Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

241

Категория финансовый контроль существует как в экономической, так и юридической науке достаточно давно. В дореволюционном законодательстве термин «финансовый контроль» не встречается. Данный вид деятельности назывался «государственным контролем». В советской науке понятие финансовый контроль определялось как деятельность «специальных институтов государственного контроля». Следовательно, под финансовым контролем подразумевался именно государственный финансовый контроль.

В90-е гг. XX столетия происходит становление в России института негосударственного финансового контроля – аудита. Данное обстоятельство влияет на изменение в терминологии. В современной науке финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный (коммерческий) финансовый контроль. Под государственным финансовым контролем понимается только бюджетный контроль, в который входит контроль как за приходом (налоговый контроль), так и за расходованием казенных денежных средств. Негосударственный финансовый контроль (аудит), в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», это предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей.

Вцелом, можно сказать, что финансовый контроль есть специальная отрасль в системе общего властного контроля, она характерна для всех фи- нансово-правовых институтов. Важным является то, что в результате реали-

зации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности118.

Определение понятия финансовый контроль не должно сводиться только к деятельности по проверке правильности движения государственных денежных средств, это ещё и фактор, непосредственно влияющий на мотивацию людей – участников финансовых правоотношений.

С юридической точки зрения государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой финансово-правовой институт. Он включает в себя нормы, регулирующие отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Институт государственного и муниципального фи-

нансового контроля является комплексным институтом финансового права. Финансовый контроль имеет двойственную природу119. С сущностной

стороны, отражая движение финансовых средств, он выступает как объективная необходимость воспроизводственного процесса в любой общественноэкономической формации, является носителем тех финансовых отношений, которые присущи именно данной, конкретной общественно-экономической формации. Эта сущность проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

118Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М. 1997. С. 84.

119См.:ВоронинЮ.М.Государственныйфинансовыйконтроль: вопросыторииипрактики.–М.:Финансовыйкон-

троль,2005.432с.

242

С другой стороны, финансовый контроль проявляется через деятельность органов финансового контроля, осуществляющих государственный, внутрихозяйственный и независимый от властных органов и субъектов хозяйствования контроль (аудит). Это позволяет обществу определить, насколько своевременно финансовые ресурсы поступают в распоряжение субъектов хозяйствования и эффективно и результативно ими используются.

Финансовый контроль - экономическим отношениям по поводу формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики в процессе расширенного воспроизводства материальных благ и услуг, проявляющиеся в контроле специально созданных органов за финансовой деятельностью экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, хозяйствующих субъектов и физических лиц), соблюдением финансовохозяйственного законодательства, целесообразностью произведенных расходов, экономической эффективностью финансово-хозяйственных операций в процессе реализации экономической политики, позволяющей оценить, насколько эффективно использованы ресурсы для достижения поставленной цели и выявить отклонения от целевой функции120.

Соглашаясь в целом с идеей описать не только сущность ФК как экономической категории, но и выявить цели, задачи, объекты и, правовую основу и даже методологию финансового контроля, дадим собственное понимание финансового контроля.

Финансовый контроль - это комплексное изучение эффективности, законности и достоверности осуществления хозяйственных действий, на основе использования предусмотренных законодательными актами нормативных форм отчетности и иной информации, в сочетании с изучением фактического состояния объекта хозяйствования 121

Финансовый контроль является составной частью процесса управления финансами, законодательно регламентированной деятельности специально созданных учреждений контроля за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины.

Приоритетной задачей современного государства является осуществление контроля за государственными финансами и исполнением государственного бюджета.

Мировая практика свидетельствует о том, что сильное государство не может существовать без эффективной и действенной системы государственного финансового контроля (ГФК).

Государственный финансовый контроль – это система мер, направ-

ленных на обеспечение экономической обоснованности использования финан-

120Там же, с. 37

121Быстряков А.Я. Реформа государственного финансового контроля (вопросы теории и практики).

