МЕСТУПР

мерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления1;

ξотсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований;

ξнеправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности2;

ξзакрепление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в какихлибо нормативных актах субъектов Российской Федерации,

не исключая и их конституции (уставы).

Кроме того, нужно подчеркнуть, что Европейская хартия местного самоуправления устанавливает «минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено ме-

1Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1997. ¹ 42. Ст. 4902.

2Ñì.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. ¹ 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» // СЗ РФ. 1997. ¹ 5. Ст. 708; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. ¹ 3-П «По делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”» // СЗ РФ. 1998. ¹ 4. Ст. 532.

ждународными обязательствами РФ, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления», который ни федеральная власть, ни субъекты Российской Федерации «не вправе занижать или ограничивать»1.

Однако выше в тексте учебника нами указывалось, что «в оригинале Хартии речь идет о des affaires publiques, или public affairs, что дословно означает “публичные дела”. Это выражение в официальном переводе звучит как «государственные дела», что вполне корректно, если не забывать о политическом (публичном) характере самого государства. К сожалению, российские ученые и политики иногда трактуют эту фразу следующим образом: государство передает местному самоуправлению часть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчинено государству в системе публичной власти. В этой трактовке система разграничения полномочий строится «сверху вниз», что противоречит принятому Европейским сообществом принципу субсидиарности и общим положениям Хартии местного самоуправления»2.

Действительно, российская модель местного самоуправления строится «сверху вниз» с момента учреждения института местного самоуправления в России в 1993 г., тогда как «нормальное» местное самоуправление должно исходить от населения, эволюционировать «снизу вверх». По нашему мнению, именно этот факт является основной причиной существующих на сегодняшний день внутренних противоречий принципа самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Рассмотрим отдельные противоречия реализации принципа самостоятельности местного самоуправления применительно к четырем выделенным основам местного самоуправления.

1. Внутренние противоречия принципа самостоятельности местного самоуправления в области правовой основы местного самоуправления.

Принципиально новыми для законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении являются положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле-

1Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. ¹ 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”».

2Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза / Доклад Фонда «Либеральная миссия» // www.liberal.ru (30.06.2003)

ния в Российской Федерации» 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения.

Статья 48 нового Федерального закона предусматривает возможность приостановления или отмены муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Любые муниципальные правовые акты может отменять или приостанавливать суд. Если правомерность судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления не вызывает сомнений, поскольку именно в этом и заключается предназначение данной ветви государственной власти, то предоставление такого же права (пусть и ограниченного определенными условиями) органам государственной власти вызывает серьезные возражения. Как следует из текста соответствующей нормы ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., органы государственной власти получают право в определенных случаях отменять муниципальные правовые акты полностью или в части: сохраняется положение, при котором муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; но в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Налицо противоречие принципа самостоятельности местного самоуправления, связанное, с одной стороны, с гарантированным местному самоуправлению правовым обособлением от государственной власти, а с другой — органы государственной власти наделяются теми же правомочиями в отношении ряда муниципальных правовых актов, что и сами органы местного самоуправления.

2. Внутренние противоречия принципа самостоятельности местного самоуправления в области территориальной основы местного самоуправления.

По мнению авторов учебника, в области территориальной организации местного самоуправления существуют не столько противоречия в контексте самостоятельности местного самоуправления,

сколько проблемы правового регулирования местного самоуправления. К таким проблемам можно отнести отсутствие четкого правового регулирования порядка определения границ муниципальных образований, неурегулированность соотношения административнотерриториального и муниципально-территориального устройства субъектов Российской Федерации, отсутствие в законодательстве всех возможных форм территориального преобразования муниципальных образований и др.

В то же время в сфере территориальной самостоятельности местного самоуправления существует следующее противоречие: с одной стороны, местному самоуправлению гарантируется неподчиненность одного муниципального образования другому, но, с другой стороны, в условиях двухуровневой организации местного самоуправления органы местного самоуправления поселений находятся в отношениях «власть—подчинение» с органами муниципального района, кроме того, в современных условиях муниципальный район рассматривается все чаще как способ дополнительного контроля органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Внутренние противоречия принципа самостоятельности местного самоуправления в области организационной основы местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления в организационной сфере согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. проявляется в следующем: возможности для населения и представительного органа местного самоуправления самостоятельно без вмешательства органов государственной власти формировать органы местного самоуправления, принимать решения по вопросам местного значения, решать вопросы местного значения.

Однако в области формирования органов местного самоуправления существуют определенные проблемы, вызванные несовершенством законодательства и ставящие под сомнение заявленную самостоятельность местного самоуправления.

