МЕСТУПР

жением проекта его границ, заключается соответствующий договор (купли-продажи или аренды).

Для строительства. В соответствии со ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1)без предварительного согласования мест размещения объектов;

2)с предварительным согласованием мест размещения объектов. В литературе отмечается, что предоставление земли для строи-

тельства без предварительного согласования мест размещения объектов и предоставление земли с предварительным согласованием мест размещения объектов сопряжены с целым комплексом мероприятий, связанных с выполнением условий предоставления земельных участков. Эти процедуры являются сложными и достаточно продолжительными.

Органы местного самоуправления, предоставляя земельные уча- стки с предварительным определением положения объектов выделяют их из земель, которые не обременены правами на них других лиц, т.е. свободных муниципальных земель или из земель, находящихся в пользовании, аренде, владении других лиц или даже в ча- стной собственности, если в последующем допускается изъятие таких земельных участков1.

Выделение земель может сопровождаться проведением торгов и аукционов либо без их проведения. Решение о проведении торгов принимается органами местного самоуправления исходя из ликвидности земельного участка, спроса на него и возможности предоставить его заинтересованным лицам на более выгодных условиях для муниципального образования.

Однако процедуры предоставления земельных участков под строительство не всегда связаны с извлечением максимальной прибыли для муниципального образования.

Отсюда вытекает следующая проблема: выделение земель, находящихся в собственности муниципальных образований и не обремененных правами третьих лиц, в некоторых случаях осуществляется без проведения торгов, а только лишь при наличии одного заинтересованного в приобретении земельного участка лица. Соответственно муниципальное образование не получает в качестве дохода от пре-

1 Материалы Круглого стола «Актуальные проблемы земельно-имущественных отношений: Практика и пути решения». 21—22 мая 2008 г. // Институт корпоративного развития // http://www.inkorp.ru/seminars/moscow/aktualnye_ problemy_ zemelno_imucshestvennyh/ (14.04.2009).

доставления земли под застройку максимально выгодной платы, которая может сформироваться только в условиях конкурентной борьбы.

Кроме того, в силу п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ представительные органы местного самоуправления должны определить предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства. Однако единого подхода к определению норм предоставления земельных участков нет. В целом можно сказать, что нормы предоставления земельных участков на территории населенных пунктов определяются с учетом свободных земель и потребности в них1.

Вторая группа проблем в сфере реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области земельных отношений связана с переводом земель из одного целевого назначения в другое.

Как было нами отмечено ранее, одним из принципов земельного законодательства России является деление земель по целевому назначению на категории. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Однако, как отмечает А.В. Афонина, «деление земель на категории ничего не дает, так как в пределах земель различных категорий допускается осуществление практически одних и тех же видов деятельности. То есть отнесение земли к конкретной категории перестает определять разрешенное использование»2.

Представление о том, что можно делать на участке, дает в настоящее время зонирование, которое выполняется в соответствии с градостроительным законодательством.

Согласно ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться следующие зоны в пределах территории муниципального образования:

1)жилые — в их состав могут включаться зоны застройки индивидуальными жилыми домами, а также малоэтажными, среднеэтажными, многоэтажными жилыми домами, жилой застройки иных видов;

2)общественно-деловые — состоят из зон делового, общественного и коммерческого назначения; размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; зоны иных видов;

1Бобылев А.О. Óêàç. ñî÷.

2Афонина А.В. Актуальные проблемы земельно-имущественных отношений // Жилищное право. 2008. ¹ 8.

3)производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур — к ним отнесены коммунальные зоны (для размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-ком- мунального хозяйства, объектов транспорта, оптовой торговли); зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды;

4)зоны сельскохозяйственного использования — это зоны сельскохозяйственных угодий (пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения;

5)зоны рекреационного назначения — к ним относятся зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами,

àтакже в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом;

6)зоны специального назначения — в их состав включаются зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах;

7)иные виды территориальных зон.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Значит, в настоящее время можно вести речь о такой проблеме, как отсутствие практического значения в выделении земель по целевому назначению, так как для всех них предусмотрены одинаковые способы разрешенного землепользования. Соответственно для каждого вида зон необходимо установить определенный вид разрешенного использования.

Тогда, вероятно, предшествующее отнесение земель к той или иной категории в принципе никому будет не нужно, потому что оно само по себе в настоящее время уже ничего не определяет.

