МЕСТУПР

Несоответствие перечней земель по целевому назначению связано с тем, что в теории муниципального права выделяются виды земель по их значению для организации местного самоуправления и муниципального управления, а перечень земель, содержащийся в Земельном кодексе РФ, предназначен для организации государственного управления.

Как пишет Н. Модин, «введение множественности форм использования земли сопровождается установлением таких принципов земельного права, как право самостоятельно хозяйствовать на земле, равенство всех субъектов, осуществляющих использование земли, судебная защита права на земельный участок, возмещение вреда, причиненного нарушением требований законодательства о земле, и убытков, причиненных изъятием земель для государственных, общественных и муниципальных нужд.

Муниципальную собственность на землю надо рассматривать как собственность муниципальных образований в пределах их черты. Однако не все эти земли находятся в муниципальной собственности; они определяются методом “вычитания” федеральных земель, земель субъекта Федерации и частных земель. В “остатке” остается чисто муниципальная собственность.

Местному самоуправлению Земельный кодекс отвел роль просителя, не предоставив ему абсолютной самостоятельности в решении земельных вопросов. Тем самым нарушен конституционный принцип: самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130 Конституции РФ)»1.

По этой причине считаем необходимым указать в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» виды земель по их значению для развития муниципального образования, организации и осуществления местного самоуправления и муниципального управления, а также оставить имеющееся в ст. 11 указание на то, что в «состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения».

Более точный перечень земель, входящих в территорию муниципального образования, содержится в ст. 35 Градостроительного кодекса РФ2, согласно которой в составе земель населенных пунк-

1Модин Н. Муниципальные образования как участники земельных отношений // Российская юстиция. 2002. ¹ 11.

2Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. ¹ 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. ