Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

11

общественных товаров или общественных благ. Теория общественного бла-

га весьма важна для понимания возможных механизмов разрешения противоречий между свободным выбором индивида и долгосрочными предпочтениями общества, которые невозможно решить без вмешательства государства.

Выделим основные критерии, характеризующие общественные блага. Во-первых, исходя из возможности только коллективного, либо только инди-

видуального потребления все блага (товары, услуги) делятся на чистые обществен-

ные блага, чистые частные блага и смешанные общественные блага.

Общественное благо общедоступно как, например, национальная оборона или охрана правопорядка, причем их потребление одним человеком не исключает других потребителей. Такие экономические характеристики убеждают в нецелесообразности взимания платы за потребление общедос-

тупных общественных благ, поэтому у частных производителей нет стимулов к их производству. Такие общественные блага называются чистыми обще-

ственными благами в отличие от чистых частных благ, которые обладают конкурентностью и исключаемостью из потребления. Никто добровольно не хочет платить за благо общего пользования, считая, что он либо без него обойдется, либо сможет им воспользоваться не оплачивая.

Для решения этой проблемы государство может принять решение о производстве общественных благ на государственных предприятиях, может привлечь к производству общественных благ частные предприятия на основе государственного заказа, однако для этого необходимы ресурсы, которые аккумулируются с помощью системы общих и местных налогов.

Налоги выступают особой формой платы за общественные блага и услуги. Решение проблемы производства общественных благ ведет к развитию государственного предпринимательства, налогообложения, системы государственных закупок.

Между двумя полюсами экономических благ (чистые общественные блага и чистые частные блага) находится огромный спектр смешанных общественных благ, которые обладают исключаемостью, но неконкурентны в потреблении, - это блага общей собственности и совместного пользования, за которые может быть установлена цена (дороги, мосты, музеи, больницы и т.д.).

Большинству смешанных общественных благ присущи следующие свойства: потребление их невозможно вне ограниченной зоны или вне особой категории лиц. В этих случаях вмешательство государства не всегда необходимо. Частные инициативы типа «клубов», для которых установлено право входа, часто в состоянии в достаточной мере снижать издержки на исключение, что позволяет сделать экономически возможным предоставление локального общественного блага. Смешанные общественные блага

могут производиться государством, рынком и некоммерческим сектором

(пример – развитие частных больниц, негосударственных образовательных учреждений, строительство и эксплуатация автомобильных и железных дорог, и т.п.)

12

Другим важным критерием, характеризующим общественные блага яв-

ляется масштаб их потребления: национальный, региональный, местный,

локальный. Существуют общенациональные общественные блага (обороноспособность, общедоступность образования), а также региональные, локальные – хорошие дороги, парки и т.д. Примером общественного блага может быть внедрение инноваций, формирование и использование знания, интеллекта.

В экономической литературе в последние годы представлены различные виды классификаций общественных благ в зависимости от выбранных критериев анализа. Выделим следующий подход, который носит выраженный прикладной характер с точки зрения производства общественных благ и их предоставления населению сектором государственной власти и управления.1

Все виды деятельности сектора государственного управления объе-

динены в три большие группы:

1)оказание услуг (общественных благ) общегражданского характера;

2)виды деятельности по развитию экономики;

3)предоставление социальных благ и услуг.

Кпервой группе общественных благ относятся общественные услуги общего назначения – проведение выборов, референдумов для реализации демократических свобод, формирование исполнительных, законодательных и судебных органов власти, защита прав собственности и других прав, обеспечение национальной обороны, общественного порядка, безопасности и.т.п. Важнейшей целью предоставления общественных благ общегражданского характера является обеспечение макроэкономической, политической и соци- ально-экономической стабильности в стране, определение стратегических приоритетов ее развития и тактических методов их достижения.

В демократической стране выявление предпочтений граждан осуществляется на основе общественного выбора (на основе оценки предвыборных программ различных партий, движений), а также согласования разнонаправленных интересов граждан, их групп. Механизмом такого согласования и определения преобладающих предпочтений в производстве и потреблении общественных благ выступает деятельность избранных органов власти и управления, в стране с федеративным устройством такие органы власти действуют на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Кобщедоступным благам относятся также услуги по обеспечению обороны, внутренней (правоохранительная деятельность) и внешней безопасности страны.