Органы местного самоуправления наделены полномочиями по переводу земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, и земель иного целевого назначения, находящихся в муниципальной собственности.

Порядок перевода земель из одной категории в другую, сроки выполнения необходимых действий установлены Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. ¹ 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»1.

Однако на сегодняшний день процедура перевода земель из одной категории в другую чрезвычайна сложна.

При этом на практике перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов2. Кроме того, несмотря на то что к ходатайству о переводе земли из одной категории в другую должно быть приложено согласие правообладателя, в числе оснований для отказа в переводе несогласие указанного лица не названо3.

Третья группа проблем в сфере реализации органами местного самоуправления полномочий в области земельных отношений связана с разграничением собственности на землю.

Разграничение государственной собственности на землю влечет возникновение права собственности на земельные участки либо у Российской Федерации, либо у субъектов Российской Федерации, либо у муниципальных образований.

В соответствии с п. 2 ст. 16 Земельного кодекса РФ разграниче- ние государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами.

Так, в ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. ¹ 137ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» говорится о том, что в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности о т н о с я т с я:

ξземельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ;

ξземельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

1Федеральный закон от 21.12.2004 г. ¹ 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. ¹ 52 (ч. 1). Ст. 5276.

2Местное самоуправление и муниципальное управление / Под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского. С. 284.

3Афонина А.В. Óêàç. ñî÷.

Возникает проблема: в чьей собственности будет находиться эта земля?

В таком случае, как пишет А.В. Афонина, «согласно п. 1 Обобщения практики рассмотрения споров, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, утвержденной Президиумом Арбитражного суда Свердловской области 30.10.2006, распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий»1.

По справедливому замечанию Б.В. Зотовой, «работа по реальному разграничению земель поселений по формам собственности далека от завершения. Установление муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать город единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную и земельную политику.

Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количество земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности»2.

Возникновение прав и обязанностей по поводу пользования землей на основе вещных прав порождает еще одну группу проблем.

Как отмечает А.Э. Гряда, в этой связи возникает практическая и одновременно теоретическая проблема определения момента начала фактического землепользования, которое, как правило, осуществляется с даты издания акта о предоставлении земельного участка и задолго до регистрации права. Это обусловлено необходимостью взимания земельного налога, основанием которого является документ, удостоверяющий права на земельные участки.

Судебная практика однозначно подходит к решению этой проблемы. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 октября 2003 г. указано, что отсутствие документа о праве пользования землей, получение которого зависит исключи- тельно от волеизъявления самого пользователя, не может служить основанием для освобождения его от уплаты налога на землю3. Практика применения земельного законодательства Федеральным арбит-

1Афонина А.В. Óêàç. ñî÷.

2Система муниципального управления / Под ред. Б.В. Зотовой. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: ООО «Питер Пресс», 2007.

3Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 октября 2003 г. ¹ 7644/03 // ВВАС РФ. 2004. ¹ 2.

ражным судом Северо-Кавказского округа также основана на выводе о том, что фактический пользователь спорного земельного участка обязан вносить плату за землю независимо от наличия или отсутствия правоустанавливающих документов1.

Наконец не менее важными являются проблемы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципального земельного контроля.

Пунктом 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Действие муниципального правового акта, определяющего порядок осуществления контроля, будет ограничиваться пределами муниципального образования и распространяться на все земли в пределах муниципального образования вне зависимости от формы собственности (государственной, муниципальной или частной) на них. Следует отметить, что муниципальный земельный контроль в соответствии с ЗК РФ осуществляется только за использованием земель, полномочия по осуществлению контроля за охраной земель органам местного самоуправления не предоставлены. Муниципальные правовые акты по земельному контролю регламентируют процедуру проведения проверок за использованием земель в пределах муниципального образования и определяют орган управления, осуществляющий контроль за использованием земель2.

Однако на практике, особенно в условиях двухуровневой системы организации местного самоуправления (муниципальный район), муниципальное образование неверно определяет компетентный в области земельного контроля орган и вмешивается в границы компетенции либо субъекта Российской Федерации, либо другого муниципального образования.

Таким образом, в сфере реализации органами местного самоуправления полномочий в области земельных отношений к настоящему времени накопилось достаточно большое количество проблем, лежащих как в плоскости законодательства, так и в плоскости правоприменения.

