Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В

151

гих субъектов – предприятий, домохозяйств, некоммерческих организаций. Для реализации этих прав, а также для других функций, делегированных обществом, государство аккумулирует государственные финансовые ресурсы на основе законного изъятия (налогообложения) части дохода других субъектов рыночных отношений. Концептуальной задачей для экономической теории и хозяйственной практики является определение возможности оптимизации принудительного перераспределения ресурсов для достижения оптимальных параметров экономической и социальной эффективности.

Как политэкономическая категория бюджет обладает двойственным содержанием.

Во-первых, он является формой распределительных и отношений, составной частью финансовых отношений в целом с присущими им свойствами, но обладает при этом рядом специфических особенностей.

Во-вторых, бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и

функций государства и местного самоуправления, принимается в виде закона79.

Роли бюджета в административно-плановой и в рыночной экономике существенно отличаются. В централизованной плановой экономике формирование бюджета подчинено требованиям централизованного государства, которое владеет, распоряжается и контролирует львиную долю создаваемого общественного продукта, принудительно изымая большую его часть на цели, установленные планом.

В современной рыночной экономике институциональной основой бюджета, бюджетных отношений, формирующих бюджетную политику государства, должно стать формирование предпочтений граждан, территориальных сообществ и хозяйствующих субъектов в получении от государства полноценного набора общественных благ и услуг, оплачиваемых путем передачи государству в его бюджетную систему части создаваемого продукта в виде налогов и других обязательных платежей.

Таким образом, можно определить специфические черты бюджета как социально-экономической категории:

1)бюджет является особой формой перераспределительных отношений, основанных на изъятии в пользу государства части создаваемого ВВП для удовлетворения спроса на общественные блага (блага коллективного использования) со стороны всех секторов общественного воспроизводства, административно-территориальных образований и населения,

2)в рыночной экономике бюджет является важным механизмом реализации потребностей расширенного воспроизводства в целом на каждом историческом этапе развития государства;

3)бюджет представляет собой систему централизованных фондов (общественных финансов), которая обладает особым набором количественных и качественных характеристик – концентрацией существенного объема ресур-

79 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.:ТК Велби, 2008.

152

сов (от трети до двух третей ВВП в развитых странах), масштабностью межотраслевого и межтерриториального перераспределения ресурсов; перераспределением и выравниванием доходов домохозяйств;

4) бюджет, бюджетно-налоговая политика наряду с другими инструментами способствует реализации задач экономической политики государства в целом в рамках выбранной модели социально-экономического развития;

Содержание бюджета как социально-экономической категории раскры-

вается через его функции: распределительную (регулирующую), фискаль-

ную, контрольную.

Распределительная(регулирующая) функция бюджета имеет экономи-

ческую и социальную составляющие.

Экономическая составляющая регулирующей функции проявляется в существенном влиянии на ключевые пропорции отраслевого, межотраслевого и межрегионального развития путем распределения и перераспределения бюджетных ресурсов, воздействия как на основные пропорции общественного воспроизводства, так и основные макроэкономические параметры развития страны. Безусловно, в рыночных условиях, когда преобладают размеры частного сектора и масштабы его финансовых ресурсов, основная производственная, инвестиционная инициатива переходит к рыночному сектору, однако большинство развитых стран оставляют за собой контроль за ключевыми макроэкономическими параметрами развития путем координации деятельности государственных и частных структур, инвестируя бюджетные средства в развитие инфраструктуры (транспортной, коммуникационной, информационной и т.д.), фундаментальные и прикладные исследования, отрасли, определяющие инновационные технологии (космос, развитие программных продуктов и т.д.).

Социальная составляющая регулирующей функции бюджета выра-

жается, во-первых, в выравнивании доходов между территориями и домохозяйствами, а во-вторых, в обеспечении доступности потребления населением основных общественных благ в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты, правоохранительной деятельности и т.д.

Фискальная функция бюджета, содержание которой традиционно понималось как обеспечение ресурсами государства с помощью форм внеэкономического принуждения (налогов), существенно изменяется в современных рыночных условиях. Опасность снижения общей экономической эффективности при чрезмерном налогообложении, вызванном даже самыми благими целями роста социальной эффективности, доказана современной экономической теорией и подтверждено практикой развитых рыночных экономик. Современные исследования фискальной функции бюджета исходят из необходимости поиска оптимального налогообложения, стимулирующего предпринимательскую инициативу, однако дающего возможность государству эффективно корректировать провалы рынка в сфере производства общественных благ.