М,: РАГС, 2003, с.3-7

243

совых ресурсов в государстве, предупреждения и выявления финансовых нарушений.

Государственный финансовый контроль, являясь одной из форм финансового контроля, способствует обеспечению законности, охране собственности, правильному эффективному и экономному использованию бюджетных, заёмных и собственных средств, помогает вскрывать нарушения финансовой дисциплины. Это непрерывная, объективно обусловленная деятельность специализированных организаций и работающих в них людей, по выявлению отклонений фактически установленных показателей использования государственных финансовых ресурсов, от установленных для них норм, а также в целях планирования процессов социально-экономического развития.

В современном законодательстве легитимное определение государственного финансового контроля содержится в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», где указано, что государственный финансовый контроль — это контроль за:

•исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

•организацией денежного обращения;

•использованием кредитных ресурсов;

•состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;

•предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

При этом очевидно, что не любое использование кредитных ресурсов контролируется государством. Предоставление финансовых льгот также может предоставляться друг другу субъектами коммерческой деятельности. Поэтому была очевидна необходимость совершенствования определения.

В модельном законе «О государственном финансовом контроле»122 предлагается следующее определение:

Государственный финансовый контроль — это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства РФ и субъектов РФ, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов.

Синтезируя рассмотренные определения, можно вывести следующие обязательные признаки государственного финансового контроля.

1.Контролирующий субъект — органы государственной власти. Деятельность государственных органов осуществляется в пределах их компетенции, превышение которой является незаконной. Поэтому указание в определении на деятельность государственных органов в пределах установленной компетенции является лишним.

122 Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 4 декабря 2004 г. № 24-11 О модельном законе «О государственном финансовом контроле»

244

2.Контролируемый субъект — органы государственной власти и местного самоуправления, юридические и физические лица. Действительно, сегодня ни один орган не рассматривается как исключенный из сферы государственного финансового контроля. Контролируются расходы на содержание депутатов Государственной Думы, расчет налогов с заработной платы аудиторов Счетной палаты, планируется введение контроля за крупными расходами всех физических лиц и т.д.

3.Объект контроля — финансовая и связанная с ней хозяйственная деятельность контролируемых субъектов. Хотя трудно представить хозяйственную деятельность, не связанную с движением финансовых потоков, возможно, какие-то ситуации создают хозяйственную операцию, движение финансовых потоков по которой не существует (например, работники завода выходят на субботник (бесплатно) по уборке территории завода). Конечно, не вся финансовая деятельность контролируется государством, а только та

еечасть, которая отнесена законом к области государственного контроля. Однако упоминание об этом в определении также будет излишним, так как деятельность государственных органов может осуществляться только в пределах своей компетенции. Тем не менее, чтобы подчеркнуть «нетотальность» государственного контроля, в определение можно включить ограничение сферы контроля как «в установленных законом пределах».

4.Цель контроля — оценка соблюдения контролируемыми субъектами норм финансового законодательства Российской Федерации. Указание на цель оценки эффективности и рациональности расходования контролируемых средств является не столь необходимым, так как обязанность эффективного и рационального расходования бюджетных средств закреплена в ст. 160 и 163 Бюджетного кодекса РФ, т.е. в финансовом законодательстве, а кроме того, неприменима к такой сфере государственного контроля, как налоговый и таможенный контроль.

Таким образом, государственный финансовый контроль может быть определен как функция государства, представляющая собой систему прав, обязанностей и действий государственных органов по проверке в установленных законом пределах финансовой и связанной с ней хозяйственной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, юридических и физических лиц, законно установленных норм финансового права и (или) оценке совершенных ими операций на предмет соблюдения финансовых интересов государства.

