактором повышения качества законодательного процесса.

В третьем чтении, утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной, а также первый и второй годы планового периода, законопроект принимается в целом, с учетом всех внесенных изменений и поправок.

Принятый Государственной Думой закон о бюджете в течение пяти дней направляется на рассмотрение в верхнюю палату Федерального Собрания – Совет Федерации, и в случае его одобрения передается Президенту для подписания.

Похожим образом, согласно Бюджетному Кодексу, происходит принятие бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

4. ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТОВ, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

Следующим этапом бюджетного процесса является исполнение федерального и других бюджетов. Оно осуществляется всеми ветвями органов исполнительной власти Российской Федерации.

Организация исполнения бюджета возложена на соответствующие финансовые органы через органы Федерального казначейства либо исполнительным органам государственной власти субъекта РФ на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (прогноза кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат в текущем финансовом году).

Исполнение бюджета по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование их оплаты и подтверждения.

Завершается исполнение бюджетов составлением отчетов об использовании средств. Затем годовой отчет проходит внешнюю проверку Счетной палатой РФ, органами государственного финансового контроля субъекта РФ, органами муниципального финансового контроля. Далее эти отчеты передаются в соответствующий представительный орган в форме проекта закона

182

(решения) для утверждения как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Так, ежегодно Правительство России представляет в Государственную Думу и Счетную палату отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший год в форме федерального закона.

На всех этапах бюджетного процесса осуществляется государственный и муниципальный финансовый контроль.

Формы финансового контроля – предварительный (в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете); текущий (в рамках исполнения бюджетов) и последующий (в ходе утверждения отчетов об исполнении бюджетов). Этим заняты как структуры, создаваемые законодательными органами власти - Счетная палата России и ее региональные аналоги, так и исполнительные органы власти - Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, а также другие структуры внутреннего ведомственного финансового контроля.

В настоящее время принята и реализуется Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, основными направлениями которой стало: внедрение трехлетнего бюджетного планирования96; определен порядок ведения реестра расходных обязательств (РРО) в РФ97; завершен этап «экспериментального» внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР); составляются и совершенствуются ДРОНДы (Доклады о результатах и основных направлениях деятельности); осуществляется переход к программно-целевому планированию бюджета на основе государственных программ; утверждается перспективный финансовый план98 РФ; бюджетный цикл с 2007 год впервые осуществляется в формате «скользящей трехлетки»; принят закон об автономных учреждениях99, с 2011 г. изменяется статус всех бюджетных учреждений, внесены поправки в Бюджетный кодекс РФ100.

Таким образом, ключевыми инструментами реформы бюджетного процесса становятся программно-целевое планирование на основе инструментов, с помощью которых можно ответить на важнейшие вопросы бюджетного процесса:

1)реестра расходных обязательств (РРО) – что финансируем?

2)сводного финансового плана (СФП) – на какие средства можем рассчитывать?

3)докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) – какой результат хотим получить?

4)государственных программ – что делать для достижения результатов?

96ПП РФ от 6.03.05 № 118

97ПП РФ от 16.07.05 № 440

98РП РФ от 21.03.06 № 399-р

99ФЗ от 3.11.2006 № 174-ФЗ

100ФЗ от 26.04.2007 № 63-ФЗ

183

Вопросы для повторения и обсуждения:

1.Какова структура современной бюджетной системы Российской Фе-

дерации?

2.Назовите элементы бюджетного устройства страны. Какая между ними существует связь?

3.Для каких целей используется бюджетная классификация?

4.Что такое «распределение бюджетных полномочий»?

5.Кто является участниками бюджетного процесса в РФ?

процесса в Российской Федерации.

184

ГЛАВА 10. ФОНДЫ В СТРУКТУРЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

1.Классификация фондов.

2.Социально-экономическое содержание фондов.

3.Особенности формирования источников фондов и направлений их расходования

4.Бюджетные фонды

5.Государственные внебюджетные фонды. Социальное страхование.

6.Экономические внебюджетные фонды

7.Негосударственные фонды социальной направленности.

1.КЛАССИФИКАЦИЯ ФОНДОВ.

Фонды в российской и мировой экономике весьма многовариантное явление: существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные и местные, отраслевые, межотраслевые и специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т.д. Целый ряд фондов находится в составе федерального бюджета, их размеры, источники наполнения и направления расходования утверждаются вместе с принятием самого бюджета - это целевые бюджетные фонды, фонды межбюджетного регулирования и т.д. Несмотря на принадлежность к бюджету, деятельность этих фондов подчиняется особым правилам.

