МЕСТУПР

взятки (ст. 290 УК РФ), в служебном подлоге (ст. 292 УК РФ), в халатности (ст. 293 УК РФ).

Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.

По нашему мнению, такое противоправное поведение может явиться основанием для утраты доверия населения и досрочного прекращения полномочий муниципального служащего.

Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

В соответствии со ст. 2.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации1 административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей2. Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации, иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.

1ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 1.

2Под должностным лицом в Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Примером может послужить Закон Ставропольского края от 10 апреля 2008 г. 20-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае»1, Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. ¹ 66-РЗ2 è äð.

Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. ¹ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. В ст. 273 указанного выше Федерального закона предусматривается ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (дисциплинарный проступок). На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации. Примером такого закона может послужить Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г. ¹ 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»4.

Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает Трудовой кодекс Российской Федерации5 (далее — ТК РФ). В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Отсутствие в субъекте Российской Федерации соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановле-

1Ставропольская правда. 2008. ¹ 77/78. 12 апр.

2Кабардино-Балкарская правда. 2003. ¹ 173/176. 25 июля.

3ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 10. Ñò. 1152.

4Ставропольская правда. 2002. ¹ 259/260 (22829/22830). 6 дек.

5Трудовой кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. ¹ 1. Ст. 3.

нии от 2 апреля 2002 г. ¹ 7-П прямо указал, что законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании1.

В настоящий период времени на федеральном уровне отсутствуют единые основы, регламентирующие процедуру привлечения к ответственности перед населением субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Существующие региональные законы, посвященные вопросам ответственности органов местного самоуправления перед населением, разнообразны как по содержанию, так и по наименованиям.

Особо следует отметить Избирательный кодекс Воронежской области от 27 июня 2007 г. ¹ 87-ОЗ2, представляющий собой свод законов, регламентирующих как избирательный процесс, порядок проведения схода, местного референдума, так и отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки или вред, причиненные гражданину или юридиче- скому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.

1Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.04.2002 ¹ 7-П // Российская газета. 2002. 10 апр.

2Собрание законодательства Воронежской области. 2007. ¹ 6. Ст. 199.

цам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения — муниципального деликта.

12.2. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɞɟɩɭɬɚɬɨɜ, ɱɥɟɧɨɜ ɜɵɛɨɪɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ, ɜɵɛɨɪɧɵɯ ɞɨɥɠɧɨɫɬɧɵɯ ɥɢɰ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɩɟɪɟɞ ɧɚɫɟɥɟɧɢɟɦ

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии со ст. 71 Федерального закона.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке, что установлено в ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Указанные основания, по нашему мнению, приводят к «утрате доверия населения» (термин ранее использовался в законодательстве).

Чем же обусловлена необходимость включения в институт ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления столь нехарактерного для юридической материи элемента политико-нравственных отношений?

Речь здесь идет, прежде всего, об ответственности органов, должностных лиц и выборных лиц местного самоуправления перед населением. Содержание данного вида ответственности явно выходит за круг тех отношений, которые связаны с совершением органами местного самоуправления правонарушений. Указывая на то, что основания для наступления такого вида ответственности должны определяться уставами муниципальных образований, законодатель как бы намеренно самоустраняется от регулирования этих отношений. Данную норму нельзя признать случайной, поскольку персонифицированным источником власти органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования является его население. Таким образом, критерием, по которому население оценивает работу органов и должностных лиц, является не только соблюдение ими действующего законодательства, но и степень соответствия их деятельности интересам населения. Следует обратить внимание еще на одну способность ответственности субъектов правоотношений, свя-

занных с осуществлением местного самоуправления перед населением, которая заключается в определении момента наступлении муниципально-правовой ответственности. Доверием населения органы местного самоуправления с точки зрения состояния легитимности наделяются с момента их избрания (формирования).

