Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

21

ГЛАВА 2. ПРЕОДОЛЕНИЕ ПРОВАЛОВ РЫНКА НА ПРИМЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ

1.Естественная монополия и механизмы ее государственного регулирования.

2.Реформа электроэнергетики: зарубежный опыт и российские реалии.

1.ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ И МЕХАНИЗМЫ ЕЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.

Монополия существует, когда одна фирма является единственным производителем продукта, у которого нет близких заменителей. Чистый монополист – это отрасль, состоящая из одной фирмы, являющейся производителем данного товара либо поставщиком услуги и обладающей исключительным правом на продажу. Поскольку монополист контролирует общий объем предложения товара, он «диктует цену». При нисходящей кривой спроса на свой продукт монополист может изменить его цену, манипулируя количеством предложенного товара, т.е. не имеет кривой предложения (только точку, соответствующую оптимальному для фирмы объему выпуска)2.

Цель фирмы – максимизировать прибыль – достигается при условии МС=MR, предельные издержки равны предельнымвыгодам. Из рис. 2.1 видно, что MC>P и что фирма-монополист производит продукции меньше, чем в конкурентной отрасли, и устанавливает цену выше конкурентной. Это говорит о том, что общество несет определенные потери. При этом монополист получает сверхприбыль, присваивая себе часть потребительского излишка (к тому же есть возможность экономить на рекламе). Поэтому развитие конкуренции является самым главным способом борьбы с отрицательными последствиями монопольного положения на рынке.

Вместе с тем, в некоторых отраслях современные технологии таковы, что эффективное малозатратное производство может быть достигнуто за счет крупного размера предприятия. Это явление принято называть эффектом масштаба. Там, где он значителен, средние и предельные издержки фирмы будут понижаться. При данном рыночном спросе достижение низких затрат на 1 ед. продукции означает понижение цены для потребителей. Это возможно либо при небольшом числе крупных фирм, либо при наличии всего одной фирмы.

Монополия, возникающая под влиянием положительного эффекта масштаба, называется естественной монополией3. Причинами появления естественных монополий, как правило, являются объективные закономерно-

2Иохин В.Я. Экономическая теория: учебник / под ред. В.Я. Иохина – М.: «Юрист», 2007.

3Ивашковский С.Н. Макроэкономика: учебник - 2-е изд., доп. / под ред. С.Н. Ивашковско-

го – М: Дело, 2008.

22

сти технологических и производственных процессов, следствием – стремление получения максимальной прибыли за счет положительного эффекта увеличения масштаба производства.

Рис. 2.1. Спрос и предложение в случае монополий

Из теории конкурентных рынков следует4, что более высокая эффективность крупных компаний обеспечивается в случае, когда несколько стадий производства товара (услуги), или производство одного товара в рамках одной фирмы обходится дешевле, нежели на нескольких фирмах. Этот подход является определяющим при выборе размеров фирмы. Существенным аргументом неоинституциональной экономической теории в изучении преимуществ естественной монополии является идея о возможности экономии на трансакционных издержках. Этим объясняется энергичное развитие вертикально и горизонтально интегрированных естественно-монопольных структур.

Отличительная черта естественной монополии - использование сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередач, железнодорожные пути и т.д.). Подобная организация производства требует больших капитальных вложений, недоступных для мелких и средних инвесторов, и предусматривает значительные постоянные издержки. Поэтому необходимым условием их существования является возможность экономии на масштабах, достижение таких объемов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активы, воплощенные в линиях электропередач, проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи, трубопроводах и т.п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие виды продукции. Этим определяется эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя.

Таким образом, экономическое содержание естественной монополии состоит в преимущественном положение экономического субъекта на рынке,

4 Через понятие субаддитивности функции издержек.

23

приобретаемом крупными формами хозяйствования в результате экономии на масштабах, на трансакционных издержках, географического расположения и создания системы совместного хозяйственного комплекса.

Основные характеристики рынка естественной монополии заключают-

ся5:

в эффекте масштаба, выражаемом в существенном снижении издержек в расчете на единицу продукции по мере увеличения объемов ее производства;

неэластичном спросе: в обычных экономических отношениях при возрастании цены на товар или услугу спрос потребителей снижается. В условиях естественной монополии спрос неэластичен, т.е. при увеличении цены он подвержен незначительным изменениям.

