МЕСТУПР

Однако до сих пор не урегулирован вопрос о статусе выборных лиц местного самоуправления.

2. Проблемы правового регулирования реформирования форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление — максимально приближенный к населению уровень публичной власти. В связи с этим в осуществлении муниципальной власти непосредственное участие население имеет очень большое значение. Некоторые важнейшие формы непосредственной демократии используются и при осуществлении государственной власти, и при осуществлении местного самоуправления — это, например, выборы и референдум. Однако форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления в законодательстве закреплено гораздо больше, чем при осуществлении государственной власти.

Н.С. Бондарь отмечает, что «местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее понимании — это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства. <…> Очевидно, что идеи муниципальной (местной) демократии могут и должны раскрываться в контексте единой конституционной концепции демократии независимо от того, какими политическими прилагательными на том или ином историческом этапе это понятие дополняется, включая современное ее понимание как суверенной демократии. Местное самоуправление представляет собой важный элемент, своего рода фундамент российской государственности (что, кстати, отнюдь не противоре- чит положению ст. 12 Конституции РФ о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»). В этом плане суверенитет как конституционная ценность и политико-правовое свойство публичной власти во всех формах ее проявления как единой системы народовластия распространяется на все сферы властных отношений сверху донизу, включая муници-

пальную; соответственно местная (муниципальная) демократия — важная форма единой системы конституционной демократии в Российской Федерации, суверенитет которой распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ).

Таким образом, институты муниципальной демократии, с одной стороны, представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции), государственной целостности, единства государственной власти и основанной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 5, п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции), единства экономи- ческого пространства (ч. 1 ст. 8, ст. 74 Конституции) и т.д. С другой стороны, институты муниципальной (поселенческой) демократии представляют собой весьма специфичную, муниципально-правовую, форму реализации универсального принципа демократической государственности (ч. 1 ст. 1 Конституции) на местном, поселенческом, уровне человеческой жизнедеятельности…»1.

Существуют различные классификации форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Так, например, В.В. Комарова разделяет формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления на:

ξимперативные формы прямого волеизъявления граждан — местный референдум; муниципальные выборы; отзыв выборного должностного лица и депутата выборного органа местного самоуправления избирателями; собрание (сход), съезд (конференция) населения муниципального образования;

ξрегулятивные формы прямого волеизъявления граждан — гражданская инициатива; обращения граждан; наказы избирателей; отчеты; территориальное общественное самоуправление;

ξконсультативные формы прямого волеизъявления граждан — митинги, шествия, демонстрации, пикетирования; публичные слушания; опросы граждан; консультативный референдум; народное обсуждение2.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного само-

1Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма. 2008, С. 9.

2Ñì.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. С. 201—585.

управления основываются на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Используя эти формы, население муниципального образования имеет возможность непосредственно решать вопросы местного зна- чения (муниципальные выборы, местный референдум, сход граждан

èдр.) либо принимать участие в решении вопросов местного значе- ния (собрания граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и др.).

Коротко рассмотрим отдельные проблемы, связанные с реализацией реформирования правового регулирования форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Муниципальные выборы — одна из организационных форм осуществления местного самоуправления, т.е. элемент системы местного самоуправления, представляющая собой голосование населения муниципального образования по вопросу об избрании депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Новый Закон не внес ка- ких-либо существенных изменений в этот институт местной прямой демократии. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения

èподведения итогов муниципальных выборов устанавливаются, как это имело место и до принятия нового Закона, указанным специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Выборные органы местного самоуправления избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Выборные органы местного самоуправления избираются на основе любой из избирательных систем, в зависимости от законодатель-

ства субъекта Российской Федерации: по мажоритарной системе абсолютного или относительного большинства, по пропорциональной системе, по одномандатным или многомандатным избирательным округам

Порядок подготовки и проведения выборов органов местного самоуправления определяется также уставами муниципальных образований, которые в этих вопросах должны соответствовать законам субъектов Российской Федерации. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливаются особенности подготовки и проведения выборов с учетом местных условий.