Из всего вышесказанного следует, что наряду с типичной юридической ответственностью, которая наступает в результате совершения правонарушения, в системе местного самоуправления имеет место муниципально-правовая ответственность, наступающая не за совершение правонарушения, а только по юридически подтвержденному факту утраты органами и должностными лицами местного самоуправления доверия населения.

Данный вид ответственности относится к публично-правовой ответственности, в которой сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты публично-правовой ответственности несут ее перед основным источником публичной власти — населением муниципального образования.

«Термин «доверие» носит не правовой характер, им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-чему- нибудь»1.

Таким образом, формула «утраты доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины этой утраты. Это означает, что их определяет само население самостоятельно в уставах муниципальных образований.

По смыслу основания данной ответственности ее мерой может быть только досрочное прекращение полномочий соответственно выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, которое может быть осуществлено только путем механизма отзыва или отставки2. Другая мера ответственности практически исключа- ется, ибо не могут выборные органы и должностные лица выражать волю населения, потеряв его доверие.

Аналогично должен решаться и вопрос о возбуждении досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления. Однако в связи с тем что голосование по отзыву применяется только к физическим лицам, вопрос о досрочном прекращении полномочий выборного органа должен решаться руководителем субъекта Российской Федерации на основании обращения граждан муниципального образования или на основании решения суда.

1Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.

2Подробнее см.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. Гл. 4. § 3.

12.3. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɫɭɛɴɟɤɬɨɜ ɩɪɚɜɨɨɬɧɨɲɟɧɢɣ, ɫɜɹɡɚɧɧɵɯ

ɫ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɟɦ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ, ɩɟɪɟɞ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɨɦ

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Наступление ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, за нарушение законодательства не вызывает сомнений, тем более что эти нарушение должен фиксировать суд своим решением.

Однако это законодательное определение ответственности субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления перед государством, представляется нам спорным, так как в соответствии со ст. 45 Налогового кодекса Российской Федерации взыскание налога с организаций производится без решения суда. Следовательно, если органы местного самоуправления нарушили налоговое законодательство в части неуплаты налогов, то этот факт решением суда не устанавливается, но в то же время является фактом нарушения федерального законодательства. Судебное разбирательство может быть позже, если налогоплательщик с чем-либо не согласен. Следовательно, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством должна наступать в случае нарушения законодательства, что не всегда может быть подтверждено решением соответствующего суда. В этом случае если одна из сторон оспаривает нарушение, то тогда применяются процессуальные процедуры разбирательства в суде.

А вот по поводу необходимости контроля государства за соблюдением органами местного самоуправления своих уставов могут возникнуть определенные сомнения, ведь принятие устава муниципального образования — это компетенция самого населения либо его выборного представительного органа. Однако, учитывая то, что устав как основной нормативный правовой акт муниципального образования подлежит государственной регистрации и регулируемые

дарственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования1.

Кроме того, устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, которая реализуется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в случае:

1)издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2)совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда2.

Кроме того, ст. 74.1 Федерального закона предусматривает такую меру ответственности главы муниципального образования, как уда-

1Ñì.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 74 // СЗ РФ. 2003. ¹ 40 Ст. 3822.

2Òàì æå. Ñò. 75.

ление главы муниципального образования в отставку. Данная норма была внесена в Федеральный закон во исполнение Послания Президента Российской Федерации 2008 г., где обращалось внимание на усиление ответственности перед представительным органом местного самоуправления. Основанием для наступления ответственности являются:

1)решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, ст. 75 Федерального закона;

2)неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3)неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Удаление главы муниципального образования в отставку может быть инициировано как представительным органом муниципального образования, так и главой субъекта Российской Федерации.

На незаконное решение выборного органа прокурором должен вносится протест. Если протест прокурора не рассмотрен в установленный срок или отклонен, то прокурор вправе обратиться в суд.

В установленном законом порядке решения выборных органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд физическими и юридическими лицами.

В случае установленных судом нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации, конституции, уставу и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления указанным нормативным правовым актам является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий