Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

101

в-третьих, приватизация государственных предприятий. Первоначально необходим принципиальный финансово-экономический

анализ, который включает в себя не только анализ затрат и результатов деятельности предприятия, но и сопоставление эффективности государственного предприятия с эффективностью частных предприятий, если это в принципе возможно. Кроме этого необходим общий экономический анализ сферы деятельности предприятия с целью выявления возможных источников провалов государства с позиций экономической эффективности. Наконец, необходимо определение особенностей механизма формирования бюджета предприятия для того, чтобы выявить возможные сбои государства с позиций теории общественного выбора.

На основе этого анализа, возможно, принимается решение о приватизации государственного предприятия. В этом случае разрабатывается процедура приватизации, определяются сроки и конечные цели с точки зрения повышения эффективности производства.

Если принято решение о том, что предприятие или организация остаются в рамках государственного сектора, то осуществляется реформа системы управления предприятием, меняется его организационно-правовая форма, позволяющая повысить эффективность предприятия. В принципе эти изменения происходят в направлении предоставления большей самостоятельности менеджменту предприятия, внедрения принципов прибыльности, рыночного соизмерения затрат и результатов. Этот процесс получил название корпоратизации государственных предприятий. Другое название корпоратизации – коммерциализация деятельности государственных предприятий.

Корпоратизация государственных предприятий осуществляется и в том случае, если в перспективе предстоит его приватизация. Этап корпоратизации должен предварять приватизацию. Корпоратизация позволяет повысить эффективность предприятия, даёт возможность рынку оценить стоимость активов предприятия, выявить резервы и узкие места, как в управлении, так и в производстве на данном предприятии. В этом случае приватизация становиться более обоснованной, а общество получает реальную компенсацию стоимости приватизированного предприятия.

Корпоратизация государственных предприятий означает реформу управ-

ления предприятием, новую организационную форму предприятия, предполагающую большую самостоятельность и независимость менеджмента, введение "жесткого бюджетного ограничения", возможность конкурировать с частными предприятиями.

Данное направление реструктуризации государственных предприятий является очень эффективным. Значительная часть причин неэффективности государственных предприятий ликвидируется при корпоратизации. Государственные корпорации остаются собственностью государства. Совет директоров назначается парламентом. Вместе с тем, политическое влияние на непосредственную деятельность корпорации уменьшается. Корпорация реализует

102

свою продукцию на рынке, распоряжается своими доходами, отвечает по обязательствам также как и частная компания, может получать финансы на рынке заимствований, устанавливает стимулирующие системы заработной платы.

Но многие государственные организации в принципе не могут быть рыночными, действовать как частная компания. Это относится ко многим организациям, предоставляющим услуги всем участникам рыночной экономики, организациям, услуги которых не могут быть измерены рынком в стоимостном выражении. Реструктуризация таких организаций осуществляется в рамках формирования так называемых "организаций, ориентированных на ре-

зультаты" (performance-based organizations). Например, государственное управление по патентам и изобретениям в Великобритании в результате реформы превратилось в такого рода государственную организацию.

"Организация, ориентированная на результаты" - это государственная организация, в большей степени отдалённая от рынка по сравнению с государственной корпорацией, но формирующая свою деятельность и систему оплаты труда служащих в зависимости от результатов, измеренных особым образом.

Важнейшими условиями превращения обычных государственных организаций в "организации, ориентированные на результаты", выступают, вопервых, возможность в той или иной форме измерить результаты деятельности организаций, и, во-вторых, возможность выполнения ими своих функций при переходе к новой организационно-правовой форме66.

Таким образом, возможные организационные преобразования государственных предприятий и организаций включают: корпоратизацию (коммерциализацию), формирование "организаций, ориентированных на результаты", приватизацию.

Таким образом, анализ проблемы эффективности государственных предприятий в современных условиях позволяет сделать некоторые общие выводы:

•В настоящее время происходит стабилизация роли государственных предприятий в экономике стран ОЭСР,

•на Западе возрождается интерес к деятельности государственных предприятий,

•постепенно исчезает образ государственных предприятий как синоним неэффективности.

Всвязи с этим необходимо изучать опыт реструктуризации ГП в странах ЕС в целях его адаптации к условиям нашей трансформационной экономики,

66 Одним из направлений повышения эффективности общественного сектора экономики и государственных расходов является реструктуризация бюджетного сектора в России, согласно принятого законодательства – ФЗ №175 (2006 г.), ФЗ №83 (2009 г.), которая предусматривает три типа бюджетных учреждений (автономные, бюджетные учреждения с расширенной самостоятельностью и казенные) и переход со сметного бюджетного финансирования на выполнение государственного задания.

103

а также необходимо изучать послеприватизационный опыт функционирования государственных предприятий в развитых странах.