Неэластичность спроса можно проиллюстрировать на следующем примере: при существенном увеличении цены на сливочное масло потребители могут использовать заменитель этого товара - масло растительное. Это приведет к резкому падению спроса на сливочное масло. При значительном повышении цены на электроэнергию потребители могут уменьшить объем ее потребления, но незначительно. Это обусловлено тем, что электроэнергия является практически безальтернативным источником энергии.

Естественная монополия обладает как отрицательными, так и положительными свойствами, развивается в рамках постоянного противоречия. В ней сочетаются все негативные проявления монополизации рынка, что может приводить к злоупотреблению неограниченной рыночной властью, например – возможности повышения цен на продукцию даже при снижении качества. Однако, получая существенные преимущества от положительного эффекта масштаба или разнообразия, от организации целой отрасли в рамках вертикального или горизонтального интегрированного предприятия, естественная монополия играет важную положительную роль в рыночной экономике.

В настоящее время естественные монополии являются отраслями, определяющими направления экономического (электроэнергетика, нефте- и газодобыча, телекоммуникации, трубопроводный, железнодорожный транспорт), социального (жилищно-коммунальное хозяйство) и административного (бюрократическая монополия) развития национальной экономики. Ведь от эффективности деятельности этих отраслей, во многом, зависит уровень развития любого государства и его положение в современном мире.

Современная естественная монополия находится на пересечении важных общественных интересов, приобретает различные организационноправовые формы, что предполагает развитие форм и инструментов ее государственного регулирования и контроля, направленных на преодоление отрицательных последствий провалов рынка и развитие позитивного эффекта.

5См.: Кушлин В.И. Государственное регулирование экономики: учебник для вузов / под ред. В.И. Кушлина - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: РАГС, 2005.

24

Положительные эффекты крупных сетевых производств, связанные с экономией на специализации и концентрации производства, доставляют им значительные преимущества в сравнении с другими фирмами в конкурентных условиях.

В силу высокой общественной значимости товаров и услуг, производимых естественными монополистами, для преодоления данного провала рынка требуется общественный контроль за деятельностью естественных монополистов, т.е. вмешательство государства для того, чтобы противоречия в развитии естественных монополистов решались неантагонистическим путем. В странах с развитой рыночной экономикой современная концепция регулирования естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования считается оправданным в тех случаях, когда определенный товар (услуга) производятся единственным экономическим субъектом при условии, что конкуренция между аналогичными предприятиями невозможна по технологическим и (или) экономическим причинам, и рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономией на масштабах)6.

Государственное вмешательство, а именно - формы и методы государственного регулирования, постоянно изменяются вслед за развитием общества и различаются для отдельных отраслей, стран, исторических периодов.

Механизм государственного регулирования естественных монополий представляет систему взаимосвязанных действий, направленных на осуществление общественного контроля за эффективностью деятельности естественных монополистов, и реализуется с помощью различных инструментов:

1)внедрения механизмов конкуренции в деятельность естественных монополий; антимонопольное регулирование;

2)права на ведение определенного вида деятельности (торги за франшизу, когда контракт заключается с тем производителем (экономическим

субъектом), который предлагает лучшие условия - меньшая цена, больший набор услуг7, а также лицензирование), использования государственных стандартов качества для товаров и услуг естественных монополий, регулирование в области охраны окружающей среды;

3)тарифного регулирования, ограничения нормы доходности;

4)обязательности участия государства в собственности (активах) естественной монополии;

6См.:Архангельский В.П. Государственное регулирование рыночной экономики: учебник / под ред. В.П. Архангельского, А. В. Будорина, В. И. Кушлина и др.;– 2-е изд, доп. и перер. – М.: РАГС, 2008.

7Торги за франшизу позволили в США решить проблемы с некоторыми естественными монополиями, причем лучшим способом по сравнению с другими способами их регулирования. Это относится к дерегулированию грузовых автоперевозок, к организации работы местных авиалиний, почтовой службы, к работе кабельных телевизионных сетей, в ряде случаев - к работе коммунальных служб, к проблеме дерегулирования железных дорог. См.:Уильямсон О. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая» контрактация. СПб, 1996.

25

5) территориальной специализации производств естественных монополий в целях их эффективного размещения.

В зависимости от степени воздействия государства на конкретную естественную монополию различаются формы прямого и косвенного регулирования, при этом выделяются структурное направление (оптимизация структуры естественной монополии, внедрение конкурентных отношений), стоимостное (тарифная политика, ограничение нормы доходности) и нормативное (применение государственных стандартов, лицензирование деятельности, ограничения и регламентация деятельности) направления государственного регулирования.

