Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

211

Диаграмма 11.1 Структура расходов бюджетной системы РФ (по видам бюджетов) в 2009-2013 гг.

212

Анализ основных параметров бюджетной системы в 2011 - 2013 годах показывает, что впервые за последние десять лет (с 2009 г.) бюджетная система Российской Федерации столкнулась с наличием существенного дефицита.

Уровень дефицита бюджетной системы РФ в 2010 год (5,6 % ВВП) превышает уровень дефицита бюджета Канады (2,2 % ВВП), Японии (4,2 % ВВП), Германии (4,5 % ВВП), Франции (5,6 % ВВП), Италии (5 % ВВП), за исключением Великобритании (9,4 % ВВП).

По сравнению со странами БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) уровень дефицита федерального бюджета Российской Федерации сопоставим с уровнем дефицита бюджета Индии (6,8 % ВВП), но значительно выше уровня дефицита бюджета Китая (около 3 % ВВП). В странах СНГ, таких, как Белоруссия, Украина, Казахстан, уровень дефицита бюджета прогнозировался в 2009 - 2011 годах в пределах 2 - 4 % ВВП.

4. РАСХОДЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

Формирование расходов федерального бюджета в посткризисный период происходит с учетом положений Бюджетного послания Президента РФ в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению бюджетных расходов в доле к ВВП.

В 2011-2013 годах определены следующие основные приоритеты расходов федерального бюджета:

-безусловное исполнение законодательно установленных обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций в сфере социальной защиты населения, включая пенсионное обеспечение военнослужащих;

-обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации для дальнейшего развития пенсионной системы;

-индексация денежного довольствия военнослужащих и приравненных

кним лиц, фондов оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, денежного содержания (заработной платы) судей и прокурорских работников;

-обеспечение обязательств в сфере образования здравоохранения и социального обслуживания населения с повышением адресности предоставления социальной помощи;

Таблица 11.5

Структура и динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов*

млрд. рублей

213

-обеспечение закупки новых видов вооружения, совершенствования боевой подготовки, реализации социальных гарантий для военнослужащих, обеспечения постоянным и служебным жильем военных;

-обеспечение содержания и развития транспортной инфраструктуры, в том числе автомобильных дорог;

-постепенное сокращение антикризисных мер поддержки экономики, концентрация ресурсов на мероприятиях, направленных на модернизацию и технологическое развитие экономики, повышение ее энергетической эффективности, в том числе инновационных проектах и важнейших научных разработках.

214

- подготовка особо значимых международных мероприятий (проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, саммита АТЭС в г. Владивосток в 2012 году).

Расходы федерального бюджета, несмотря на крупнейший с начала двухтысячных годов мировой финансовый кризис, продолжали расти, что во многом, вызвано необходимостью поддержания финансово-банковской системы, отраслей реального сектора экономики и доходов населения, особенно слабо защищенных групп.

С учетом межбюджетных трансфертов наиболее крупным направлением расходов федерального бюджета является социальная политика с ежегодным ростом расходов в среднем на 7 процентов.

Увеличивается доля расходов в сферах, полностью отнесенных к ведению Российской Федерации - на обеспечение обороны, безопасности и правоохранительной деятельности - сферах, полностью отнесенных к ведению Российской Федерации.

В2010-2013 годах сохраняется тенденция превышения расходов федерального бюджета над доходами, т.е. планируется дефицит федерального бюджета с последовательным его снижением с 7,9 % в 2009 году до 3% к ВВП в 2012 году.

Вусловиях адаптации федерального бюджета к сокращению бюджетных доходов прогнозируются определенные изменения в функциональной структуре расходов федерального бюджета:

Доля расходов по разделу "Общегосударственные вопросы" возрастает,

восновном за счет увеличения расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации, обеспечение судебной системы. В части обеспечения государственного управления расходы несколько снижены.

Важно отметить, что, несмотря на увеличение объемов финансирования науки в последние годы, их уровень финансирования в России (1,11 % ВВП) отстает от уровня экономически развитых стран (Япония - 3,39 %,

США - 2,68 %, Германия - 2,53 %, Франция - 2,08 %, Канада - 1,89 %, Вели-

кобритания - 1,78 %, Италия -1,14 % ВВП).

Доля расходов по другим разделам снижается незначительно, поскольку в них основные полномочия осуществляются региональными и местными органами власти. Снижение доли расходов на образование, здравоохранение и культуру в основном обусловлено сокращением расходов на выполнения функций бюджетных учреждений (за исключением оплаты труда) и на реализацию федеральных целевых программ.

Одним из инструментов в сфере модернизации, технологического обновления и повышения энергетической эффективности экономики являются

проекты, одобренные Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России, по пяти приоритетным направлениям: «Энергоэффективность», «Ядерные технологии», «Стратегические компьютерные технологии и программное обес-

215

печение», «Космос и телекоммуникации», «Медицинская техника и фармацевтика».