4. АНАЛИЗ ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ

Большую часть расходов в государственном секторе экономики в развитых странах составляют расходы, не связанные с производством благ в государственном секторе. Это главным образом расходы, связанные с государственным регулированием провалов рынка, финансированием социальных программ, с закупкой и распределением частных благ.

Государственные расходы по регулированию рыночных сбоев включают, в частности, программу расходов по охране окружающей среды, расходы на обеспечение национальной безопасности и охрану общественного порядка, расходы по антимонопольному регулированию и т.д. Важнейшими социальными программами государственных расходов являются программы общественного здравоохранения, общественного образования, социального обеспечения. На социальные программы приходится более половины государственных расходов в экономически развитых странах.

В анализе государственных расходов можно выделить две важнейших части. Во-первых, это содержательный качественный анализ необходимости государственных расходов по тому или иному направлению, определение возможных последствий этих расходов с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости. Во-вторых, это количественный анализ издержек и выгод по проекту государственных расходов.

Качественный анализ проекта государственных расходов – это содер-

жательный анализ принципиальной необходимости расходов, определение возможных последствий этих расходов с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости.

Содержательный анализ программы государственных расходов включает следующие аспекты:

обоснование принципиальной необходимости программы,

выявление тех провалов рынка, на корректировку которых направлена программа,

определение различных вариантов государственного вмешательства в данном конкретном случае,

оценка воздействия программы на эффективность в данной сфере экономики,

оценка воздействия программы на распределение, социальную справедливость в обществе.

Количественный анализ программы государственных расходов предполагает оценку программы с точки зрения издержек и выгод, их сопоставления в стоимостном выражении. Например, важно не только доказать необходимость строительства моста через реку, но и определить масштабы общест-

104

венных расходов на строительство моста, выбрать наилучший вариант из различных проектов моста.

Количественный анализ программы государственных расходов – экономи-

ческая оценка программы государственных расходов с точки зрения издержек и выгод, их сопоставление в стоимостном выражении.

В принципе анализ издержек и выгод в государственном секторе основан на общепринятых подходах. Он предполагает

стоимостную оценку общих и предельных издержек,

оценку общих и предельных выгод,

сопоставление издержек и выгод,

выбор оптимального варианта, ориентируясь на равенство предельных издержек и предельных выгод,

выбор оптимального варианта, ориентируясь на максимальную разницу между общими выгодами и общими издержками.

Вэтом отношении анализ издержек и выгод в общественном секторе сходен с анализом издержек и выгод в частном секторе. Вместе с тем существуют и различия в экономической оценке проекта в частном и общественном секторе.

Частная фирма, оценивая инвестиционный проект, следует следующей

процедуре:

определяет различные варианты проектов для рассмотрения, производит их детальное описание,

оценивает возможные результаты реализации каждого варианта проекта, включая масштабы производства, необходимые ресурсы, негативные аспекты каждого варианта,

определяет варианты цен на продукцию, делает стоимостную оценку издержек и выручки,

оценивает возможную прибыль или убытки по вариантам с учётом альтернативных издержек и выбирает наиболее прибыльный вариант проекта инвестиций.

При этом оценка эффективности инвестиций в частом секторе осу-

ществляется на основе различных методов:

1.метод расчёта чистой текущей стоимости инвестиций (NPV – net present value),

2.метод расчёта индекса рентабельности инвестиций (PI – profitability index),

3.метод определения срока окупаемости инвестиций (PP – payback period),

4.метод определения внутренней нормы отдачи инвестиций (IRR – internal rate of return).

При оценке стоимости инвестиционного проекта возникает проблема соизмерения затрат и доходов, которые относятся к разным периодам и распределены на значительное число лет. Для решения этой проблемы исполь-

105

зуется процедура дисконтирования. При положительной сумме чистой текущей стоимости инвестиции будут прибыльными, эффективными. При отрицательной сумме чистой текущей стоимости инвестиции будут неприбыльными, неэффективными.

Оценка проекта государственных расходов в рамках анализа издержкивыгоды в принципе происходит в той же самой последовательности. Но в этом анализе существуют важные различия между оценками государственных и частных проектов.

Во-первых, при оценке частного инвестиционного проекта принимается во внимание только прибыльность проекта. При оценке общественного проекта расходов правительство принимает во внимание и другие результаты проекта. Например, при рассмотрении проекта строительства плотины учитывается то влияние, которое это строительство окажет на экологию региона, на возможности загородного отдыха жителей близлежащих населённых пунктов, на занятость в регионе.