Кследующей группе относятся виды деятельности сектора государственного управления, направленные на развитие экономики. Речь идет о проведении экономической политики (денежно-кредитной, инвестиционной,

1Данная классификация принадлежит И.А.Погосову и представлена в учебнике: Экономика общественного сектора. Под ред.П.В.Савченко, И.А.Погосова, Е.Н.Жильцова. – М.:

ИНФРА-М,2009, гл.1

13

инновационной, политики труда и занятости, бюджетной, налоговой, тарифной, валютной и т.д.), в том числе - организации денежного обращения и кредита (в большинстве стран этим занимаются центральные банки, принадлежащие государству), разработке и обеспечении стратегических приоритетов экономического развития, создании и поддержке транспортной, коммуникационной, информационной, рыночной инфраструктуры, поддержке конкуренции, фундаментальных и прикладных научных исследований.

Важнейшими направлениями в экономической сфере является регулирование деятельности естественных монополий в сфере электроэнергетики, пассажирского транспорта, предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства, от количества и качества которых напрямую зависит уровень жизни всех граждан, развитие муниципалитетов, городских и сельских поселений.

Третья группа общественных благ, предоставляемых общественным сектором, представлена социальными благами и услугами. Речь идет формировании социальной политики в целом, и в реализации всех ее составляющих – регулировании доходов, занятости, обеспечение социальной инфраструктурой, развитие образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологической безопасности.

В действительности ни одна экономика не соответствует идеальной системе, в которой без всяких затруднений действуют принципы «невидимой руки» рынка. Любая рыночная экономическая система испытывает недостатки, которые неизбежно приводят к социальным болезням: загрязнение окружающей среды, безработица, расслоение общества на богатых и бедных. В качестве регулятора экономической системы выступает государство, общественный сектор, используя весь комплекс мер для воздействия на экономические процессы в целях «сглаживания» недостатков рынка.

Таблица 1.1

Роль и функции государства в рыночной системе

14

2. ФИНАНСЫ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА КАК РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ

Для оценки ресурсного потенциала общественного сектора экономики выделим важнейшую составляющую этого потенциала – финансы общественного сектора, рассмотрим их долю в структуре финансовой системы, оценим масштабы общественных финансов современной России.

Как известно, финансы являются частью экономических отношений, возникают в процессе образования и использования различных фондов денежных средств в ходе формирования доходов и накоплений предприятий, денежных доходов государства и муниципальных образований, а также домашних хозяйств.

Финансовая система любой страны, в том числе Российской Федерации, включает комплекс составляющих – институциональную: государственные и негосударственные финансовые органы и структуры, систему взаимосвязей между ними, а также фонды финансовых ресурсов централизованного и децентрализованного назначения.

Финансы общественного сектора определяются как отношения по поводу системного перераспределения государственных, муниципальных финансов и ресурсов негосударственного некоммерческого сектора экономики, на основе противоречивой взаимосвязи интересов федерального, субфедерального, муниципального уровней управления и населения в целях достижения устойчивого социально-экономического развития общества.

Критерием, позволяющим объединить общественные финансы в отдельную подсистему, является достижение единой цели – обеспечение производства и доставка потребителям общественных благ, т.е. товаров коллективного пользования, обладающих особыми свойствами, предоставление которых осуществляется либо государством (чистые общественные блага), либо государством, рынком и некоммерческим сектором (смешанные общественные блага).

Структурно к финансам общественного сектора, как части финансо-

вой системы, относятся:

-государственные финансы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды);

-муниципальные финансы (местный бюджет, местные внебюджетные фонды органов самоуправления);

-финансы некоммерческого сектора.

Общественные финансы составляют абсолютную основу финансов об-

15

щественного сектора, отличаясь от последних лишь величиной финансов некоммерческого сектора.

На уровне субъекта Федерации структура финансов общественного сектора региона выглядит следующим образом:

-консолидированный бюджет субъекта РФ как свод бюджетов на административной территории: регионального (областной, краевой, республиканский) и местных бюджетов (бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений);

-территориальные отделения государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, территориальных фондов медицинского страхования);

-внебюджетные фонды, созданные, управляемые и контролируемые региональными властями и органами местного самоуправления, другие внебюджетные средства, контролируемые администрацией региона и администрациями муниципальных образований;

-часть финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий;

-финансы государственных и негосударственных некоммерческих организаций, используемые в производстве и предоставлении общественных товаров и услуг.

