МЕСТУПР

рые они регулируют. Так вот в новом законе они действительно появились. Это ст. 73 “Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством”. Далее ст. 74 “Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством”. И наконец, “революционная” статья по своему смыслу и содержанию — это ст. 75 “Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления”, в которой пере- числяются случаи, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации…»1.

Реконструкции подверглась структура органов местного самоуправления, в числе которых выделяются обязательные: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация (исполнительно-распоря- дительный орган местного самоуправления). Данная новелла, повидимому, направлена на создание более четкой и унифицированной системы муниципальной власти по всей стране. Заметим, что в прежней редакции Федерального закона от 28 августа 1995 г. ¹ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 к обязательным органам местного самоуправления относились только выборные органы.

Более того, в Федеральном законе 2003 г. введены процедуры государственно-правового воздействия региональных органов на муниципальную власть в случае нарушения ею Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства3.

Указанный Федеральный закон расширяет контрольные функции государства за местным самоуправлением. Так, в соответствии со ст. 21 Закона органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в случае наделения их отдельными госу-

1Алексеев И.А. Институт ответственности в новом законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: проблемы осуществления, перспективы развития // Известие ВУЗов. Северо-Кавказский регион. Приложение. 2004. ¹ 2. (Ростов на Дону).

2ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 35. Ñò. 3506.

3Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации: Россия на рубеже веков (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1999. 31 марта.

дарственными полномочиями представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Безусловно, у органов государственной власти должно быть право контроля исполнения органами местного самоуправления вопросов их компетенции и возможность оперативного влияния при ненадлежащем исполнении ими обязательных функций, а тем более — при допущенных финансовых и иных нарушениях. Однако во всем должно быть равновесие. И в контрольных полномочиях тоже, поскольку «чрезмерный» контроль на практике может привести к нарушению прав местного самоуправления.

Кроме того, нельзя согласиться с тем, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена ответственность органов и должностных лиц только муниципального уровня, а ответственность государственных органов и государственных служащих не установлена.

Представляется, что недостатков и нерешенных проблем было бы намного меньше, если бы действовал эффективный контроль за реализацией государственными органами и должностными лицами государственной политики и конституционных гарантий в области развития местного самоуправления, а также четко осуществлялась система ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства и принимаемых программ.

Как справедливо отмечает М.В. Масловская, «современный этап государственного строительства и формирования гражданского общества в Российской Федерации напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной и муниципальной службы.

Муниципальная служба — это новый вид службы в Российской Федерации и является одним из инструментов осуществления местного самоуправления. Как вид публичной служебной деятельности

муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме»1.

Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам. Во-первых, реформа местного самоуправления должна рассмат-

риваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы.

Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России (и в этом смысле название Закона уже не совсем соответствует его содержанию). Закон направлен на создание более «прозрачной» и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджетных отношений.

Между тем Закон не решает главных проблем местного самоуправления, в первую очередь экономических и финансовых. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом, невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом.

В-третьих, прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления «снизу» не получается. Тем не менее в данном случае очевидно противоречие нового Закона модели местного самоуправления, установленной Конституцией Российской Федерации. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства если и не в непосредственное функционирование местного самоуправления, то в установление рамок и правил его функционирования. По мнению зарубежных ученых, на практике Федеральный закон 2003 г. приведет не только к сужению автономии органов местного самоуправления, но и к прямому экономическому и политическому подчинению органов местного самоуправления федеральным и региональным органам власти2.

1Масловская М.В. Óêàç. ñî÷.

2Ðîññ Ê. Российская политика по реформированию местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. ¹ 3. С. 147.

В-четвертых, положительный результат проводимых федеральными властями реформ во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление — залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.

С другой стороны, существует множество проблем, которые не могут быть решены исключительно силами местного самоуправления, которые требуют государственного вмешательства и регулирования. Очевидно, существующая модель муниципальной власти не работает должным образом.