Право избирать в органы местного самоуправления принадлежит каждому проживающему на территории муниципального образования, достигшему на день выборов 18 лет. Пассивное избирательное право регулируется законами субъектов Российской Федерации с учетом требований федерального законодательства. Как правило, в органы местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающий на территории муниципального образования, достигший на день выборов 18 лет. Не могут избирать и быть избранными граждане, признанные решением суда недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в выборах в органы местного самоуправления в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и социального положения, образования, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, иных обстоятельств запрещаются.

Граждане участвуют в выборах на равных основаниях. Каждый гражданин имеет один голос. Граждане участвуют в выборах непосредственно и лично. Передача голоса другому лицу не допускается. Голосование по выборам в органы местного самоуправления осуществляется тайно. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Участие граждан в выборах является добровольным и свободным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.

Организация выборов в органы местного самоуправления и контроль за соблюдением избирательных прав граждан возлагаются на избирательные комиссии. При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своих полномочий, установленных федеральными и областными законами, нормативными

собственности, и т.д., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 человек. Закон более детально регламентирует и процедурные вопросы, касающиеся проведения схода. Это означает, что государство обозначает свой интерес к более детальной регламентации всех местных дел. А это в очередной раз приводит к выводу о том, что дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления видоизменяется государством в направлении административной модели.

Население в ряде случаев не может прямо решить тот или иной вопрос местного значения, но имеет возможность принять участие в его решении благодаря формам участия в осуществлении местного самоуправления, имеющим скорее рекомендательный и консультативный характер.

К таким формам относятся собрания, опросы, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива и др.

Решение целого ряда проблем, связанных с привлечением населения к участию в местном самоуправлении, зависит от органов местного самоуправления, которые призваны разработать формы наиболее эффективного сотрудничества с населением муниципального образования.

Соответственно в современных условиях первоочередной зада- чей органов местного самоуправления должно стать обеспечение условий, при которых каждый человек будет иметь реальную возможность влиять на процесс выработки и принятия решений органами

èдолжностными лицами местного самоуправления.

Âнастоящее время необходимо создание новой системы взаимодействия между жителями и должностными лицами органов местного самоуправления, основанной на доверии и взаимопомощи.

Одной из задач органов местного самоуправления должны стать информирование населения о возможностях участия в местном самоуправлении и поддержка граждан. В этой связи необходимо проведение следующих мероприятий:

1) размещение в местных средствах массовой информации и на сайте муниципального образования сообщений о тематике предстоящих заседаний представительного органа с указанием места и времени его проведения;

2) рассылка специальных обращений к населению с просьбой высказать замечания и предложения по вопросам повестки предстоящего заседания представительного органа;

3) осуществление работы с местными активистами и общественными группами, с органами территориального общественного само-

управления. Привлечение активных представителей населения к подготовке вопросов, выносимых на обсуждение представительного органа муниципального образования1.

Такое взаимодействие в условиях проводимой в России муни- ципально-правовой реформы не только позволит повысить степень контроля со стороны населения за органами местного самоуправления, но и обеспечить гражданам реальную возможность принимать участие в управлении местными делами.

Мы согласны с мнением Н.Л. Пешина, который пишет, что анализ «форм организации местного самоуправления позволяет сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился, стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью “отрываются” от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью государственного аппарата. Хотя тенденция, как представляется, именно такова. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления непрерывно тяготеет к изменениям, и эти изменения могут быть направлены либо в сторону децентрализованной модели, либо в сторону административной. Проведенное исследование в отношении форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство ориентирует “движение” данной модели именно в последнем упомянутом направлении»2.

4. Проблемы правового регулирования реформирования компетенции местного самоуправления.

Компетенция как юридический феномен представляет собой сложное и многоплановое явление, способное изменять некоторые свои характеристики в зависимости от своего носителя. Применительно к сфере общественных отношений, изучаемой общественными науками, компетенция обозначает чаще всего круг прав и обязанностей того или иного субъекта публичной власти3. Компе-

1Незнамова Е.А. Óêàç. ñî÷.

2Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. Статут, 2007. С. 131.