К основным задачам государственного финансового контроля относят:

•организацию и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

•оценку обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

245

• анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

•контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

•обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

•оценку эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

•контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетно-

сти;

•улучшение бюджетной и налоговой дисциплин и т.д. Государственный финансовый контроль представляет собой систему

институтов, инструментов и объектов123 по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных средств государства и органов местного самоуправления. Являясь одной из форм финансового контроля, государственный контроль, обязан способствовать соблюдению законности, охране государственной собственности, эффективному использованию бюджетных, заёмных и собственных средств, предупреждать и выявлять нарушения финансовой дисциплины.

ГФК является одной из функций управления, представляющей систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта для оценки обоснованности и эффективности принятых финансовоуправленческих решений, выявления возможных отклонений с целью принятия корректирующих мер.

ГФК является способом организации обратных связей, благодаря которым органы, уполномоченные принимать властные решения, получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов.

Рассматривая ГФК как функцию государственного управления финансовыми потоками, следует отметить, что эта функция в определенной степени осуществляется всеми органами государственной власти и местного самоуправления независимо от характера их основной деятельности. Это связано с тем, что ГФК является объективной необходи-

123 ОбъектамиГФКявляютсяотношения,возникающиемеждугосударством,соднойстороны,и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования.

СубъектамиГФКвыступаюторганы,осуществляющиефинансовый контроль.

246

мостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов, поэтому он не может осуществляться в изолированном виде. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависит от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках ГФК.

Эта отличительная особенность ГФК заставляет требовательно подходить к его конкретизации относительно каждого уровня управления и каждого органа, наделенного соответствующими контрольными полномочиями, чтобы избежать параллелизма и дублирования в управлении финансами. К сожалению, этот вопрос, лежащий на поверхности теоретических основ, определяющих сущность финансов, ускользает от внимания разработчиков концептуальных подходов создания в стране действенной, четко отлаженной единой системы ГФК.

В Российской Федерации действует целый ряд государственных органов, осуществляющих финансовый контроль на уровне Федерации в целом:

1)государственные органы общей компетенции: Правительство РФ, Контрольное управление Президента Российской Федерации;

2)государственные органы финансового контроля: Счетная палата РФ, Федеральное казначейство РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральная служба по финансовому мониторингу и т.д.;

3)государственные органы специальной компетенции: Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и т.д.;

4)уполномоченные агенты финансового контроля: например, банки, отслеживающие движение денежных средств, в том числе выраженных в иностранной валюте.

На уровне субъектов Федерации действуют как территориальные подразделения федеральных органов финансового контроля, так и органы финансового контроля субъектов Федерации, например Контрольно-счетная палата г. Москвы.

Государственный финансовый контроль – это совокупность мероприятий, направленных на обеспечение экономической обоснованности использования финансовых ресурсов в государстве, выявления финансовых нарушений и их предупреждения. Это непрерывная, объективно обусловленная деятельность специализированных организаций и соответствующих специалистов по выявлению отклонений показателей исполнения государственных финансовых ресурсов от установленных для них норм, а также в целях планирования процессов социально-экономического развития.

Сущность государственного финансового контроля выражается триединой формулой:

1.выявление разного рода нарушений в процессе управления государственными финансами и в финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов;

247

2.обеспечение их устранения, то есть принятие корректирующих мер по результатам контроля;

3.анализ факторов их возникновения и разработка профилактических мер по их предотвращению и недопущению.

Финансовый контроль обеспечивает, с одной стороны, возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой стороны – исполнение принятых решений. Эти стороны финансового контроля находятся в неразрывном единстве и динамичном взаимодействии в ходе управленческого процесса. Действенный, эффективный государственный финансовый контроль позволяет не только своевременно вскрыть, но и устранить различные недостатки в финансово-хозяйственной деятельности и в процедурах управления государственными финансовыми потоками, а также объяснить причины нарушений, обнаружить сопутствующие тенденции, выработать предотвращающие их меры.

В конечном итоге система государственного финансового контроля предназначена для реализации финансово-экономической политики государства, создания условий для финансовой стабилизации, способствует обеспечению финансовой безопасности государства. Государственный финансовый контроль является важной составляющей в процессе создания информационной системы о финансово-хозяйственных аспектах деятельности государства и его хозяйствующих субъектах, об отдельных аспектах управления общественными финансовыми потоками. От полноты, качества и достоверности такой информации зависит эффективность решений на всех уровнях управления и во всех аспектах хозяйствования.

