Учебник для магистров ЭФОС Пономаренко Е.В
.pdf171
Со времени своего появления рыночные системы были подвержены периодическим вспышкам инфляции, спадам, росту безработицы. В настоящее время государство обладает достаточным набором знаний и инструментов для противодействия отрицательным последствиям экономических циклов.
Используя налогово-бюджетную и кредитно-денежную политику, государство в состоянии влиять на совокупный выпуск, безработицу и инфляцию. По мнению П.А. Самуэльсона, «налогово-бюджетная политика государства – это право облагать налогами и право их тратить. А кредитно-денежная политика «определяет предложение денег и процентные ставки». Таким образом, она оказывает влияние на инвестиции в капитальные блага и другие расходы, чувствительные к изменениям процентных ставок.
Используя эти два основных инструмента макроэкономической политики, государство может оказывать влияние на уровень общих расходов, темпы экономического роста и объем выпуска, уровень занятости и безработицы, уровень цен и темпы инфляции в экономике.
В конце 1980-х гг. государства стали больше заботиться о разработке макроэкономической политики, призванной помочь в достижении таких долгосрочных целей, как экономический рост и производительность. Экономический рост подразумевает увеличение ВВП, а производительность – повышение эффективности использования ресурсов. В настоящее время каждое развитое государство имеет концепцию развития, ориентированного на долгосрочную перспективу. К примеру, в странах восточной Азии, в частности, в Японии государством проводится политика по созданию и защите новых отраслей, т.е. происходит развитие на базе инноваций и новых технологий.
Одним из ключевых вопросов современной экономической теории является вопрос о влиянии, которое оказывает государственная политика на экономический рост. Большинство экономистов считают, что это влияние значительно. В настоящее время считается доказанным, что экономический рост зависит от трех основных факторов: роста инвестиций, технического прогресса (инноваций), разработки и использования природных ресурсов.
Большинство экономистов либерального и неокейнсианского течений считают, что государство не должно напрямую вмешиваться в экономику с целью стимулирования инвестиций, потому что способно исказить структуру капиталовложений. Оно должно способствовать инвестициям, удерживая низкий уровень налогов и дефицита бюджета.
Государственная политика относительно НИОКР важна в формировании долгосрочных перспектив развития экономики. Роль государства определяется характеристиками НИОКР и общественных товаров. Патентная система обеспечивает временную монополию на знания, созданные некоторыми изобретателями, что приводит к неэффективному распределению ресурсов (как при любой монополии).
Выбор государственной политики часто затрагивает альтернативу между благосостоянием нынешнего поколения и будущих поколений, между статической неэффективностью и ростом, экономическим ростом и равенст-
172
вом. Любая политика, которая не стимулирует сбережения, приведет к увеличению неравенства. Чтобы улучшить положение бедного населения стоит сосредотачиваться не на перераспределении дохода, а на обеспечении экономического роста.
В 1980-х годах в США наблюдался большой дефицит государственного бюджета. Многие экономисты были уверены, что дефицит держал процентные ставки на высоком уровне и, следовательно, наносил вред американским инвестициям и производительности. Дефицит стал следствием принятия рекомендаций Дж.Кейнса, который полагал, что государство должно играть активную роль в стабилизации экономики, уменьшая совокупный спрос в инфляционные периоды и увеличивая его в периоды спада, влияя таким образом на уровень безработицы. У этой теории много критиков, которые считают, что эффективность государственной политики по ликвидации безработицы сомнительна. Однако, по мнению Дж.Стиглица, определенное влияние государственной политики налогов и расходов на уровень безработицы и экономический рост существует.
Если раньше считалось, что потребление зависит от дохода после уплаты налогов, то в последнее время появились теории, предполагающие, что оно, скорее, зависит от величины дохода индивидуума в течение всей его жизни (что провозглашают известные монетаристы - Милтон Фридман и Франко Модильяни). По их мнению, влияние налоговой политики будет очень слабым, так как изменения, носящие временный характер будут распределены в долгосрочном периоде. Политика, которая имеет в основном эффект дохода, может ограниченно стимулировать потребление в период спада, за исключением случая, когда расходы ограничены ликвидностью. Политика, которая имеет главным образом эффект замещения, такая, как временная отмена акцизов, может быть более эффективной в стимулировании инвестиций и потребления в годы спада, но она будет иметь негативные последствия за пределами периода, в котором налоги снижались.
Похожие рассуждения верны и для стимулирования инвестиций с помощью государственной политики налогообложения. Есть мнение, что снижение налоговых ставок никак не может повлиять на величину потребления, так как люди понимают, что это означает лишь откладывание уплаты данных налогов. Однако, на практике граждане редко обладают такой степенью рациональности.