Финансовое обеспечение проектов, одобренных Комиссией при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России будет осуществляться за счет средств частных инвесторов, федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом общий объем Инвестиционного фонда Российской Федерации в 2011-2013 годах составит 149,7 млрд. рублей, в том числе в 2011 году – 57,3 млрд. рублей, из них на завершение региональных проектов 6,6 млрд. рублей. Его средства позволят завершить инвестиционные проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства и направленные на социальноэкономическое развитие Российской Федерации в части создания и развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение.

Вцелом объем бюджетных расходов обеспечивает выполнение социальных обязательств Российской Федерации, обязательств по оплате труда, реализацию приоритетных национальных проектов и других мероприятий, необходимых для реализации политики в соответствующих сферах.

В2011 – 2013 годах в целях обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на покрытие его дефицита бу-

дут выделяться ассигнования из федерального бюджета в 2011 году в размере

216

В2011 -2013 годах бюджеты Фонда социального страхования Россий-

ской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования планируются без дефицита, покрываемого из федерального бюджета.

Врамках модернизации здравоохранения в составе Федерального фон-

да обязательного медицинского страхования создается резерв средств,

которого будут использованы на модернизацию материально-технической базы медицинских учреждений и реформирование здравоохранения в целом.

Эти средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в объеме около 460 млрд. рублей будут направляться на следующие цели:

300 млрд. рублей – на укрепление материально-технической базы медицинских учреждений;

136 млрд. рублей – на внедрение стандартов оказания медицинской помощи;

24 млрд. рублей – на внедрение современных информационных систем в здравоохранении.

Бюджетная политика в сфере образования направлена на обеспечение предоставления качественного образования, ориентированного на подготовку квалифицированных специалистов высшего и среднего звена, а также рабочих кадров для инновационной экономики с учетом потребностей рынка труда.

217

В условиях ухудшающейся демографической ситуации и прогнозируемого в связи с этим уменьшение числа школьников и студентов расходы в федеральном бюджете на образование, не сокращаются, что позволит перенаправить объемы бюджетных ассигнований на модернизацию и совершенствование профессионального образования.

Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на образование составляют расходы на высшее профессиональное образование (в 2011 году – более 85 %).

Анализ структуры расходов бюджета позволяет сделать вывод о том, что существенных резервов сокращения бюджетных расходов практически нет. Значительную часть расходов федерального бюджета необходимо направить на исполнение публичных нормативных расходных обязательств, приоритетных национальных проектов, подготовку и проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в г. Владивостоке и XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, реализацию федеральных целевых программ, обеспечение национальной обороны и деятельности государства, пенсионную реформу, обслуживание государственного долга.

Рост объема расходных обязательств консолидированных бюдже-

тов субъектов РФ связан с увеличением в 2011 году страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов с 26,2% до 34,2%, индексацией заработной платы работникам бюджетных учреждений субъектов РФ

имуниципальных учреждений темпами и в размерах, планируемых для федеральных бюджетных учреждений, а также ежегодной индексации расходов на социальное обеспечение населения на уровень инфляции, на оплату коммунальных услуг бюджетными учреждения - на индекс-дефлятор, при сохранении прочих расходов на уровне 2010 года.

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2011-2013 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

-корректировка механизмов оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения ее эффективности;

-формирование устойчивой собственной доходной базы региональных

иместных бюджетов, создание стимулов по ее наращиванию;

-совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В 2011 году объемы предоставляемых межбюджетных трансфертов будут увеличены по сравнению с уровнем 2010 года на 2,2% .

Ряд событий, в том числе авария на Саяно-Шушенской ГЭС, ясно показывают, что в экономике РФ в целом и в производственной и социальной инфраструктуре страны в частности накопились системные проблемы, решение которых по тем или иным причинам долгие годы откладывалось. В связи с этим потребность в расходах бюджетной системы Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективе будет только нарастать.

218

Поддержание сложившихся объемов государственных расходов имеет исключительно важное значение для сохранения и расширения совокупного внутреннего потребительского спроса, что в конечном итоге создает предпосылки для позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, устойчивого социально-экономического развития в долгосрочной перспективе.

5.ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ

Вконце 20 века Российская Федерация, в ходе масштабных социальноэкономических трансформаций, связанных с переходом к рыночной системе

хозяйствования столкнулась с серьезной проблемой дефицита бюджета и государственного долга106. Как известно, накопление дефицитов бюджета (превышения расходов над доходами)107 ведет к возникновению государст-

венного долга.

Объем государственного долга – величина динамичная, отражает рост заимствований, погашения ранее полученных долгов и обслуживание текущего долга страны в форме уплаты процентов по нему.

Управление государственным долгом включает комплекс экономических и административных мер, а также ряд количественных ограничений и контроль за их соблюдением.