Анализ приведенных выше определений понятий финансового контроля и государственного финансового контроля показывает, что четкое разделение и закрепление понятий ГФК в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю отсутствует. По этим причинам часто понятия «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» отождествляются или используются как синонимы. Вкладываемый смысл в понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» зависит от автора и контекста каждого конкретного исследования. Следовательно, с учетом трансформации терминов и развития сфер применения финансового контроля необходим современный подход к классификации ГФК, который невозможен без законодательного закрепления понятия «государственный финансовый контроль», разграничения сфер его применения и органов, ответственныхза его осуществление.

Необходимо различать такие понятия как государственный контроль и государственный аудит.

Государственный аудит описывает все, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью органов государства, который осуществляют специализированные государственные органы, а государственный контроль используется для институтов и процедур, связан-

248

ных с осуществлением внутреннего самоконтроля государства (прежде всего органов исполнительной власти)

Родиной аудита в современном понимании является Англия. В ХХ век центром развития аудита становятся США. Из направления коммерческого аудита выделилось новое – внутренний финансовый аудит). Таким образом, государственный аудит – система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными)- является одним из институтов социального контроля, который возникает в условиях распространения идей гуманизма и свободы как институциональный отклик на изменение представлений людей об иерархии взаимоотношений между государством, обществом и человеком.

С.В.Степашин в монографии «Государственный аудит и экономика будущего»124 отмечает социальную направленность аудита с учетом того,что «социальный контроль, при этом означает, способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий упорядоченное и согласованное функционирование ее элементов и воспроизведение ее существующих структур125. Он регламентирует и консолидирует деятельность членов социума, обеспечивая его стабильное (устойчивое, равновесное) функционирование, позитивное развитие и прогресс».

Внешний аудит, осуществляемый специальным органом от лица общества, является обязательным элементом общественного управления финансами. При этом аудит считается не самоцелью, а неотъемлемой частью системы общественного регулирования, т.е. системы социального контроля.

Государственный аудит выполняет не только регулятивные функции, но и конструктивные, т.к. оказывает непосредственное влияние на осуществление благоприятных для развития общества изменений.

Необходимо также разделять государственный аудит как институт, т.е. систему норм, правил и механизмов принуждения к их исполнению, регулирующих специализированные общественные отношения, государственный аудит как вид специальной деятельности, профессионально осуществляемой работниками особого конституционного органа, и государственный аудит как процесс осуществления независимой оценки стандартизированной информации государственных органов об использовании ими общественных ресурсов и вынесения объективного заключения о достоверности предоставленной информации, а также о соответствии деятельности органов исполнительной власти в сфере управления общественными ресурсами критериям законности, эффективности и результативности.

Государственный аудит и государственный контроль - необходимые и взаимодополняющие элементы любой современной системы управления общественными ресурсами. В России аудиторская деятельность получила

124Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. М.: Наука, 2008, с. 608.

125Социология: основы общей теории под ред. Г.В. Осипова и Л.Н. Москвичева. М.: Нор-

ма, 2008 С.505

249

свое развитие с 1993 года, когда был принят первый законодательный акт «Об аудиторской деятельности».

2.СОВРЕМЕННАЯ ИСТОРИЯ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ГФК

Развитие современной нормативно – правовой базы ГФК России претерпевает непрерывное совершенствование и реформирование с целью создания стандартных требований и механизмов для выполнения функций контролирующих органов на единой методологической основе. Развитие организационно – методической основы обеспечения деятельности ГФК осуществляется на базе и с учетом его мировой практики в развитых странах, в том числе в соответствии с положениями известной Лимской декларацией.