Наряду с усилением конкурентных начал в сфере действия естественных монополий, важнейшим является тарифное регулирование. Необходимость регулирования цен в естественных монополиях обусловлена не только отрицательными последствиями монопольного поведения. Существует и обратная сторона ситуации: разумная дифференциация цен на продукцию естественных монополий может служить мощным инструментом экономической политики государства, позволяющим регулировать хозяйственную активность различных отраслей и сглаживать ее сезонные колебания. Иными словами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых цен естественных монополий является эффективным дополнением к фискальной макроэкономической политике.

Практика государственного регулирования естественных монополий свойственна для всех стран, что, во-первых, свидетельствует о необходимости вмешательства государства, а, во-вторых, о важности изучения эффективного зарубежного опыта госрегулирования.

Сочетание инструментов государственного регулирования в целях достижения наибольшей эффективности в деятельности отраслей естественных монополий постоянно изменяется в ходе проводимых реформ естественных монополий, поскольку естественная монополия как экономическое явление, постоянно развивается, испытывая на себе воздействие множества факторов, влияющих на механизм ее функционирования.

Модели реформирования естественных монополий представлены раз-

личными вариантами: реорганизация и приватизация отдельных звеньев, выделение естественно-монопольного ядра в отдельную бизнес-единицу, привлечением механизмов иностранной конкуренции, использование государ- ственно-частного партнерства и т.п.

1. Реорганизация и приватизация, выделение естественномонопольного ядра в отдельную бизнес-единицу при наличии государст-

венной или смешанной формы собственности на вертикальноинтегрированную структуру. Содержание данного направления реформирования связано с целенаправленным привлечением конкурентных механизмов, рыночной эффективности в деятельность высокоспециализированных крупных субъектов путем вычленения монопольного ядра, приватизации конкурентных звеньев, ликвидация вертикально-интегрированной компании,

26

которая обслуживает все этапы технологической цепи, переход к другим формам интеграции, привлечение инвестиций.

Инструменты регулирования – тарифное регулирование, антимонопольное законодательство, оставление в государственной собственности монопольного ядра (самих сетевых структур: трубопровод, железнодорожное полотно, передача и распределение электроэнергии и т.д.).

Отрасль применения данной модели реформирования – транспортная инфраструктура, телекоммуникации, связь.

2.Использование иностранной конкуренции в отрасли естественной монополии в случае наличия наднациональной экономической сети в составе естественной монополии. Содержание данной модели тождественно предыдущему варианту, однако инструментарий несколько отличается – речь идет

олиберализации внешнеэкономической политики, допуск на национальный рынок иностранных производителей, привлечение иностранных инвестиций. Отраслями применения становятся нефтяная, газовая промышленность, электроэнергетика, электротехническая промышленность и т.п.

3.Модель государственно-частного партнерства в условиях госу-

дарственной собственности на предприятие. Содержание реформы – передача функций специализированного управления частному бизнесу в форме концессии, когда произведенные товары и услуги принадлежат концессионеру.

Инструментами государственного регулирования становятся система госзаказа и контракта, концессионный договор. Область применения данной модели весьма обширна – автодорожное строительство, система жилищнокоммунального хозяйства, поддержка инновационных зон и т.п.

В Российской Федерации законодательное регулирование естествен-

ных монополий осуществляется на основе федеральных законов: «О естественных монополиях», «О защите конкуренции».8

В конце 2010 г. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) подготовила многочисленные поправки к закону о естественных монополиях и внесла его в Правительство РФ. Изменения призваны защитить интересы потребителей, повысить прозрачность деятельности компаниймонополистов, создать условия для развития конкуренции.

Согласно новой редакции закона, законом регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии;

8 См.: №135-ФЗ «О защите конкуренции» от 08.07.2006 и редакции от 29.04.2008, а также №147-ФЗ «О естественных монополиях» от 19.07.1995.

27

услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергети-

ке;

услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; услуги по организации воздушного движения

услуги централизованного водоснабжения и водоотведения. Законопроект направлен на реализацию мероприятий по совершенст-

вованию системы регулирования естественных монополий.

Предлагается внедрение в систему государственного регулирования ряда отраслей метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, метода сравнительного анализа и других "квазиконкурентных" механизмов. Они предусматривают установление долгосроч-

ного тарифа, обеспечивающего приемлемую норму доходности на вложенный капитал, а также механизма, стимулирующего снижение издержек и поддержание определенного уровня качества услуг.