Во-вторых, оценка частного инвестиционного проекта осуществляется на основе рыночных цен по элементам затрат и рыночных цен на продукцию, которая будет производиться в рамках инвестиционного проекта. При оценке проекта государственных расходов во многих случаях нет возможности использовать рыночные цены. Нельзя использовать рыночные цены, по крайней мере, в двух ситуациях:

анализируемые блага и ресурсы не продаются на рынке, таких цен просто не существует (например, цена чистого воздуха при оценке экологического проекта, стоимость спасённой жизни при оценке проекта общественного здравоохранения);

в условиях провалов рынка, рыночные цены не отражают действительных общественных затрат и результатов, поэтому при оценке государственного проекта необходимо использовать другие оценки затрат и выгод.

Главная особенность анализа издержек и выгод по проектам государст-

венных расходов – это использование альтернативных методов оценки затрат и выгод в условиях, когда рыночные цены не отражают общественные издержки и общественные выгоды.

Таким образом, количественный анализ издержек и выгод по проектам общественных расходов предполагает разработку альтернативных методов оценки затрат и выгод в условиях, когда отсутствует возможность использовать рыночные цены.

Вместе с тем существуют и проекты, в которых могут использоваться существующие рыночные цены. Это главным образом менее значительные по размерам проекты государственных расходов, связанные с закупкой частных благ.

Критерий для реализации проекта государственных расходов

Рассмотрим критерий, используемый для решения о том, принимается или нет государственный проект для реализации. Это общий критерий, пред-

106

полагающий сравнение общественных затрат и общественных результатов, другими словами, общественных издержек (ТС) и общественных выгод (ТВ).

Общий критерий для реализации проекта государственных расходов со-

стоит в том, что положительное решение по проекту государственных расходов принимается в том случае, если общественные выгоды превышают общественные издержки. (ТВ ТС)

Возьмём проект строительства моста. Цена использования моста для переезда через реку варьируется от какой-то известной величины до нуля. На Рис.4.2. приведён график спроса на услуги моста.

Р

QЕ QC Q

Рис.4.2. Спрос на услуги моста

При бесплатном проезде количество проезжающих по мосту равно QE. Предположим, что пропускная способность моста, т.е. количество возможных проездов, превышает число фактических проездов QE и составляет QC проездов, а предельные издержки пересечения моста при бесплатном проезде равны нулю (MC=0). С точки зрения возможностей его эксплуатации эффективное использование моста предполагает нулевую плату за проезд по мосту.

Введение любой оплаты за проезд ограничит его использование, что неэффективно с точки зрения возможностей его эксплуатации. В такой ситуации, когда эффективное использование моста предполагает бесплатный проезд, ни одна частная фирма не возьмётся за его строительство и дальнейшую эксплуатацию.

В то время как предельные издержки пересечения моста равны нулю, предельная выгода пересечения моста и общая выгода от моста явно положительная, выше нуля. Вопрос заключается в том, каковы размеры общей пользы от моста, достаточны ли они, чтобы компенсировать стоимость моста.

107

Для ответа на этот вопрос используется понятие потребительского излишка. В микроэкономике потребительский излишек определялся как разница между тем, что покупатель готов заплатить, и тем, что он должен заплатить.

Р

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

Рис.4.3. Потребительский излишек

На рис.4.3. дана иллюстрация потребительского излишка, приведён график спроса на футболки. Предположим, что кто-то покупает футболку. За первую футболку он готов заплатить 500 руб., за вторую – 450 руб., за третью – 400 руб. и т.д. Но рыночная цена составляет 300 руб. Покупая одну футболку, мы получаем излишек в размере 200 руб. (500 – 300), при покупке второй футболки излишек составит 150 руб., при покупке третьей – 100 руб. и т.д.

Общая сумма потребительского излишка при покупке 5 футболок составляет 500 руб. (200 + 150 + 100 + 50). На рисунке потребительский излишек – это заштрихованная площадь над линией рыночной цены и под частью кривой спроса, которую называют кривой компенсированного спроса.

На рис.4.4. воспроизводится кривая спроса на услуги моста, но с потребительским излишком, получаемым всеми, кто пользуется мостом при введении платы за проезд в размере РВ .

В том случае, когда проезд по мосту бесплатный, общие выгоды от использования моста для потребителей представляют собой всю площадь под кривой спроса на услуги моста.

Для каждого проезжающего выгоды - это стоимость сбережённого времени плюс экономия на бензине по сравнению с потерями времени и затратами бензина при использовании дальнего моста. Это та стоимость, которую каждый был бы готов отдать за проезд. При бесплатном проезде, вероятно, компенсация затрат на строительство моста будет осуществляться через центральное и местное налогообложение.

108

РА

В

РВ

Рис.4.4.. Потребительский излишек в случае общественного проекта

Представим себе ситуацию, когда вводится плата за проезд по мосту. Если плата за проезд составляет сумму РВ, то общая выгода от использования моста также превышает сумму, уплаченную за проезд на величину потребительского излишка (площадь треугольника АРВВ).

Решение о строительстве моста принимается в том случае, если общие выгоды, включающие доходы от платы за проезд плюс сумма потребительского излишка, превышают общие издержки по финансированию и строительству моста.