3.СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ. ЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИНТЕГРИРОВАННЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СЧЕТОВ

В экономической теории, практике хозяйствования и статистике рыночных экономик для анализа конечных результатов годового производства страны используются показатели системы национального счетоводства (СНС). В их основе лежат сводные счета ВВП (валового внутреннего продукта), капиталовложений, доходов и расходов государственных учреждений и домохозяйств, внешнеэкономических операций. Первичным при анализе воспроизводства является движение ВВП как источника первичных доходов и накоплений.

Финансовые отношения функционируют на второй стадии воспроизводственного процесса, когда происходит перераспределение стоимости ВВП в денежной форме через бюджетную, кредитную системы субъектам экономических отношений. Результатом становится формирование конечных доходов – финансовых ресурсов субъектов хозяйствования, государства и населения.

Центральное место в статистической модели рыночного хозяйства занимает группировка экономики по секторам с целью анализа финансовых потоков доходов и расходов, активов и пассивов в хозяйствующих субъектах, являющихся юридическими лицами (институциональными единицами). Движение денежных потоков осуществляется по следующим секторам экономики:

16

- нефинансовые корпоративные и квазикорпоративные предпри-

ятия;

финансовые учреждения;

страховые предприятия;

органы государственного управления;

частные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства;

домашние хозяйства.

Структура финансовой системы страны, основанная на международных стандартах СНС, включает несколько звеньев.

Первая сфера - общественные финансы соответствует сектору государственного управления и «включает все институциональные единицы, занятые оказанием нерыночных услуг, предназначенных для коллективного потребления, и перераспределением национального дохода и богатства. Основные ресурсы этих единиц поступают прямо или косвенно из обязательных платежей, производимых единицами, принадлежащими к другим секторам». Сюда включаются государственные и муниципальные финансы, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды.

Вторая сфера – финансы хозяйствующих субъектов. Сюда относят-

ся финансы нефинансовых корпоративных и квазикорпоративных предпри-

ятий, производящих товары и нефинансовые рыночные услуги. К ним примыкают предприятия, финансируемые из бюджета, но занятые производством продуктов, сюда же включаются некоммерческие организации, которые создаются и финансируются предприятиями.

Следующая сфера - финансы сектора финансовых учреждений. Он представлен подуровнями – центральные банковские учреждения (центральный банк, центральные финансовые агентства), другие финансовые институты – коммерческие банки, другие кредитные институты. Речь идет об институтах, занятых финансовыми операциями на коммерческой основе, независимо от формы собственности.

Следующая сфера - страховые организации - занимаются производством услуг страхования, переводом индивидуальных рисков в коллективные путем создания страховых резервов.

Частные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства, составляют отдельный подраздел финансовой системы. Этими организациями оказываются нерыночные общественные услуги, организации не контролируются и полностью не финансируются государством, их ресурсы складываются из частных пожертвований, частичной оплаты услуг, доходов от собственности и предпринимательской деятельности, частично бюджетных средств.

Завершающим звеном финансовой системы являются финансы домашних хозяйств. Домашние хозяйства включают разные группы населения, доходы которых формируются от оплаты по труду, разнообразных трансфертов из других секторов экономики, доходов от собственности, пред-

17

принимательской и иной деятельности.

4. ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: МАСШТАБЫ И ВОЗМОЖНОСТИ

К критериям оценки масштабов сектора госуправления в России можно отнести ряд параметров: валовый выпуск продукции (3.5 трлн.руб, около 10% от общего объема, согласно статистике национальных счетов в 2006 г.), валовый располагаемый доход – около 31 % от валового дохода всей экономики, основные фонды, инсвестиции в основной капитал, численность занятых, государственные расходы,число организаций (институциональных единиц).

Занятость в общественном секторе России в 2008 г. составила около 21,5 млн.человек или более трети наемных работников. При этом около 40% было занято в образовании (5.7 млн.чел.), 28.3% - в здравоохранении (более 4 млн.чел.), 24.2% - в управлении, военной безопасности, социальном обеспечении (свыше 3.5 млн.чел.)

Среднемесячная заработная плата составляла (по отраслям общественного сектора) в образовании России от 56% в 2000 г. до 65 % в 2007 г.; в здравоохранении – от 60 до 74% и в государственном управлении – от 122 до

125в процентах к среднероссийскому уровню.