Проводится выделение из сферы деятельности субъектов естественных монополий отдельных видов работ, которые могут быть произведены сторонними компаниями на конкурентной основе, поскольку ФАС считает целесообразным разделение субъектов на осуществляющих конкурентные и есте- ственно-монопольные виды деятельности.

Закон направлен "на достижение баланса интересов потребителей (пользователей) и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для пользователей и эффективное функционирование и развитие субъектов естественных монополий". В документе приводятся десять основных принципов регулирования и (или) контроля деятельности субъектов естественных монополий. Среди них:

соблюдение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность оказываемых услуг и надлежащий уровень их качества для потребителей, эффективное функционирование и развитие субъектов естественных монополий;

повышение эффективности регулирования, направленного на сокращение в последующем сфер естественных монополий за счет создания условий для развития конкуренции в этих сферах;

обеспечение соответствия устанавливаемых тарифов (цен) условиям экономической эффективности, надежности, качества услуг, оказываемых в сферах естественных монополий;

создание экономических условий, при которых субъектам естественных монополий выгодно сокращать издержки, внедрять новые технологии, повышать эффективность использования инвестиций.

2. РЕФОРМА ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКИЕ РЕАЛИИ.

2.1 Развитие электроэнергетики: история

28

Электроэнергетика возникла в 80-х годах XIX века, когда были построены первые небольшие электростанции на постоянном токе низкого напряжения для электроснабжения отдельных потребителей. Ввиду очевидных преимуществ электроэнергии для освещения помещений и улиц, а также постоянно расширяющихся областей ее применения (электротранспорт, отопление, связь и т.д.) этот период ознаменовался быстрым ростом числа небольших изолированно работающих электростанций с собственными электрическими сетями, проложенными к их потребителям. Таким образом, электроэнергетические компании изначально были вертикально - интегрированными структурами, осуществляющими производство, передачу и поставку электроэнергии9.

Высокие удельные потери электроэнергии при ее передаче на низком напряжении ограничивали дальность передачи электроэнергии несколькими километрами, что обусловило в этот период строительство электростанций преимущественно в крупных городах с их компактно расположенными потребителями и жесткую конкуренцию между производителями за потребителей. Расположенные по соседству потребители могли получать электроэнергию от разных электростанций, принадлежащих разным производителям, и улицы многих городов оказывались опутанными проводами воздушных линий электропередачи (кабели для подземной прокладки сетей стали применяться позднее).

Следующий этап развития электроэнергетики пришелся на конец XIX - начало XX века, когда были изобретены и начали применяться трехфазные электрические машины (генераторы и двигатели) и трансформаторы. Это позволило строить электростанции в местах расположения первичных источников энергии (гидроэнергия рек, уголь), производить электроэнергию на повышенном напряжении, передавать ее на большие расстояния до местонахождения потребителей и трансформировать ее в низкое напряжение, требующееся потребителям. Эти нововведения также позволили обеспечивать электроэнергией малые города и сельские населенные пункты и положили начало созданию энергосистем.

Одновременно шел процесс объединения и слияния небольших независимых компаний, вызванный снижением прибыли из-за жесткой конкуренции, возможностью снижения издержек за счет отказа от прокладки параллельных линий электропередач, присущим электроэнергетике положительным эффектом масштаба и усиливающейся критикой со стороны городских властей и общественности из-за неопрятного вида улиц, опутанных многочисленными проводами10.

В целях упорядочения деятельности электроснабжающих компаний городские власти стали практиковать предоставление отдельным компаниям привилегии (концессии) обеспечивать электроэнергией те или иные районы

9 Казенова Т.М. Развитие правового регулирования электроэнергетической отрасли в РФ // Энергетическое

право, 2006, № 2. 10 Там же, с.

29

города или отдельные участки электрохозяйства города (электротранспорт, электроосвещение и т.д.). Однако сроки действия концессии часто были непродолжительными, что не устраивало ни энергоснабжающие компании, ни их инвесторов.

Указанные обстоятельства послужили причиной того, что вначале в США в 1907 году, а затем и в других странах, начали приниматься законодательные акты, устанавливающие, что электроснабжение отдельных населенных пунктов и регионов является естественной монополией, подлежащей государственному (общественному) регулированию. Целью регулирования было установление специально созданными комиссиями тарифов на услуги компаний-монополистов, рассчитанных на основе их издержек плюс разумная прибыль.