Так, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закреплено правило, требующее, чтобы на прямых выборах в представительный орган муниципального района от одного поселения избиралось не более 2/5 от числа депутатов указанного представительного органа. А «поскольку, — как отмечает Н. Миронов, — типичным для России является наличие практически в каждом районе крупного населенного пункта (чаще всего это административный центр), число жителей которого нередко на порядок превышает число жи-

телей во всех сельских поселениях района, вместе взятых, указанное законоположение становилось во многих случаях невыполнимым — его применению препятствовала норма избирательного законодательства, требовавшая соблюдения примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства, как правило, не более 10%. Такой подход закреплен в подп. «а» п. 4 ст. 18 Федерального закона от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Он соответствует требованиям Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, одобренным в 2002 г. Венецианской комиссией»1.

Далее он же отмечает: «Наличие такой коллизии между избирательным и муниципальным законодательством объективно подталкивало к формированию представительных органов муниципальных районов путем делегирования, то есть без прямых выборов. Попытки устранения указанного несоответствия путем внесения в Закон поправки, исключающей норму о “двух пятых”, окончились неуда- чей. В тех случаях, когда регионы стремились сохранить прямые выборы в муниципальных районах, применялись различные комбинации избирательных систем, с тем чтобы обойти это требование Закона»2.

В результате для многих муниципальных районов субъектов Российской Федерации вынужденным стал переход от прямых выборов представительного органа муниципального района к его формированию его представительными органами поселений. Но в современных условиях политического лидерства одной политической партии и перехода муниципальных образований к формированию представительных органов местного самоуправления поселений на основе пропорциональной избирательной системы очевидна политическая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, в которых преобладают представители этой политической партии.

Можно говорить и о том, что главы муниципальных образований, в особенности городских округов и муниципальных районов, зависимы от государственной власти субъектов Российской Федерации.

Должность главы муниципального образования является одной из ключевых в системе местного самоуправления и согласно дейст-

1Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. ¹ 2.

2Òàì æå.

вующему законодательству может быть замещена населением муниципального образования на основе прямых выборов либо депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава.

Однако в последние годы неоднократно раздавались предложения по изменению существующего порядка замещения должности главы муниципального образования. По этому поводу М.С. Трофимов пишет: «Нужно сказать, что в основном все высказывания сводятся к упразднению института выборов глав муниципальных образований.

Рассмотрим отдельные аспекты предложений по изменению порядка замещения ключевой муниципальной должности — главы муниципального образования.

1.Упразднение порядка избрания глав городских округов — административных центров субъектов Российской Федерации. В 2006 г. поправки к Федеральному закону ¹ 131 от 6 октября 2003 г. такого содержания были внесены тремя депутатами в Государственную Думу РФ. Изменения в закон внесены не были, но был дан мощный толчок перманентной кампании за отмену выборов мэров городских и сельских поселений.

2.Упразднение порядка избрания глав муниципальных образований в принципе. Такие предложения лишены перспективы, так как делаются либо людьми некомпетентными, либо в популистских целях (например, в предвыборной программе). Как правило, авторы подобных идей не делают никаких предложений о новом способе замещения должности главы муниципального образования.

3.Упразднение порядка избрания глав муниципальных образований, замена выборности главы его назначением на должность нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта. Приведенная точка зрения еще более кардинальная и вредная для института местного самоуправления в России, чем предыдущая. <…>

4.Изменение порядка замещения должности главы муниципального образования в части введения дополнительных требования

êкандидатам на эту выборную должность. Высказываются небезосновательные мнения о том, что к выборным должностным лицам (депутатам различных уровней, главам муниципальных образований, и т.д.) еще на стадии их баллотирования на должности должны предъявляться требования медицинского характера. В частности, введение ценза психического здоровья кандидатов»1.

1 Трофимов М.С. О теоретической возможности изменения порядка замещения должности главы муниципального образования // Тенденции развития российской правовой науки: актуальный опыт и реальные перспективы. Материалы 52-й на- учно-методической конференции «Университетская наука — региону» (Ставрополь, 27 апреля 2007 г.). Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2007.

По нашему мнению, имеющийся в настоящее время в законодательстве порядок замещения должности главы муниципального образования в полной мере соответствует современному демократи- ческому пониманию местного самоуправления и его изменение может привести к утрате элемента самостоятельности местного самоуправления в организационной сфере.