Контрольная функция бюджета призвана решать задачи эффективно-

153

го расходования ограниченных финансовых ресурсов, объективно отражая направления формирования и расходования бюджетных средств в рамках выбранных государством стратегических и тактических приоритетов.

Содержательные характеристики бюджета, выражаемые через его функции реализуются государством (общественным сектором) во взаимодействии с другими секторами рыночной экономики. Регулирующая функция бюджета, влияющая на параметры общественного воспроизводства, как и экономическая деятельность и её результаты для всех секторов национального хозяйства отражаются в системе национальных счетов (СНС), которая представляет собой опирающуюся на эмпирические данные систему для определения макроэкономических потоков и запасов (фондов).

В экономической теории, практике хозяйствования и статистике рыночных экономик для анализа конечных результатов годового производства страны используются показатели (СНС), в основе которых лежат сводные счета ВВП (валового внутреннего продукта), капиталовложений, доходов и расходов государственных учреждений и домохозяйств, внешнеэкономических операций. Первичным при анализе воспроизводства является движение ВВП как источника первичных доходов и накоплений. Финансовые отношения функционируют на второй стадии воспроизводственного процесса, когда происходит перераспределение стоимости ВВП в денежной форме через бюджетную, кредитную системы и субъектам экономических отношений. Результатом становится формирование конечных доходов – финансовых ресурсов субъектов хозяйствования, государства и населения.

3. БЮДЖЕТ КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ

Бюджет это фонд, через который государство собирает налоговые и другие доходы для выполнения государственных функций. Тем самым бюджет является механизмом перераспределения ресурсов в стране, определяя, во многом, отраслевые и межотраслевые пропорции, уровень доходов населения, размеры региональной асимметрии и т.д. Чем больше бюджет, тем большая часть созданных в экономике доходов перераспределяется государством в соответствии с выбранными приоритетами. Наоборот, чем меньше доля бюджета в ВВП, тем большая часть общественных благ производится не только государством, но и рынком, некоммерческим сектором.

Например, предоставление общественных услуг в образовании, здравоохранении может осуществляться как государством через бюджетную систему, так и рынком, некоммерческими организациями в рамках негосударственных образовательных и здравоохранительных структур. Расходы на образование могут осуществляться как государством, так и за счет коммерческих фирм и населения, получающих образовательные услуги. Строительство дорог в сельской местности может финансироваться как государством, так и сельской общиной, или же с помощью бизнес-структур в агропромышленном

154

секторе. Благосостояние как граждан, так и частных компаний, с одной стороны, уменьшается при уплате налогов, а с другой стороны, увеличивается за счет использования общедоступной инфраструктуры, социальных и других благ коллективного пользования.

Вопрос об оптимальной роли государственных расходов в экономике не имеет однозначного ответа. Каждая страна отвечает на него по-своему, в соответствии с собственной моделью развития. Как в экономической теории, так и на практике существуют различные модели, обосновывающие роль государства и масштабы государственного сектора в экономике.

Сторонники либерального подхода выступают за снижение роли государственного регулирования и госрасходов, в то время как «государственники», или неокейнсианцы, считают необходимым выполнение государством многих социальных функций и, соответственно, обеспечение высокой доли бюджетной системы по отношению к ВВП. Дискуссии об оптимальных размерах государственного бюджета ведутся во всех странах, обостряясь в периоды предвыборных кампаний.

Искусство управления государственными финансами как раз и состоит в том, чтобы обеспечить разумный компромисс: бюджет должен быть таким, чтобы обеспечивать низкую налоговую нагрузку на экономику, и в то же время достаточным для реализации не только минимальных, средних, но и наиболее сложных функций государства в рыночной экономике.

Считается, что в стабильно развивающейся рыночной системе компромисс обеспечивается, когда доля бюджетной системы во всей экономической деятельности в стране (по отношению к производимому ВВП) остается по-

стоянной, то есть размер бюджета растет приблизительно теми же темпами, что и вся экономика в целом. Поиском данного компромисса

(либо оптимума) и занимается теория эффективного государства – экономика общественного сектора.

4. ДЕФИЦИТ БЮДЖЕТА. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ. ВРЕМЕННЫЕ РАМКИ БЮДЖЕТА

Важнейшей характеристикой бюджета является его сбалансированность, то есть когда совокупность всех запланированных расходов полностью покрывается собираемыми доходами. Однако, в силу многих причин (например, мировой конъюнктуры цен на основные экспортные товары), добиться такого соответствия бывает довольно сложно. В бюджетных системах различных государств используется такой метод обеспечения сбалансированности бюджета, как его дефицит.