Решение финансировать государственные расходы путем займов (внутренних или внешних), а не с помощью налогообложения, увеличивает благосостояние нынешнего поколения за счет будущих. Выросший государственный долг уменьшает накопление капитала, а, следовательно, уменьшает будущую производительность.
Неоклассики утверждают, что государство может даже оказаться основным источником колебаний в экономике из-за временных лагов во влиянии любых изменений в налоговой политике и возникновения политической неопределенности. Они уверены, что государственная политика не должна использовать дискретные инструменты вмешательства. Вместо этого необхо-
173
димо разработать набор правил изменения налоговых ставок и других финансовых переменных при определенном изменении основных индикаторов (инфляции и безработицы). Однако мировой финансово-экономический кризис 2008-10 гг. вновь продемонстрировал эффективность кейнсианских рецептов достаточно быстрого выведения национальных экономик из самой острой фазы кризиса путем мощных вливаний государственных средств (за счет наращивания бюджетного дефицита), резкого снижения процентной ставки, снижения налогов и других антикризисных мер.
Вопросы для повторения и обсуждения:
1.Перечислите функции государства у неоклассиков.
2.Назовите инструменты государственного регулирования в денежнокредитной, бюджетной, налоговой и валютной сферах.
3.В чем отличие кейнсианских инструментов активной государственной экономической политики от либеральных?
4.Какая роль отводится бюджетному дефициту в кейнсианском подхо-
де?
5.Изложите основные идеи теории «неоклассического синтеза».
6.Каковы отличия в использовании бюджета для целей экономического роста в основных моделях экономических школ (либеральное направление, кейнсианство, неоклассический синтез, теория государства всеобщего благосостояния, монетаризм)?
7.Какое влияние оказывает государство на экономический рост?
8.Каковы отличия в использовании бюджета для целей экономического роста в основных моделях экономических школ (либеральное направление, кейнсианство, неоклассический синтез, теория государства всеобщего благосостояния, монетаризм)?
Дополнительная литература к разделу:
1.Брюммерхофф Дитер. Теория государственных финансов. Под ред.Кудрина А.Л.,Дзгоева В.Д. – Владикавказ,Пионер-Пресс,2001.
2.Брайчева Т.В. Государственные финансы. Учебное пособие. – СПб: Питер, 2001.
3.Олейник Н.А. Институциональная экономика: учебное пособие. – М.: ИН-
ФРА-М, 2002.
4.Институциональная экономика: новая институциональная экономическая
теория: учебник (под общей редакцией д.э.н., проф.Аузана А.А.) – М.: ИН-
ФРА-М,2005.
5.Аткинсон Э. Б., Стиглиц Дж. Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. Под ред. Л.Л. Любимова. – М.: Аспект Пресс, 1995
6.Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора. – М.: ИНФРА-М, 2007.
174
7. Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций. Учебное пособие.- М.:ИНФРА-М, 2008.
175
Раздел 4. Общественные финансы России
ГЛАВА 9. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И ПРОЦЕСС
1.Бюджетное устройство в РФ.
2.Бюджетный процесс и его участники.
3.Принятие федерального бюджета: Государственная Дума – Совет Федерации – Президент.
4.Исполнение бюджетов, государственный и муниципальный финансовый контроль.
1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО В РФ
Бюджетное устройство характеризует структуру бюджетной системы, принципы ее построения, организацию межбюджетных отношений и бюджетного процесса. Важнейшими факторами, влияющими на бюджетное устройство страны, являются:
•Административно-территориальное деление.
•Форма государственного устройства.
•Национальные отношения.
•Размер государства.
•Система экономических отношений.
•Численность населения.
•Неравномерность размещения ресурсов.
Особенностями территориального устройства России в настоящее время являются большая численность субъектов (83) и статусная асимметрия субъектов федерации (6 типов – области, национальные республики, автономные округа, края, автономная область, два мегаполиса); национальная «окрашенность» (треть субъектов РФ образованы по национальноэтническим основаниям); конструктивная неупорядоченность (несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других субъектов РФ); высокая дифференциация природных, экологических, экономических, социальнодемографических характеристик.
Элементами бюджетного устройства страны являются: структура
бюджетной системы; принципы ее построения; бюджетная классификация, организационные основы взаимосвязи бюджетов.
Бюджет в государствах с различным устройством представлен бюджетной системой, имеющей несколько уровней. В унитарном государстве это, как правило, два уровня бюджета – центральный и местные бюджеты, при федеративном государственном устройстве бюджетная система имеет больше уровней – федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты.
176
Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов разного уровня (федерального, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования, фондов обязательного медицинского страхования).