3Гончаров В.И. Актуальные особенности компетенции местного самоуправления в России // «Черные дыры» в российском законодательстве». 2008. ¹ 6. С. 11.

тенция — категория, находящая широкое применение не только в сфере публично-правовых отношений, но и в другой области — области частного права. Она служит задаче совершенствования муниципальных правовых отношений, реализующихся, как известно, в обеих сферах1.

В российской правовой науке общетеоретические аспекты проблемы компетенции достаточно подробно рассмотрены. И хотя в научных работах, посвященных этим вопросам, речь идет, как правило, о компетенции государственного органа, представляется, что содержащиеся в них положения и выводы о понятии, структуре компетенции вполне применимы и к органам местного самоуправления, поскольку, несмотря на то что последние согласно Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти, они остаются публичными, властными органами,

èв этом их сходство с органами государственной власти. Компетенция органа местного самоуправления является слож-

ной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей2. Кроме того, по мнению ряда ученых, понятие компетенции должно включать указание на пространственные и временные пределы деятельности органа3.

Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Каждый орган должен иметь свое поле деятельности, воздействовать на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности.

Под предметами ведения следует понимать сферы общественной жизни, в которых действует данный орган местного самоуправления, т.е. в которых он юридически компетентен. Из данного определения предметов ведения, однако, не следует, что сами общественные отношения (сферы общественной жизни) включаются в компетенцию органа местного самоуправления. Сферы общественной жизни — это та среда, в которой действует орган местного самоуправления, это круг его деятельности. Сферы общественной жизни — явление не юридическое. Но, будучи выделенными и закрепленными в законодательстве в качестве предмета деятельности органа, данные области (сферы) общественных отношений становятся юридической категорией4. Исключительность муниципально-право-

1Выдрин И.В. Муниципальное право России. С. 183.

2Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 36.

3Ñì.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

4Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 87.

вых отношений связана, по мнению исследователей, с тем, что му- ниципально-правовые отношения являются основными, базовыми на территориях, где осуществляется местное самоуправление. И особенно важно подчеркнуть тот факт, что для муниципально-правовых отношений характерны признаки государственно-правовых отношений1.

Предметы ведения в качестве структурного элемента понятия «компетенция» выступают как способ юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа. В отношении предметов ведения как элемента компетенции представительных органов местного самоуправления следует отметить, что действующее законодательство о местном самоуправлении прямо не устанавливает сферы общественных отношений, в которых юридически компетентны представительные органы местного самоуправления.

Вместе с тем характер компетенции, закрепляемой за представительными органами местного самоуправления (а в нее включаются такие полномочия, как утверждение бюджета и отчета о его исполнении, установление местных налогов и сборов, принятие программы развития территории, контроль за деятельностью главы местного самоуправления и др.), дает основание полагать, что, по существу, деятельность представительного органа местного самоуправления затрагивает все стороны местной жизни. Однако объем и конкретное содержание полномочий в этих сферах местной жизни у представительного органа местного самоуправления иные, отличные от характера и содержания полномочий местной администрации в этих же областях местной жизни2.

Права и обязанности — второй элемент компетенции — выступают основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей. Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений3.

1Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С. 16—17.

2Пешин Н.Л. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12.

3Ñì.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 21—22.

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой. О важности этого вопроса свидетельствует тот факт, что на него прямо указал Президент Российской Федерации: «Надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть из них пересекаются с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации1.

ÂФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в отношении компетенции местного самоуправления используются два термина: «полномочия» и «вопросы местного значения».

Вопросы местного значения в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляются применительно к отдельным видам муниципальных образований.

Âсоответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ

èнастоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Для решения вопросов местного значения органам местного самоуправления необходимы определенные полномочия, которые также перечислены в Федеральном законе 2003 г.

Можно говорить о том, что в системе местного самоуправления в современных условиях правового регулирования практически невозможно разделить предметы ведения и полномочия, так как права субъектов общественных отношений (в данном случае — муници- пально-правовых) одновременно являются и их обязанностями. По мнению О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления — это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий2.

1Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. ¹ 71. 19 апр.

2Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 33.