Более того, на уровне местного самоуправления, как и на уровне субъектов Российской Федерации, сокращается количество форм прямого волеизъявления граждан, при помощи которых население может непосредственно участвовать в управлении делами государства и местными делами. Фактически на уровне местного самоуправления в настоящее время обязательными остались только прямые выборы депутатов представительных органов поселений, тогда как депутаты представительного органа муниципального района и главы всех видов муниципальных образований могут быть избраны депутатами представительных органов уже без участия населения.

Âтакой ситуации налицо противоречие, связанное с правовой гарантией гражданам Российской Федерации местного самоуправления на всей территории России и признанием населения единственным источником и носителем власти в муниципальных образованиях, с одной стороны, и фактически сократившимся после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количестве форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, с другой стороны.

5. Внутренние противоречия принципа самостоятельности местного самоуправления в области финансово-экономической основы местного самоуправления.

Âобласти местных финансов проблем также больше, чем противоречий, но и те и другие порождены недостаточной финансовой базой для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Противоречия в этой сфере могут быть сведены к следующему:

ñодной стороны, местному самоуправлению гарантируется финан- сово-экономическая самостоятельность, а с другой стороны, органы местного самоуправления не могут самостоятельно обеспечить наполняемость местных бюджетов и зависят от финансовой помощи со стороны органов государственной власти.

Âэтой связи можно отметить, что в 2005 г. в рамках научноисследовательского гранта Российского гуманитарного научного фонда «Местное самоуправление между прошлым и будущим (опыт социологического анализа)» Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой было

проведено комплексное исследование «реального состояния и проблем становления местного самоуправления, а также противоречий в процессе изменения его политического, экономического и социального статуса».

Выводы проведенного исследования опубликованы указанными учеными в ряде изданий, и в одном из них, в частности, отмечается: «Обратим внимание и на оценку возможностей и степени самостоятельности органов местной власти при решении наиболее актуальных социальных проблем. Наиболее реальны они при организации отдыха и культуры (1995 г. — 67,3%, 1999 г. — 72,0, 2005 г. — 76,6%), при решении проблем образования (62,9, 55,3, 70,4%), в борьбе с преступностью (65,5, 65,8, 59,4%) соответственно. Что касается учреждений культуры и отдыха, образования, а также правоохранительных органов, то такая оценка отражает, во-первых, тот факт, что они тесным образом связаны и зависят от усилий общественности, представителей местных органов власти и от руководителей данных учреждений в целом; во-вторых, появление возможностей породило снятие жестких регламентирующих правил и ликвидацию идеологического контроля; в-третьих, кадровая и материальнотехническая база этих учреждений, как и прежде, зависят от возможностей муниципального уровня»1.

Как отмечает Т.Я. Хабриева, «одномоментное, механическое исключение местного самоуправления из системы государственного управления произошло без адекватного обеспечения его полномо- чий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема “нефинансируемых мандатов”. Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались неспособными решать зна- чительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов»2.

Проблемы в области организации и осуществления местного самоуправления в России, противоречия правового регулирования местного самоуправления, недостатки в реализации принципа самостоятельности местного самоуправления обусловлены разнообразными причинами, среди которых политические, правовые, социальные и иные.

Но, несмотря на это, модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе «Об общих принципах организации

1Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования. 2006. ¹ 8.

2Хабриева Т.Я. Óêàç ñî÷.

временного демократического правового социального государства, высшая ценность которого — человек, его права и свободы»1.

В то же время местное самоуправление, существующее в интересах населения, не может оставаться бесконтрольным со стороны государства, которое является основным и главным гарантом реализации прав и свобод граждан, их защиты.

Самостоятельное решение местным самоуправлением вопросов местного значения нельзя рассматривать как абсолютную автономную и неподконтрольную государству деятельность. Согласно действующему законодательству органы государственной власти вправе осуществлять контроль деятельности органов местного самоуправления. В том случае, если органы местного самоуправления нарушают закон, органы государственной власти не только вправе, но и обязаны вмешаться.

Соответственно, важным критерием самостоятельности местного самоуправления в государстве выступают способы и степень государственного контроля деятельности местного самоуправления.

Е.С. Шугрина, в частности, замечает, что «во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроются элементарная бесконтрольность и безответственность»2. Что, по мнению Е.С. Шугриной, означает «кроме контроля за соблюдением законности в деятельности ввести еще контроль за целесообразностью, эффективностью деятельности. А это уже вызывает большое количество вопросов и сомнений»3.

1Каверзин М.Ю. Óêàç. ñî÷. Ñ. 13—19.

2Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. В.И. Шкатуллы. М., 2005. С. 463.

3Шугрина Е.С. Óêàç. ñî÷.