В Российской Федерации бюджетная система включает следующие уровни:
-федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
-бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территори-
альных государственных внебюджетных фондов;
-местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов (МР), бюджеты городских округов (ГО), внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (территориальный уровень местных бюджетов);
-бюджеты городских и сельских поселений (ГиСП) (поселенческий уровень местных бюджетов).
Основная координирующая роль в бюджетной системе принадлежит федеральному бюджету. Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы в рамках административной территории образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.
Федеральный бюджет это основной финансовый план правительства на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу, имеющий силу закона, и основной фонд денежных средств федерального правительства. Федеральный бюджет утверждается Федеральным собранием РФ и является главным звеном бюджетной системы федеративного государства.
Бюджеты субъектов Федерации (республик, краев, областей, автономных округов), иначе называемые региональными бюджетами, образуют второй уровень бюджетной системы. Выделение двух уровней местных бюджетов – территориального и поселенческого является относительно новым в российской бюджетной практике.
Бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты относятся к территори-
альным бюджетам.
Бюджетная система РФ строится на основах бюджетного федерализма, под которым понимается обеспечение баланса интересов между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением с помощью инструментов бюд- жетно-налоговой политики. Важнейшими при построении бюджетной системы в РФ являются принципы:
•единства;
•разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов;
•самостоятельности;
•равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований
•полноты отражения доходов, расходов и дефицита;
•сбалансированности бюджета;
177
•результативности и эффективности использования бюджетных средств
•общего (совокупного) покрытия расходов бюджета;
•прозрачности (открытости), достоверности;
•адресности и целевого характера бюджетных средств,
•подведомственности расходов;
•единства кассы.
Так, принцип единства бюджета означает единство правовой базы; форм бюджетной отчетности; бюджетной классификации; санкций за нарушение бюджетного законодательства и т.д. А единство правовой базы выражается в том, что бюджет любого уровня составляется на три финансовых года (напомним, что финансовый год в России равняется календарному году и длится с 1 января по 31 декабря), утверждается в форме закона (или правового акта для органов местного самоуправления) до начала следующего финансового года. Годовой бюджет любого уровня составляется в соответствии с показателями среднесрочного бюджетного планирования, скорректированными с учетом прогноза социально-экономического развития, концепции бюджетной политики на очередной финансовый год.
Для составления, исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, сопоставимости показателей бюджетов всех уровней используется бюджетная классификация - группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация включает нескольких видов: доходов бюджета; расходов бюджета; источников финансирования дефицитов; операций сектора государственного управления95.
Так, классификация доходов бюджетов определяет главный группировочный признак – источник формирования доходов. При начислении платежей в бюджет указываются администратор и виды доходов: налоговые, не-
налоговые и безвозмездные перечисления, а также уровни бюджетов, в до-
ходную часть которых поступают доходы. Администраторами доходов бюджетов выступают органы государственной власти, осуществляющие контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты обязательных платежей в бюджет. Например: Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению
95 До недавнего времени действовала иная бюджетная классификация. Сначала расходы бюджета распределялись по видам деятельности государства или по его функциям с указанием величины бюджетных средств, направляемых на каждый вид деятельности в рамках функциональной классификации расходов. Затем расходы распределялись внутри каждого вида деятельности между исполнителями конкретных бюджетных услуг – министерствами, федеральными агентствами и службами согласно ведомственной структуре расходов. Министерства и ведомства, в свою очередь, распределяли бюджетные ресурсы по экономическому содержанию - на финансирование конкретных направлений (оплата труда, командировочные, приобретение необходимых материалов, услуг, капитальные затраты и пр.) в рамках экономической классификации расходов.
178
федеральным имуществом, Министерство иностранных дел РФ, Высший арбитражный Суд РФ и др.
Классификация расходов бюджетов включает: главных распорядителей бюджетных средств, разделы и подразделы расходов
(1)общегосударственные вопросы, 2) национальная оборона; 3)национальная безопасность и правоохранительная деятельность; 4) национальная экономика; 5)ЖКХ; 6) охрана окружающей среды; 7) образование; 8) культура, кинематография, СМИ; 9) здравоохранение, физкультура и спорт; 10) социальная политика;11) межбюджетные трансферты). Целевые статьи и виды расходов формируются в соответствии с расходными обязательствами бюджетов.
Основы взаимосвязи бюджетов проявляются в четкости разграничения расходных и доходных полномочий и обязательств в бюджетной сфере, бюджетном регулировании, обязательности государственного и муниципального финансового контроля.
В рамках распределения расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы закреплены определенные расходные полномочия. В Бюджетном кодексе РФ устанавливаются расходные обязательства Российской Федерации, ее субъектов, расходные обязательства муниципальных образований на основе общего принципа - тот уровень власти, который устанавливает расходное обязательство, должен обеспечивать его выполнение либо непосредственно из своего бюджета, либо путем передачи целевых средств бюджетам других уровней.