Âсвязи с этим представляется верной точка зрения, что неизбежен следующий шаг — перестройка системы местного самоуправления согласно европейско-континентальной модели, т.е. встраивание местного самоуправления в систему государственной власти1. Конечно, для этого требуется провести значительный объем работы в области законодательства, но такой путь развития института местного самоуправления все же более приемлем и обоснован для России как с точки зрения исторических традиций, так и с позиции практической целесообразности.

Âто же время по поводу первых итогов муниципально-пра- вовой реформы И.А. Кеня пишет: «По мнению участников Всероссийской научно-практической конференции “Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации”, в ходе реформы местного самоуправления четко определились три проблемы, которые замедляют становление реальной демократии на местном уровне. Первая проблема лежит в плоскости несовершенства федерального законодательства, и прежде всего межбюджетного регулирования. Вторая проблема — несоответствие кадрового потенциала органов местного самоуправления уровню задач, стоящих перед местным самоуправлением. Третья проблема — слабая финансовая база местного самоуправления»2.

Соответственно, реформа местного самоуправления продолжается, и ее задача остается прежней: оптимизация и совершенствование механизма реализации публичной власти на местах с максимальным учетом мнения населения в целях повышения его уровня жизни.

1Руден А.Э. Реформа местного самоуправления: предпосылки и перспективы // Местное право. 2004. ¹ 11/12. С. 58.

2Êåíÿ È.À. Проблемы и пути оптимизации в развитии правового регулирования вопросов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. ¹ 1.

13.4. ȼɧɭɬɪɟɧɧɢɟ ɩɪɨɬɢɜɨɪɟɱɢɹ ɩɪɢɧɰɢɩɨɜ ɧɟɡɚɜɢɫɢɦɨɫɬɢ ɢ ɫɚɦɨɫɬɨɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɫɨɜɪɟɦɟɧɧɨɣ Ɋɨɫɫɢɢ

Как известно, в ст. 12 Конституции РФ содержится чрезвычайно важное положение о том, что:

ξв Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;

ξместное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

ξорганы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Анализируя ст. 12 Конституции России, Н. Миронов пишет: «В формально-институциональном отношении Конституция Российской Федерации предусматривает возможности как для централизации, так и для децентрализации компетенции по вопросам местного значения. Уровень муниципальной автономии может достаточно гибко регулироваться федеральными законами, в принципе без угрозы прямого нарушения Конституции»1.

В литературе отмечается, что «это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочия между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикции административных органов. Так, например, в условиях федеративного российского государства государственная власть представлена на уровне Федерации и субъектов Федерации, а местная власть на уровне муниципальных образований»2.

По мнению Г. Шоллера и Й. Шоллера, «децентрализация состоит в том, чтобы внутри территории государства возникали новые политические единицы, наделенные качеством государства (как в федеративной системе) или автономии. Если автономия ограничена пределами какой-либо местности, созданной в целях решения проблем местного сообщества, то в таком случае имеется в виду местное самоуправление»3.

1Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. ¹ 2.

2Муниципальное право России / Под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. С. 10.

3Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Совместные исследования. М.: РАГС, 2007. С. 12.

Продолжая мысль о децентрализации, К. Узакбаев пишет: «Политическую децентрализацию в государственном управлении условно можно рассматривать как процесс передачи полномочий или права принимать решения местным сообществам граждан или их выборным представительным органам»1.

Децентрализация предполагает перераспределение полномочий между уровнями публичной власти с установлением правового ограничения вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, кроме случаев, прямо указанных в законе. Таким образом, реализация принципа децентрализации публичного управления предполагает определенную самостоятельность органов местного самоуправления от государства.

Современная самостоятельность местного самоуправления в немалой степени основана на идеях обособленности местного самоуправления от государства, разработанных в XVIII—XX вв. западноевропейскими и отечественными правоведами.