Дефицит бюджета означает превышение его расходов над доходами. Для покрытия дефицита государство должно привлекать внешние или внутренние источники его покрытия – увеличение налогов, эмиссию денег, продажу государственного имущества и других активов, кредиты и займы зарубежных стран, международных организаций, собственного населения и субъ-

155

ектов хозяйствования. Накопление дефицитов бюджета ведет к возникновению государственного долга. Объем государственного долга – величина динамичная, отражает рост заимствований, погашения ранее полученных долгов и обслуживание текущего долга страны в форме уплаты процентов по нему.

Под государственными заимствованиями в Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых институтов, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства. Государственные заимствования делятся на внутренние, выражаемые в национальной валюте, и внешние, выраженные в иностранной валюте.

К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств, которые возникли в результате государственных заимствований, также в государственный долг включают обязательства по государственным гарантиям. Ответственность по долговым обязательствам РФ, ее субъектов и муниципальных образований регламентируется Бюджетным кодексом РФ

(ст.102).

Институциональной формой государственного долга является государ-

ственный кредит80.

Накопление долгов ведет к отвлечению получаемых бюджетных доходов на их выплату. Кроме того, происходит рост процентов по кредитам и займам, а значит, требуется расходовать все возрастающий объем бюджета на их обслуживание (выплату процентов). Отсутствие эффективной системы управления долгом может привести к дефолту – вынужденному отказу страны от выплаты своих долговых обязательств.

Управление государственным долгом включает комплекс экономических и административных мер, а также ряд количественных ограничений и контроль за их соблюдением. Так, Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд следующих ограничений: размер дефицита федерального бюджета – до 8% ВВП, размер дефицита бюджетов субъектов Федерации дифференцирован – не более 15% собственных доходов без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов; также дифференцированы ограничения на размер дефицита бюджетов муниципальных образований.81

Для преодоления дефицита государство может пойти на сокращение

80См.: А.З.Селезнев Государственный долг и внешние активы: учебное пособие. – М.:

ИНФРА-М, 2010, с.8

81СМ.Бюджетный кодекс РФ, 2008, ст.92

156

бюджетных расходов. Этот путь выглядит самым простым, но для населения

иэкономики оказывается весьма болезненным. Решение вопроса о том, какие именно направления расходов следует сократить, в мировой практике нередко приводит к острым дискуссиям и политическим разногласиям, вплоть до отставок правительства.

Еще одним способом преодоления дефицита является выпуск (эмиссия) дополнительных денег. Однако такой способ крайне опасен: временно снимает проблему, позволяя частично закрыть наиболее острые финансовые проблемы, однако стимулирует рост инфляции.

Наконец, государство может попытаться найти дополнительные источники бюджетных доходов. Либо это повышение налогов, что крайне болезненно и непопулярно и для населения, и для бизнес-структур, либо продажа государственных активов, в первую очередь – собственности.

Наиболее современным способом преодоления дефицита бюджета является осуществление государственных заимствований, предельные объемы которых, как правило, жестко регламентируются бюджетным законодательством, и создание эффективной системы управления государственным долгом.

Профицит бюджета - превышение доходов над расходами финансовая наука трактует как временное явление, полученное от случайных обстоятельств. Его необходимо использовать для удовлетворения чрезвычайных потребностей, либо для формирования резервного фонда на непредвиденные случаи. Если же излишек носит постоянный характер – лучше всего снизить налоги, поскольку получение регулярных избытков противоречит сущности

ицелям финансового хозяйства.

Бюджетный профицит связан, как правило, с мерами сдерживающей бюджетно-налоговой политики, которая ограничивает циклические подъемы экономики путем сокращения бюджетных расходов, их перераспределения на выплату внешнего долга, роста налогов, либо сочетания этих мер. В краткосрочной перспективе такая политика способствует снижению инфляции, однако в долгосрочной перспективе, особенно при минимизации бюджетных инвестиций и жесткой денежно-кредитной политике, создает предпосылки для стагнации, спада в экономике.

Что касается России, показатели дефицита федерального бюджета в РФ по отношению к ВВП составляли от 10% в 1994 г., до 5.3% в 1998. Начиная с 1999 г. федеральный бюджет стал профицитным – 7.5% в 2005, 4.1% - в 2008 г. Затем разразился мировой финансово-экономический кризис, потребовались огромные средства для его преодоления, в 2009 г. бюджет оказался дефицитным (3 трлн.руб, 7,9% ВВП), однако в среднесрочном плане предусмотрено поэтапное его сокращение до 3% ВВП к 2012 г., и ликвидация к

2015 г.