Такой подход устраивал энергетические компании, поскольку позволял им сократить издержки, связанные с конкуренцией, устранить риск непродления концессии и, следовательно, привлекать инвестиции на более выгодных условиях. Устраивал он и потребителей, поскольку отсутствие конкуренции снижало общественные издержки за счет прекращения строительства дублирующих элементов энергосистем, а государственное регулирование не позволяло монополистам получать чрезмерно высокую прибыль.

Встранах социалистического лагеря, и, в первую очередь, в СССР, электроэнергетика развивалась в сторону все большей интеграции - от отдельных региональных энергосистем к объединенным энергосистемам нескольких регионов и единой энергосистеме страны.

Важным следствием процесса интеграции в этих странах стало создание развитых межсистемных электрических сетей, позволяющих передавать большие потоки электроэнергии между энергосистемами и регионами.

Взападных странах с начала 70-х и вплоть до 90-х годов ХХ века, характеризовавшихся высокими темпами инфляции, происходил постоянный и существенный рост постоянных и переменных издержек энергетических компаний, стремившихся возместить все свои издержки через тарифы. Это, естественно, вело к росту цен на электроэнергию и вызывало недовольство

потребителей, многие из которых причину роста цен усматривали в неэффективности регулирования11.

К этому же периоду относится усиление критики энергетических компаний и государственных органов: за строительство атомных станций - из-за их высокой стоимости и проблем безопасности, гидроэлектростанций - из-за затопления больших массивов плодородной земли и проблем судоходства, а крупных угольных электростанций - из-за загрязнения окружающей среды. По мнению критиков, принятие соответствующего законодательства и переход на рыночные отношения способны ослабить эти негативные явления.

Замедление роста положительного эффекта масштаба в отрасли и, в первую очередь, в генерации, поставили в повестку дня вопрос об отказе от

11 Албегова И М Государственная экономическая политика / И М Албегова, Р Г. Емцов А В Холопов - М : Дело и сервис 2008

30

монополии и переходе к дерегулированию и конкуренции в тех сферах деятельности, где это было целесообразно сделать. Этими сферами в электроэнергетике являются производство электроэнергии и ее поставка, в то время как передача и распределение в любом случае являются естественными монополиями.

2.2. Зарубежный опыт реформ электроэнергетики.

До начала 90-х гг. в мире господствовало мнение, что электроэнергетика всецело относится к отраслям естественных монополий. Это означало, что к ней неприменимы законы конкуренции, и она должна быть в руках государства: либо целиком ему принадлежать (как было в большинстве стран), либо все аспекты функционирования отрасли должны полностью регламентироваться государством. При этом, однако, приходилось мириться с тем, что многие показатели эффективности электроэнергетики были существенно ниже, чем в частном секторе экономики.

В начале 90-х годов прошлого столетия в ряде стран (Великобритания, отдельные штаты США, страны Скандинавии и некоторые другие) были проведены реформирование и реструктуризация электроэнергетики, предусматривающие дерегулирование отрасли, переход к конкуренции. Конкурентный рынок электроэнергии появился в 1990 г. в Англии и Уэльсе, а в 1991 г. Норвегия впервые в мире установила режим неограниченной конкуренции на рынке электроэнергии12.

Дополнительным импульсом к дерегулированию электроэнергетики в странах Евросоюза стала директива Европарламента, принятая в 1998 году и направленная на создание единого, как и в отношении других товаров, рынка электроэнергии, а также проведенная в ряде стран (Великобритания, Чили) приватизация основных объектов электроэнергетики.

На протяжении последующего десятилетия на этот путь либерализации электроэнергетической отрасли встали многие другие государства.

Поэтому, реформа электроэнергетики – одна из современных тенденций развития мировой экономики. Она возникла не случайно, а в силу стечения ряда условий, которые сложились в отрасли лишь в последние десятилетия. Основное из них - укрупнение и интеграция энергосистем, что создает новые возможности для конкуренции между поставщиками энергии.

Эта тенденция обусловлена рядом причин:

-возрастанием требований к энергоэффективности, и "экологической чистоте" производства; эти факторы способствуют частичной замене наращивания местных генерирующих мощностей на получение электричества из энергоизбыточных регионов;

-увеличением степени экономической интеграции отдельных территорий (в частности, стран Евросоюза, Северной Америки);

12 См.: Гутман Г. В. Правовое государство, как атрибут рыночного хозяйства и самоуправления / Г. В. Гутман, Б. К. Коробков, А.И. Тяжов; МО РФ, КГТУ – Кострома: КГТУ, 2007.