ТВ ТС Другое выражение данного критерия можно получить в форме коэффи-

циента:

ТВ / ТС 1

Общий критерий для реализации проекта государственных расходов со-

стоит в том, что положительное решение по проекту государственных расходов принимается в том случае, если отношение общих выгод к общим издержкам больше единицы.

При рассмотрении нескольких вариантов проекта государственных расходов выбирается вариант, у которого чистая выгода (ТВ – ТС) является максимальной.

Теневые и рыночные цены

Выше отмечалось, что использование рыночных цен при анализе затрат и выгод по государственному проекту может быть нецелесообразно по той причине, что рыночные цены сформировались в условиях провала рынка, они не отражают всех общественных затрат или общественных выгод. В этих случаях осуществляется оценка с помощью так называемых теневых цен,

109

отражающих реальные предельные общественные затраты и реальные предельные общественные выгоды. Эти цены называют также общественными ценами.

Теневые цены представляют собой расчётные цены, не совпадающие с рыночными ценами, но отражающие общественные затраты и общественные выгоды в условиях провала рынка.

В том случае, когда нет провала рынка, рыночная цена стремится к равенству с альтернативными издержками, то есть стоимости альтернативного использования ресурсов. Но в условиях макроэкономической несбалансированности, в частности, превышения совокупного предложения по сравнению с совокупным спросом, рыночная цена может существенно отличаться от реальных альтернативных издержек.

Например, в экономике, на рынке труда, где существует высокий уровень безработицы, рыночная заработная плата превышает альтернативные издержки, в частности, стоимость отказа от отдыха (от свободного времени). Вместе с тем в условиях высокой безработицы, когда нет добровольного выбора между работой и отдыхом, отдых ценится значительно ниже. Кроме этого при найме дополнительного рабочего масштабы производства в другой отрасли не сокращаются. Этим объясняется тот факт, что при расчёте затрат и выгод по государственному проекту стимулирования занятости используются теневые цены на труд, представляющие собой более низкий уровень по сравнению с рыночной заработной платой.

Другой пример теневых цен связан с рынком капитала, где ценой заёмного капитала является ставка процента. Рынки капитала могут быть несовершенны, они могут не обеспечивать потребности фирм в дополнительном капитале при существующей на рынке ставке процента. В этой ситуации теневая цена заёмного капитала, используемая в оценке государственного проекта, устанавливается на более высоком уровне. Более высокая теневая ставка процента отражает более высокую альтернативную стоимость использования капитала. В данном случае это более высокая ожидаемая норма прибыли фирм, которые ищут дополнительный заёмный капитал для своих инвестиций. В других общественных проектах, являющихся общественно значимыми, может использоваться более низкая ставка процента для того, чтобы учесть все аспекты возможной общественной эффективности проекта.

Теневая цена стали на рынке металла, используемая при расчёте издержек и выгод по государственному проекту, где велика доля затрат на сталь, превышает рыночную цену на сталь. Дело в том, что рыночная цена не учитывает все общественные издержки производства стали, связанные с загрязнением окружающей среды.

Эффективность издержек

Одной из проблем при оценке затрат и результатов по проекту государственных расходов является стоимостная оценка получаемых выгод. Иногда это невозможно сделать или нежелательно. Например, общество и политики стараются избегать стоимостных оценок, касающихся человеческой жизни и смерти. Для многих такого рода оценки не только циничны, но и безнравственны. В таких ситуациях существуют альтернативные способы оценки эффективности вариантов проекта. Один из них – это сравнение так называемой эффективности издержек.

Анализ эффективности издержек – это метод оценки эффективности разных вариантов проекта, результаты которого сопоставимы в нестоимостных показателях, и где критерием выбора является наибольший результат с наименьшими затратами.

Например, обсуждается проект государственных расходов, направленный на снижение смертности на дорогах в результате дорожных происшествий. Можно подсчитать затраты по нескольким вариантам, которые ведут к одной и той же цели. В частности, рассчитать предельные издержки, необходимые для снижения коэффициента смертности на один процент, и выбрать вариант с наименьшими предельными затратами.

Другой пример. В США при обсуждении государственных шумовых стандартов были произведены подсчёты числа работников, которые сохранят слух при соблюдении шумовых стандартов. Затем были оценены затраты на поддержание стандартов по разным вариантам этих стандартов. Эти оценки учитывали и такие показатели как снижение производительности труда в результате потери слуха и повышение производительности в результате сохранения слуха.

Анализ эффективности издержек проще анализа затраты-результаты, так как позволяет избежать проблемы стоимостной оценки выгод проекта. Но при этом сохраняются трудности, связанные со стоимостной оценкой затрат по проекту. Решение этих проблем предполагает использование теневых цен, общественной ставки процента, экспертных оценок побочных издержек.