Например, национальная оборона, судебная власть, международная деятельность преимущественно финансируются из федерального бюджета. Вместе с тем, значительная часть расходов осуществляется из нескольких источников бюджетной системы. Например, социальные расходы (образование, здравоохранение, культура, социальная политика) финансируются и из бюджетов бюджетной системы, а также из бюджетов государственных внебюджетных фондов (пенсионного, фонда социального страхования, фонда обязательного медицинского страхования). За бюджетами субъектов Федерации закреплены, в первую очередь, расходы на социальную политику. Они ответственны за осуществление учебного процесса и выплату заработной платы учителям в общеобразовательных школах, за выплату адресных жилищных субсидий населению, обеспечение платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования, обеспечение социальной защиты и социального обслуживания населения. Кроме того, они обеспечивают противопожарную безопасность, поддержку сельхозпроизводства и т.д.
Местные бюджеты отвечают за реализацию вопросов местного значения, т.е. непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Речь идет об обеспечении граждан электричеством, теплом, водой, распоряжении муниципальным имуществом, содержании и строительстве автомобильных дорог, обеспечении малоимущих граждан жильем, предоставлении услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания,
179
организация досуга, благоустройство территории, вывоз мусора и т.д. (ст. 14 ФЗ №131)
2. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО УЧАСТНИКИ
Бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти (органов местного самоуправления) и участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов и их утверждению, исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Бюджетный Кодекс России четко определяет участников бюджетного процесса и их полномочия, а также стадии бюджетного процесса: состав-
ление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов, исполнение бюджетов, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, государственный и муниципальный финансовый контроль.
Участниками бюджетного процесса являются:
Президент РФ, главы субъектов РФ, главы муниципальных образова-
ний;
законодательные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
органы исполнительной власти, Центральный банк Российской Федерации;
органы государственного и муниципального финансового контроля; органы управления государственных внебюджетных фондов, главные распорядители (распорядители) бюджетных расходов; главные администраторы доходов бюджета;
главные администраторы источников финансирования дефицита бюд-
жета;
получатели бюджетных средств.
В демократическом обществе бюджетные приоритеты отражают волю граждан, выраженную через представителей политических партий в органах законодательной власти. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной политики бюджетные отношения и бюджетные приоритеты, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.
Исходной точкой отсчета для начала бюджетного процесса является ежегодное Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации. В нем обозначаются важнейшие приоритеты бюджетной политики на очередной финансовый год и на трехлетнюю среднесрочную перспективу.
На основании этого послания, с учетом прогнозов социальноэкономического развития страны и ее регионов, основных направлений бюджетной и налоговой политики Правительство России, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления присту-
180
пают к составлению проектов своих бюджетов.
За составление проекта федерального бюджета в Правительстве отвечает Министерство финансов. Министерство финансов на основе макроэкономического прогноза развития страны, разрабатываемого Министерством экономического развития, важнейших направлений денежно-кредитной политики, разрабатываемых Банком России и других данных, составляет проект федерального бюджета. Его основными характеристиками являются: общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит (профицит) бюджета.
Следующий этап – рассмотрение и утверждение бюджетов. Правительство России вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального бюджета. Если документ принимается к рассмотрению, его сразу рассылают во все комитеты Госдумы, в Совет Федерации, Счетную палату и другие ведомства для обсуждения и предоставления заключения.
3.ПРИНЯТИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА: ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА – СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ - ПРЕЗИДЕНТ
Государственная Дума рассматривает законопроект о федеральном бюджете в трех чтениях.
В первом чтении главным является обсуждение и принятие основных характеристик федерального бюджета, которые будет невозможно изменить при последующих чтениях: общий объем доходов федерального бюджета, нормативы распределения доходов между бюджетами, общий объем расходов, объем нефтегазового трансферта в очередном году и плановом периоде, верхний предел госдолга, нормативная величина Резервного фонда, дефицит (профицит) федерального бюджета. Обсуждаются концепция, рассматриваются прогноз социально-экономического развития России, основные направления бюджетной и налоговой политики.
Во время первого чтения Госдума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ. В случае отклонения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
Во втором чтении утверждаются перечень главных администраторов доходов и администраторов источников финансирования дефицита, расходы федерального бюджета, распределение межбюджетных трансфертов, программы предоставления экспортных кредитов, долгосрочные целевые программы, программы государственных внешних и внутренних заимствований, государственных гарантий.
Именно в рамках рассмотрения бюджета сильно влияние отраслевых и региональных лоббистов, поскольку рассматривается множество поправок в рамках конкретного распределения бюджетных средств.
Лоббизм