Так, Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд следующих ограничений: размер дефицита федерального бюджета – до 8% ВВП, размер дефицита бюджетов субъектов Федерации дифференцирован – не более 15% собственных доходов без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов; также диффе-

ренцированы ограничения на размер дефицита бюджетов муниципальных образований.108

Важнейшей целью долговой политики с 2000 по 2008 г.г. являлось постепенное снижение объема государственного долга Российской Федерации при опережающих темпах погашения наиболее дорогих внешних долгов. Внешние долги погашались преимущественно досрочно за счет средств Стабилизационного фонда, что позволило получить дополнительные доходы в виде сэкономленных процентов.

Погасив досрочно долг перед Парижским клубом кредиторов, Россия сэкономила свыше 2 млрд. долларов на процентных выплатах в 2006 – 2008 гг. благодаря этому, в частности, был повышен кредитный рейтинг России

106См.Главу 3 настоящего учебника.

107Для покрытия дефицита государство должно привлекать внешние или внутренние

источники его покрытия – увеличение налогов, эмиссию денег, продажу государственного имущества и других активов, кредиты и займы зарубежных стран, международных организаций, собственного населения и субъектов хозяйствования.

108 См.: Бюджетный кодекс РФ, 2008, ст.92

219

международными рейтинговыми агентствами, расширены возможности привлечения инвестиций.

Значительное уменьшение долговой нагрузки на экономику при полном и устойчивом выполнении долговых обязательств стало одним из важнейших результатов российской политики управления государственным долгом до 2010 г. Снижение долгового бремени принципиально важно для обеспечения финансовой стабильности государства и формирования благоприятного инвестиционного климата в экономике – следовательно, для обеспечения экономического роста.

Однако в 2009 г. Россия впервые за десять лет столкнулась с ростом бюджетного дефицита. Наибольший размер дефицита бюджетной системы наблюдается в 2009 -2010 годах – около 7,9 % ВВП, что было связано с необходимостью преодоления последствий мирового экономического кризиса 2008-2009 гг., дефицит постепенно будет снижен до 3 % ВВП в 2012 г.

Из истории: самый крупный должник в мире – США. Государственный долг США в 1996 г. финансовом году составил 5,129 трлн. долл., проценты по долгу -332,414 млрд. долл. Дефицита бюджета США, который в 2009 году достиг 12,9 % ВВП, в 2010 году - 8,5 % ВВП, в 2011 году - 6 % ВВП, в 2012

году планируется снизить до 3 % ВВП.

Обладательницей самого большого внешнего долга, в перерасчете на процент от ВВП, среди развивающихся стран стала Новая Зеландия. Ее долг составил 80% валового внутреннего продукта. Среди развивающихся стран рекордсменом в этой области стала Мексика: в 1994 г. ее внешний долг составил 147,5 млрд. долл.

В2009 г., по причине мирового финансового кризиса, размер государственного долга стран, который напрямую влияет на величину кредитного рейтинга, существенно вырос, отличаясь по странам – свыше 76% в Португалии, 65% в Ирландии, 96% ВВП в Бельгии, 73,4% ВВП в Германии, 116% в Италии, 127% ВВП в Греции.

Всреднесрочном бюджете на 2011-13 гг. предусмотрены следующие источники снижения дефицита федерального бюджета РФ с 7.9 % в 2009 до 3%

в2013 г:

рост налогов и сокращение расходов; отмена ряда налоговых льгот для нефтяных компаний;

повышение ряда акцизов (на сигареты; нефтепродукты); увеличение экспортных пошлин на сырьё (в т.ч. нефть); увеличение налога на добычу газа; сокращения (на 20%) численности госслужащих; масштабная приватизация.

220

Доходы от «третьей волны» приватизации вырастут почти в пять раз и вместе с ростом других статей неналоговых доходов должны принсти казне более 2 трлн. руб.

На продажу выставлены доли государства в наиболее привлекательных активах – компаниях Транснефть, Роснефть, крупнейших банках - Внешторгбанке (ВТБ), Сбербанке России, Россельхозбанке, в ОАО Российские железные дороги, ФСК, госкорпорация Агентство по ипотечному жилищному кредитованию и т.п. Однако, как видно из диаграммы 11.1, контрольный пакет в этих активах останется за государством. Однако перспективы приватизации «плохих» активов не столь очевидны.

Диаграмма 11.2 План приватизации государственной собственности РФ в 2011-2013 гг.

Планприватизациигоссобственностив 2011-2013 гг.

По даннымМинфина; *ОАОРЖДи Совкомфлот приватизируется 25%минус одна акция.

Что касается источников покрытия дефицита и долговых обязательств страны, то как и в предшествующие годы, Стабилизационный фонд109, раз-

109 Стабилизационный фонд РФ был создан в 2004 г. для аккумулирования доходов, получаемых при добыче невосполнимых природных ресурсов, сглаживания неблагоприятной ценовой конъюнктуры. Главная цель – выплата долговых обязательств РФ.