Сначала рыночных реформ структура финансовой системы России претерпела существенные изменения, которые вызваны адаптацией к потребностям рыночных отношений российской экономики. Они обусловлены переменами в отношениях собственности, перераспределении властных полномочий между федеральным центром и регионами, усилении финансовой децентрализации, развитии бюджетного федерализма и т.д.

Структура современной финансовой системы России, адаптированная к международным стандартам, включает:

1. Государственные и муниципальные финансы (федеральный и субфедеральные бюджеты; государственный кредит; государственные вне-

18

бюджетные фонды; местные бюджеты; внебюджетные фонды органов местного самоуправления).

2.Финансы предприятий и корпораций (финансы негосударственных коммерческих организаций (промышленных предприятий, фирм в сфере услуг,фермерских хозяйств и других коммерческих организаций; финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий).

3.Финансы банков, страховых компаний.

4.Финансы некоммерческого сектора (финансы негосударственных некоммерческих организаций (фондов, общественных, религиозных организаций, потребительских кооперативов, союзов, ассоциаций, автономных учреждений, некоммерческих партнерств и др.).

5.Финансы домашних хозяйств.

Масштабы ресурсов, которыми оперирует каждая из составных частей общественного сектора экономики, различны по странам в силу исторических традиций, этапов экономического развития, состояния национального производства. Для определения величины финансов общественного сектора России на современном этапе следует иметь в виду следующее.

Первая их составляющая - величина государственных и муниципальных финансов. Ключевой элемент – консолидированный бюджет РФ, включающий федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ; затем – размеры бюджетов государственных внебюджетных фондов. Что же касается финансовых ресурсов некоммерческого сектора, их размер в силу ограниченности системных статистических данных может быть определен, в основном, экспертным путем.

Доля ВВП, перераспределяемая через консолидированный бюджет РФ за десять последних лет составляла свыше трети ВВП. Около 8% ВВП аккумулируется в бюджетах государственных социальных внебюджетных фондов, являющихся составной частью общественных финансов.

Для сравнения рассмотрим динамику государственных расходов в индустриально развитых странах. За последние 120 лет государственные расходы по отношению к ВВП неуклонно росли во всех развитых странах, хотя и в разной степени: в США они выросли, например, в 4 раза, в Швеции – 10, в Германии – почти в 5 раз. При этом доля ВВП, перераспределяемая через каналы государственных финансов, различается по странам - от 33% в США до 60% в Швеции.

Таблица 1.3

Доля государственных расходов по отношению к ВВП, 1950-2015 гг., %

19

Доля госрасходов России всегда была высока, но имеет тенденцию к снижению: свыше 54% ВВП в 1950 г., 47,7% - в 1980 г., 42,2% в 2000 г., 41,3

в2009 г., 34 % в 2010 г. (по расчетам МВФ) и 40 % - по данным Министерства финансов РФ.

Законодательная и исполнительная власти в России постоянно находятся перед дилеммой выбора между социальными, оборонными и инвестиционными приоритетами, становится очевидным, что решать эти проблемы возможно, с одной стороны, существенно повышая эффективность государственных расходов и, с другой, - привлекая всех возможных потенциальных союзников к производству общественных благ. Международный опыт свидетельствует, что такими союзниками могут стать бизнес-структуры и некоммерческий сектор.

Что касается некоммерческого сектора, принято считать, что он существует преимущественно за счет благотворительных поступлений. Однако, согласно статистическим данным, частные пожертвования составляют примерно всего 10% общей суммы поступлений некоммерческих организаций (от 1% в Японии до 20% в США). Ввиду этого становится очевидным, что объемы финансовых средств, которыми в целом располагают некоммерческие организации, весьма существенны. Только оперативные расходы третьего сектора в развитых странах достигают в среднем 3,5% ВВП - от 1,2% ВВП

вВенгрии до 6,3% в США. В России, по нашим оценкам, в начале 2000-х годов эта цифра составляла около 2 % ВВП.

Таблица 1.4.

Доля организаций различных организационно-правовых форм в структуре собственности , в процентах к итогу.

20

Вопросы для повторения и обсуждения

1.Что такое «провалы рынка» и почему их наличие объясняет необходимость общественного сектора экономики?

2.Поясните, что представляет собой общественный сектор экономики, каковы его составляющие.

3.Что относится к финансам общественного сектора? В чем отличие финансов общественного сектора от общественных финансов?

4.Каковы масштабы ресурсов, сконцентрированных в общественном секторе экономики (трудовых, финансовых, других)?