В1953 году была создана международная неправительственная организация высших контрольных органов – ИНТОСАИ (INTOSAI). В её состав входят контрольные органы более 130 стран мира. В соответствии с задачами организации проводятся конгрессы, семинары, конференции, издаётся специальная литература, осуществляется обмен специалистами и т.д. Действует Международный центр развития контроля, в рамках которого осуществляется подготовка и переподготовка специалистов-контролёров.

Воктябре 1977 года на IX Конгрессе ИНТОСАИ в г.Лиме была принята Декларация руководящих принципов контроля (Лимская Декларация), основные концептуальные положения которой учитываются при разработке

иформировании систем государственного контроля большинства государств мира. Следует сразу отметить, что Лимская Декларация не имеет статус документа обязательного правового исполнения. В этом документе обобщён опыт организации государственного финансового контроля различных стран, записано, что независимые органы государственного бюджетно-финансового контроля являются признаком демократического общества и одним из элементов управления общественными финансами. В декларации указывается на необходимость законодательного закрепления независимости функционирования высших органов финансового контроля. Можно утверждать, что присутствие в национальных законодательных документах, регламентирующих

деятельность контролирующих организаций, норм и положений Лимской Декларации, свидетельствует о достаточно высоком уровне организации финансового контроля. В Российской Федерации, концептуальные подходы Лимской Декларации положены в основу формирования современной системы государственного финансового контроля.

В1984 году был создан комитет по ревизионным стандартам - МОВРО.

В1989 году в Берлине, на 31-й встрече членов правления ИНТОСАИ были согласованы основные положения государственного ревизионного контроля и стандартов.

В1990 году появилась Европейское региональное отделение – ЕВРОСАИ, в которое вошли национальные высшие органы финансового контроля 45 стран Европы, в том числе и Российская Федерация. В 1996 году Счётная

250

палата России вступила также и в Азиатскую организацию контрольных органов (АЗОСАИ).

Согласованы следующие основные принципы контроля: соответствие стандартам, беспристрастность суждений, общественная подотчётность, ответственность руководителя, доступность стандартов и их согласованность, средства внутреннего контроля, доступ к информации, контроль деятельности, улучшение техники ревизии и т.д.

Большое значение в развитии международных принципов и положений о ГФК имеет так называемая Декларация о независимости высших органов государственного аудита 2007г., принятая в г.Мехико на XIX Конгрессе ИНТОСАИ126, закрепившая восемь ключевых принципов независимости органов государственного аудита.

Определяющими положениями государственного контроля в рамках общих стандартов являются:

-независимость ревизоров и высших ревизионных органов от органов законодательной власти, исполнительной власти и ревизуемой единицы;

-компетентность высших ревизионных органов и ревизоров;

-внимание в части объективного отношения к обнаруженным недостаткам и гарантии качества ревизионной работы.

Нормативно-законодательная база государственного финансового контроля - одно из важнейших условий его системности, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязи элементов.

Основой формирующейся правовой базы государственного финансового контроля является Конституция РФ. Вопросы работы с федеральными

финансами регламентируются только федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории страны127. Все основные институты финансового права, поскольку они составляют предмет совместного ведения, регулируются федеральными кодексами и законами, в соответствии с кото-

рыми принимаются законы и иные нормативные акты субъектов Федерации128. По оставшимся неохваченными вопросам конкретной финансовой

работы субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов129.

В то же время следует признать, что за последние годы правовая база отдельных сторон государственного финансового контроля расширилась – приняты бюджетный, налоговый, таможенный кодексы, законодательные акты о контрольных органах и др.

Конституция Российской Федерации создала правовую базу для принятия Бюджетного кодекса РФ. В нем изложены принципы бюджетной системы

126 Mexico Declaration on the Supreme Audit Institution's Independence. http://www.issai.org/media(626,1033)/ISSAI_10_E.pdf

127См.: Конституция РФ, ч.1. ст. 76

128Конституция РФ, ч. 2 ст. 76

129Конституция РФ, ч.4 ст. 76