Наряду с бюджетными фондами существуют и довольно бурно развиваются многочисленные внебюджетные фонды - государственные соци- ально-страховые, негосударственные страховые, отраслевые, территориальные и т.д.

В основу классификации фондов, действующих в настоящее время в России, могут быть положены самые различные критерии и их сочетание:

-по принадлежности - государственные, негосударственные, частные;

-по территориальному принципу – федеральные, региональные, межрегиональные, местные;

-по отраслевому принципу – отраслевые, межотраслевые;

-по признаку места в финансовой системе – бюджетные, внебюджет-

ные;

-по конкретному назначению – под целевую программу (экологиче-

ские, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим гражданам, инвалидам, спортсменам) и т.д.

Фонды можно также структурировать исходя из критерия их места в финансах общественного сектора. Тогда их классификация будет выглядеть следующим образом:

Бюджетные фонды: целевые бюджетные; резервные; инвестицион-

185

ный фонд, стабилизационный фонд, фонды межбюджетного регулирования.

Внебюджетные фонды: а) государственные и муниципальные вне-

бюджетные фонды: государственные внебюджетные социально-страховые фонды; внебюджетные фонды субъектов РФ; местные муниципальные фон-

ды; б) экономические внебюджетные фонды: отраслевые, межотраслевые,

специальные фонды; фонды поддержки предпринимательства, развития конкуренции; фонды поддержки науки; инвестиционные фонды (паевые,

акционерные); в) негосударственные социальные внебюджетные фонды:

негосударственные пенсионные фонды; благотворительные фонды; социальные инвестиционные фонды.

Доходы фондов сопоставимы с двумя третями доходной части федерального бюджета. Таким образом, наряду и параллельно с бюджетной системой в России функционирует сопоставимая с ней по масштабам система внебюджетных фондов.

2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ФОНДОВ

Фондам присущи общие и специфические черты как особой форме финансов общественного сектора, объясняющие их многообразие и энергичное развитие.

Во-первых, фонд – это одновременно форма перераспределительных

отношений, это финансовый поток и, наконец, субъект финансовых отношений – финансовый институт.

Формирование и использование фондов обусловлено вторичным и последующим перераспределением финансовых ресурсов. Вместе с тем, фонды

– финансовые структуры.

Во-вторых, важны цели, конечные задачи создания фондов. Речь идет об аккумулировании ресурсов для общественно-значимых целей. Многовариантность общественно-полезных задач (от строительства дорог до конкретных экологических и социальных проблем) порождает многообразие фондов.

В-третьих, это некоммерческий статус, т.е. цель деятельности ориентирована не на получение максимально возможной прибыли, а на выполнение другой целевой задачи, признанной обществом. В рыночных отношениях внебюджетные фонды обладают отличным от рыночного механизмом хозяйствования (некоммерческим).

В-четвертых, характер движения финансовых средств - первичен сбор, аккумулирование источников, вторично их распределение при обязательности целевого характера расходования.

В-пятых, особое управление - наличие Попечительского совета, а также публичность отчетности об использовании своих средств и имущества.

В-шестых, особый юридический статус. Гражданским кодексом РФ установлена норма, согласно которой фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или)

186

юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно-полезные цели. Однако существуют фонды, использующие все преимущества фондового формирования и распределения ресурсов, но не имеющие юридического лица. Так, целевые бюджетные, паевые и некоторые другие фонды не являются юридическими лицами и функционируют, например, как бюджетные или внебюджетные субсчета.

Энергичное развитие фондов за рамками бюджета во многом объясняется необходимостью общественно-значимых видов деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе, или обеспечение которых государство заинтересовано гарантировать. Экономическая теория называет эту деятельность производством общественных (смешаннообщественных) благ, или благ общественного пользования.

Фонды выступают реальным инструментом преодоления провалов рынка в сфере производства смешанных общественных благ и обеспечения дифференцированного спроса на эти блага.

Как доказано экономической теорией и практикой рыночных экономик, общество, эффективно развиваясь по законам рынка в производственной, банковской, инновационной, инвестиционной сферах, постоянно наталкивается на провалы рынка или его неэффективность в сферах социального обеспечения, социального страхования, образования, здравоохранения, экологии, т.е. в сфере производства основных видов общественных благ. Внебюджетные фонды выступают инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а государство – минимального, либо усредненного, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления основных общественных благ. Фонды, как и некоммерческий сектор в целом, способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифференцированный доступ к общественным благам (например, негосударственные пенсионные фонды, образовательные, благотворительные и т.д.).