Вопрос обособленности и самостоятельности местного самоуправления от государства является и являлся изначально краеугольным камнем теории местного самоуправления. С одной стороны, местное самоуправление должно быть самостоятельно и обособлено, но с другой — местное самоуправление не может быть самостоятельно абсолютно, будучи учрежденным государством и существующим по правилам, определяемым государством.

Как отмечает М.Ю. Каверзин в отношении нашей страны, «исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур»2.

Соответственно, современное местное самоуправление, будучи формой самоорганизации населения и формой народовластия, имеет признаки как государственного, так и общественного института.

Можно сказать, что местное самоуправление в современных условиях имеет двойственную природу и по своей сути является со- циально-политическим институтом. Выше в тексте учебника отме- чалось, что одна группа отечественных ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетается государственное и обществен-

1Децентрализация государственной власти и местное самоуправление. С. 136.

2Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2003. ¹ 4. С. 13—19.

íîå1, другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти2, а третья группа утверждает, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью и необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве3.

Âто же время государственная власть и местное самоуправление основываются на одинаковых принципах, что указывает на органичную связь государства и местного самоуправления. К таким принципам необходимо отнести: народовластие; верховенство Конституции РФ; законность; гласность; выборность представительных органов; самостоятельность органов публичной власти и их независимость друг от друга и от общественных объединений; разграниче- ние предметов ведения и полномочий и др.

Следовательно, общее в началах организации государственной власти и местного самоуправления позволяет говорить о том, что местное самоуправление не может быть абсолютно самостоятельным и даже может рассматриваться в рамках государственной теории местного самоуправления как продолжение государственной власти.

Однако положения ст. 12 Конституции России говорят скорее об обратном и указывают на необходимость более тщательного исследования аспекта самостоятельности местного самоуправления.

Âсистеме принципов местного самоуправления особое значе- ние имеет принцип самостоятельности.

Âлитературе отмечается: «Институт местного самоуправления призван обеспечить самостоятельность населения в решении вопросов местного значения. Активное участие населения в решении вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления находится в рамках компетенции местного самоуправления, определенной федеральным законодательством. Самостоятельность местного самоуправления, в том смысле, в каком

ååнеобходимо понимать, реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, посредством других форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, че- рез участие представителей населения муниципального образования в деятельности представительных органов местного самоуправления.

1Ñì.: Шеремет К.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 18.

2Ñì.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 351.

3Ñì.: Чиркин В.Е. Государствоведение. С. 375; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 38.

цией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркнута недопустимость государственного контроля за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью».

В указанном выше постановлении Конституционного Суда РФ содержатся положения, развивающие принципы местного самоуправления, заложенные в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.1 и воспринятые законодательством России.

Не станет лишним рассмотрение принципа самостоятельности отечественного местного самоуправления через призму и других правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, которые «оказали определяющее воздействие на становление современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления»2.

Основными элементами, включенными Конституционным Судом Российской Федерации в эту модель, являются следующие:

ξдопустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории3. Этот элемент должен рассматриваться в системной связи с рассмотренным выше принципом, запрещающим прекращение осуществления местного самоуправления на части территории Российской Федерации. Таким образом, создание органов местного самоуправления вместо органов государственной власти должно означать исключительно изменение уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, но не его отмену;

1Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года ¹ 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Российская газета. 1998. 15 апр. Вступила в силу для России 1 сентября 1998 г.

2Пешин Н.Л. Óêàç. ñî÷. Ñ. 14.

3Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. ¹ 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”» // СЗ РФ. 1997. ¹ 5. Ст. 708.

ξвозможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта Федерации, но этот закон не принят1;

ξправомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона2;

ξправо органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Федерации не принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт субъекта Федерации) противоречит федеральному закону;

ξнеправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления)3;

ξправо Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправо-

1Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. ¹ 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” в связи с запросом Тульского областного суда» // СЗ РФ. 1997. ¹ 45. Ст. 5241.

2Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. ¹ 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1997. ¹ 42. Ст. 4902.

3Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. ¹ 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1996. ¹ 23. Ст. 28.