Таблица 7.1

Дефицит (профицит)федерального бюджета РФ(% к ВВП)

157

* Данные Минфина РФ по 2009 году: исполнение с учетом проекта Федерального закона " О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"

Вплоть до Дж.М.Кейнса финансовая наука считала непреложной аксиомой закон о равновесии бюджета, его бездефицитность. Достижение равновесия бюджета – крайне сложная финансово-политическая задача, которая остается предметом острейших дискуссий до настоящего времени.

Ряд современных экономистов считает, что небольшой уровень бюджетного дефицита может быть даже полезен для экономики, поскольку в этих условиях правительство вынуждено работать с утроенной силой и делает все возможное и невозможное для роста экономики и решения социальных проблем. Многие государства, в том числе Россия, на протяжении своей истории так или иначе испытывали бюджетный дефицит. Например, в США со времен Великой Депрессии 1929 г. было всего десять годовых бездефицитных бюджетов, в 2011 г. дефицит принятого американского бюджета превысит 1,6 трл.долл. или 11%82 ВВП. Размер государственного долга в 2009 г. превысил 12 трлн.долл.

Управление государственным долгом требует отлаженной и гибкой системы общественных финансов и управления ими. Кроме того, нередко ситуацию ухудшают изменяющиеся внешнеэкономические факторы (цены на нефть, курсы мировых валют). Поэтому на практике борьба с бюджетным дефицитом оказывается зачастую более сложной и длительной, чем это может представляться вначале.

Большинство стран стремится к минимизации или отсутствию бюджетного дефицита. Это позволяет избежать продажи государственного имущества, отвлечения дополнительных средств на выплату государственного долга и создает предпосылки для увеличения расходов бюджета.

Во всех развитых странах в последние годы используется политика минимизации дефицитного финансирования. Для членов Евросоюза непревышение бюджетного дефицита на уровне 3% ВВП является обязательным

82 Президент США Б.Обама передал на рассмотрение Конгресса США проект федерального бюджета на 2011 финансовый год в объеме 3,83 триллиона долларов. Главными задачами бюджета, дефицит которого составляет рекордных 1,56 триллиона долларов, являются экономия и создание рабочих мест. Американский президент заверил сограждан, что сокращение расходов не коснется медицинской страховки, медицинской помощи, медицинского обслуживания и льгот для ветеранов, оборонных программ, программ социального страхования, однако затронет ряд других правительственных программ. (Независи-

мая газета, 25.01.2010)

158

условием положений Пакта стабильности и роста от 1997 г.

Мировой кризис 2008-09 г. внес существенные коррективы, в целом ряде стран ЕС были приняты дефицитные бюджеты: от 5.3% ВВП в Италии, 7.5% во Франции, до 9.35 в Португалии, 14.4% в Греции,14,4% в Ирландии. Огромные бюджетные дефициты Греции, Ирландии, превысив все запланированные размеры в 2010г. стали фактором дестабилизации всей зоны евро. В 2010 г. был создан Стабилизационный фонд стран еврозоны для поддержания стабильности европейской валюты.

Что касается временных рамок, то, как любой план бюджет составляется на определенный период времени. В большинстве стран таким периодом стал год, который получил название финансового года.

Финансовый год – период времени между открытием и закрытием государственных счетов, государственного счетоводства.

Вначале ХХ века финансовый год совпадал с календарным во многих странах – Франции, Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии, Люксембурге, Швеции, России, Финляндии «Отличие финансового года от календарного объясняется желанием приспособить начало бюджетного периода ко времени

наибольшей платежеспособности тех групп населения, с которых собирается большая часть государственных поступлений»83. Именно поэтому некоторые страны стали переносить начало финансового года на первое апреля, либо первое июля.

И в наше время различие финансового и календарного годов сохраняется. В США он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; в Швеции, Норвегии, Италии - 1 июля30 июня; в Великобритании, Японии, Канаде - 1 апреля30 марта. Старую традицию сохраняют Бельгия, Нидерланды, Швейцария, Финляндия, Россия.

Вместе с тем, в рамках годового периода не всегда возможно эффективное решение масштабных задач, стоящих перед любым государством. Именно поэтому в большинстве развитых стран используется бюджет среднесрочный, как правило, трехлетний план развития страны, в рамках которого ставятся и реализуются общенациональные приоритеты.