С другой стороны, особенно в переходной экономике, внебюджетные фонды являются формой неограниченной децентрализации государственных полномочий, передаваемых на территориальный уровень управления зачастую без соответствующего доходного обеспечения бюджетными ресурсами.

В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается резкое сокращение бюджета в силу разных причин – уменьшения налоговой базы из-за общего спада производства, разрыва сложившихся экономических связей, изменения цен не в пользу промышленной продукции, а на сырье, снижения монопольных прибылей в государственном промышленном секторе и т.д. Все эти типичные явления привели к существенному снижению доли ВВП, перераспределяемой через бюджет. При этом одной из существенных характеристик бюджетной системы, доставшейся в наследство от Советского Союза, был значительный объем бюджетных расходов на субнациональном

187

уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь для обеспечения социальной сферы и общественной безопасности. Вместе с этим наследием предшествующего периода являются весьма ограниченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся, как правило, сохранить за собой монополию налоговой власти.

Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации расходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответственность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержание в рабочем состоянии инфраструктуры (транспортные узлы и т.д.) На регионы и муниципалитеты возлагается, как правило, функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищного строительства.

При возрастании масштабов расходных полномочий субфедеральные органы власти и управления обладают минимумом полномочий в налоговой сфере, однако на их территории находятся зачастую весьма значительные активы – предприятия, земля, природные ресурсы. В данном случае речь идет об экономической базе для создания внебюджетных фондов, которыми распоряжаются органы субфедеральной и местной власти. На практике многие виды внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюджетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования.

3. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ИСТОЧНИКОВ ФОНДОВ И НАПРАВЛЕНИЙ ИХ РАСХОДОВАНИЯ

Фонды имеют особенности как на стадии формирования финансовых ресурсов, так и на стадии их использования.

Особенности формирования ресурсов фондов связаны с многообразием их источников, а также их отличием от бюджетных. Как известно, основная доля доходов бюджетов формируется за счет налогов - инструмента внеэкономического, административного принуждения. Набор доходных инструментов фондов значительно разнообразнее, он далек от механизма принуждения, носит гораздо более выраженный экономический, добровольный характер. Это - налоги и платежи, близкие к налоговым, это обязательные и добровольные страховые отчисления, а также добровольные пожертвования на конкретные цели (для каждой подгруппы фондов они различаются в деталях, здесь же речь идет об общих чертах).

Источниками внебюджетных фондов выступают, как правило, целевые налоги, страховые платежи, относимые, как правило, на издержки, сборы за пользование, т.е. частичная оплата услуг (смешанно-общественных благ),

атакже добровольные перечисления из прибыли (дохода).

В90-е годы в США отмечалось общее увеличение использования целе-

188

вых налоговых вместо общих налоговых поступлений, поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общественных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для конкретных задач. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, например, поощрялось администрациями Рейгана и Буша в США). Инициаторы целевых налогов даже стали называть их сборами за пользование, хотя между понятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование, поскольку и те, и другие основываются на обложении группы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государством. Однако, они имеют существенные различия, связанные с экономической природой налога и цены товара (услуги), базирующейся на возмещении издержек по производству товара и получении прибыли.

Поскольку производство общественных благ ввиду их нерыночного характера, особой специфики, необходимости обеспечения максимальной доступности потребления и т.д. крайне сложно финансировать на основе рыночных отношений, государство может вводить налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги. Например, целевые налоги для строительства дорог: поскольку в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города, органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей автодорог и т.п. для финансирования дорожного строительства.

Другой пример – целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования (страховые платежи). Здесь речь идет о страховых платежах, экономическое содержание которых существенно отличается от налогов.

Сборы за пользование – представляют собой полное или частичное возмещение издержек по производству услуг, взимаемых государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением (ведомством). Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством (вход в музей, плата за пользование библиотекой, оплата детского сада и т.д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек. Такие сборы иногда используются как средство нормирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.

Что же касается распределения финансовых ресурсов, то фонды, на наш взгляд, обладают серьезными преимуществами, повышающими эффективность использования финансовых средств. Во-первых, - это конкурентные начала - распределение ресурсов в различных формах (гранты, льготные кредиты и т.д.) как правило, осуществляется на конкурсной основе. Во-вторых,- достижение селективной поддержки наиболее приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В-третьих,- это высокая степень адресности выделяемых ресурсов.