Решение обозначенных проблем возможно только на основе подробного научного анализа и должно способствовать позитивному развитию земельных отношений в Российской Федерации.

1Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от

14октября 2004 г. ¹ Ô08—4863/2004—1846À.

2Бобылев А.О. Óêàç. ñî÷.

11.9. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɨɛɥɚɫɬɢ ɦɟɠɷɬɧɢɱɟɫɤɢɯ (ɦɟɠɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɵɯ) ɨɬɧɨɲɟɧɢɣ

1. Понятие, виды и основные признаки полномочий органов местного самоуправления в области межэтнических (межнациональных) отношений.

Российская Федерация, как известно, является многонациональным (полиэтничным) государством, на территории которого проживают более 170 народов. Каждый народ обладает уникальными особенностями менталитета, быта, культуры. К сожалению, в сфере межэтнического взаимодействия существует немало проблем и противоречий. Их разрешение, а также сохранение и развитие этниче- ских общностей в условиях гражданского мира требуют в современных условиях консолидации усилий всех уровней публичной власти. Поэтому гармонизация межэтнических отношений, обеспе- чение стабильных добрососедских отношений между народами — важнейшая задача власти, в том числе и муниципальной. В последние годы в связи с наметившимся дрейфом межэтнической напряженности с регионального уровня на локальный1 значение деятельности муниципальной власти в сфере межэтнических отношений неуклонно возрастает. К тревожным факторам, способным дестабилизировать межэтнические отношения на региональном уровне, этнологи относят требования ряда этносов об образовании «своих» муниципальных районов. Так, после длительного этнополитического противостояния это произошло, например, в Карачаево-Черкесской Республике, где появились Абазинский и Ногайский районы2. Этнизация отношений в области территориальных основ местного самоуправления повышает вероятность эскалации межэтнического конфликта и также актуализирует роль муниципалитетов в сфере межэтнических отношений.

Межэтнические (межнациональные) отношения — это отношения между этническими общностями (группами) на различных уровнях — межгосударственном, государственном, региональном и локальном (местном).

1Майборода Э.Т., Цапко М.И. Глобальные вызовы локальных конфликтов: технологический, информационный и цивилизационный ответ // Социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технологии разрешения. Вып. 22. Региональные конфликты: моделирование, мониторинг, менеджмент. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2007. С. 52—62.

2Цветков О.М. Преодоление этнизации власти как необходимое условие устой- чивого развития республик Северного Кавказа // Этнические проблемы современности. Вып. 14. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2009. С. 100.

Этническая общность — это исторически сложившаяся на определенной территории устойчивая совокупность людей, обладающая общими антропометрическими чертами, языком, обычаями, традициями.

Этнической группой — часть этнической общности в иноэтнич- ной среде (например, русских в Прибалтике, азербайджанцев — в России), однако некоторые авторы используют эти термины как равнозначные.

Эти определения, приближенные к классическим, отнюдь не являются единственными. Наоборот, современная этнология насчитывает огромное количество научных школ и направлений, имеющих собственное представление об этничности. Подчас, эти подходы — взаимоисключающие. Однако в отечественной юридической литературе и в большинстве нормативно-правовых актах «этническое» рассматривается именно так, как указанно нами выше1.

Не меньше проблем вызывают и термины «нация», «национальное». В зарубежной литературе им нередко придается значение «государство», «государственный» (например, в названии «Организация Объединенных Наций» термин «нация» употреблен именно в зна- чении «государство»). В нашей стране эти термины так практически не применялись. Можно уверенно утверждать, что сегодня в отече- ственном юридическом словоупотреблении «этнический» è «национальный» используются как синонимы. Например, «межэтнические» и «межнациональные» отношения — это одно и то же. Единственное, что можно добавить, — термин «этнический» современнее для отечественной науки2.

Надо отметить, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» межэтнические отношения в каче- стве вопросов местного значения не указаны. Однако необходимость участия органов местного самоуправления в поддержании мира и согласия в межэтнических отношениях предопределена наличием следующих вопросов местного значения.

Во-первых, это участие органов местного самоуправления в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения (п. 7.1 ст. 14), муниципального района (п. 6.1 ст. 15), городского округа (п. 7.1 ст. 16).

Во-вторых, это создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов

1См., например: Аклаев А.Р. Этнополитическая конфликтология: Анализ и менеджмент: Учеб. пособие. М.: Дело, 2005. С. 58—77.

2Òàì æå.