С2006 г. в Российской Федерации принимается федеральный бюджет, являющийся частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, как это принято в большинстве демократических государств. В советское время принимались пятилетние планы развития экономики в целом, бюджет в условиях жесткого планирования и закрепления цен играл второстепенную роль.

Вновых рыночных условиях именно бюджет становится ключевым инструментом государственного регулирования территориального и социальноэкономического развития страны, все более наполняясь адекватным рыночным отношениям содержанием: происходит переход от планирования по затратам к планированию по конкретным, измеримым результатам в средне-

83 Боголепов Д. Краткий курс финансовой науки. – Спб., 1929, с.55

159

срочных рамках на основе программно-целевого подхода, измерения и оценки результатов с учетом поставленных целей (бюджетирование, ориентиро-

ванное на результат)

5. ИСТОРИЯ БЮДЖЕТА В РОССИИ

Бюджетного права в России не существовало длительное время, в средние века государственные доходы и расходы не отделялись от доходов и расходов великого князя, царя, главы государства, причем доходы проступали как в натуральной, так и денежной форме.

Серьезные преобразования всей финансовой системы связаны с именем Петра 1.Именно при нем расширяется мануфактурное производство, торговля, развиваются города, ведутся войны за расширение и укрепление границ империи. Для этого необходимы существенные средства, поэтому укрепляются товарно-денежные отношения, основанные уже не натуральной, а на денежной налоговой системе, усиливается прямое налогообложение, развиваются и косвенные налоги.

Денежные налоги в эпоху Петра 1 резко возросли, особенно для народов Поволжья и Приуралья: на них было возложено 72 налога. С именем Екатерины 11 связано появление Министерства финансов России.

В России порядок составления государственной росписи или сметы доходов и расходов государства ведет свое начало с 1863 г., в период реформ после Крымской войны с учреждением специальной комиссии под руководством В.А.Татаринова, который внедрил в российскую практику рациональные основы бюджета, разработанные на Западе. Бюджетная реформа 1862 г. положила начало развитию российского бюджетного законодательства, а введение Конституции и учреждение Государственной думы дали этим процессам сильнейший импульс.

До бюджетной реформы 1862 г. государственные доходы сосредотачивались в руках отдельных управлений, которыми они распоряжались, по существу, бесконтрольно. Остатки от сметных назначений не вносились в сметы будущего года, поэтому министерство финансов не имело полных данных о бюджетных финансовых потоках. С изданием в 1906 г. Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России возникает бюджетное право и государственный бюджет принимает окончательное оформление.

Большую роль в истории финансов России сыграли реформы С.Ю.Витте – один из наиболее известных русских финансистов Х1Х - начала ХХ века.

160

Рис. 11.1 Витте С.Ю.

С.Ю.Витте возглавлял Министерство финансов России в течение 11 лет (с 1892 по 1903 гг.). Самыми знаменитыми его успехами стали следующие:

I.Денежная реформа, суть которой – во введении свободного обмена бумажных (кредитных) денег на золотую валюту. В феврале 1895 года С. Витте в докладе царю предложил ввести золотое денежное обращение Кредитный рубль приравнивался к 66,7 коп. золотом и при этом на треть снижался вес золотого рубля, поэтому девальвация носила скрытый характер, прошла безболезненно, не вызвав изменения цен на товары. Система налогов и таможенных пошлин были нацелены на поощрение экспорта. Использовались и административные ограничения внутреннего потребления некоторых продуктов, например сахара. Ло-

зунг "Недоедим, а вывезем" стал знаменит по всей стране.

II. Введение винной монополии (производство спирта оставалось в частных руках, но по заказу и при строгом наблюдении государственного акцизного надзора, а вот продажа стала исключительно государственной монополией);

III. Изменение источников доходной базы бюджета. Вершинами мно-

гоугольника, положенного в основание денежной реформы, стали интенсивное строительство железных дорог (российские железные дороги во времена Витте считались лучшими в мире, а по отношению к Великой Транссибирской магистрали впервые были применены расхожие потом слова "русское чудо"), разработка основ земельной реформы, введение винной монополии и меры по расширению технического образования.

В бытность Витте министром финансов сеть железных дорог России удвоилась, промышленное производство страны утроилось. Темпы прироста внутреннего валового продукта стали у нас в то время одними из самых высоких в мире - 12 % в год. С 1865 по 1890 год добыча угля возросла в 42 раза, выплавка чугуна - в 10, длина железных дорог - в 14, грузооборот - в 14 раз.. При С. Витте началось не только широкое развертывание железнодорожного строительства, но и сосредоточение дорог в руках государства, отчего казна