189

Каждая подгруппа фондов (бюджетные и внебюджетные) имеет свою, отличную от других: 1) нормативно-законодательную базу, 2) источники формирования доходов, 3) направления расходования ресурсов, 4) формы контроля за их деятельностью.

4. БЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов (целевых, резервных, межбюджетного регулирования) являются Бюджетный кодекс РФ, а также ежегодно принимаемый на среднесрочный период закон о федеральном бюджете, где закрепляются доходные источники и величина доходов для бюджетных фондов, а также их расходы и целевые задачи. Разработка и представление проекта закона о федеральном бюджете в законодательные органы власти предполагает и детальную проработку отчетов бюджетных фондов об их исполнении за предыдущий период, т.е. реализацию принципиальных положений о контроле и публичной отчетности.

Целевые бюджетные фонды являются важным средством решения общегосударственных целевых задач по развитию инфраструктуры народного хозяйства, охране окружающей среды, укреплению институтов общества. Понятие целевого бюджетного фонда введено ст. 17 Бюджетного кодекса РФ как фонда денежных средств, образуемого в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и используемого по отдельной смете.

Целевые фонды, формируются, как правило, в территориальных бюджетах за счет специальных налогов, отчислений от некоторых налогов либо от части доходов (штрафов, санкций, дополнительных сборов).

В концепцию федерального бюджета, начиная с 2001 г. внесено существенное изменение, связанное с принятым решением о ликвидации целевого статуса всех целевых федеральных бюджетных фондов и распределением их средств по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Однако при этом существенно возросло число и размеры фондов межбюджетного регулирования.

С 2005 г. в составе федерального бюджета сформирован Инвестиционный фонд (69 млрд.руб.), планируется его рост в рамках среднесрочного бюджетного плана.

Однако самым мощным из всех перечисленных фондов является Стабилизационный фонд, формируемый за счет доходов от продажи энергоресурсов, который в настоящее время преобразован в два фонда – Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

5. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ

190

Одним из наиболее радикальных изменений в сфере государственных финансов последних десятилетий стало выделение из состава государственного бюджета Пенсионного фонда и образование вне рамок бюджетной системы других социально-страховых фондов, аккумулирующих половину финансовых ресурсов для реализации социальных функций государства.

Выделение этих фондов за рамки бюджетной системы, придание им статуса внебюджетных носят не случайный характер, демонстрируя реальное проникновение рыночных отношений во все сферы жизни общества, в том числе в социально-трудовую сферу. Оно стало типичным для всех вос- точно-европейских стран, осуществляющих бюджетные реформы рыночного характера в последнее десятилетие ХХ в. Отделение от бюджета Пенсионного и других социально-страховых фондов стало обязательным элементом бюджетных реформ в этих странах.

Экономическое содержание отделения системы государственных внебюджетных социально-страховых фондов от бюджетной системы РФ при сохранении их в единой системе государственных финансов определяется рядом факторов.

1.Необходимостью преодоления провалов рынка в системе общественных отношений, переходящей от всеобщего административного регулирования к преобладанию рыночных отношений.

2.Созданием системы социальной защиты населения, адекватной рыночным отношениям, являющейся важнейшей составляющей воспроизводства общественных благ. Такая система, традиционно включая набор государственных гарантий и льгот, социальную помощь и социальное стра-

хование, в новых условиях переходит на развитие социального страхования, обязательного государственного и добровольного индивидуального и корпоративного, представляющее смешанную финансовую ответственность наемного работника, предпринимателя и государства, а не только одного государства по рискам утраты работоспособности из-за социальных рисков (старость, безработица, профессиональное и общее заболевание, инвалидность, рождение ребенка и т.д.)

Другими словами, социальное страхование в организационнофинансовом плане представляет собой систему компенсаций (преимущественно в материальной форме) утери дохода вследствие частичной или полной утраты трудоспособности, наступившей по причине социальных рисков. Финансовое обеспечение системы социального страхования производится на принципах, отличных от социальной помощи, и осуществляется на основе совместного финансового участия трех заинтересованных сторон - работодателей, работников и государства. В российском варианте - при преобладающей доле работодателей (80% доходов государственных внебюджетных со- циально-страховых фондов), в европейских системах – практически паритетной доле работодателей и работников и при покрытии дефицита ресурсов государством.

Идея разделения бремени рисков, сопровождающих трудовую деятельность, между наемным работником и работодателем зародилась в конце Х1Х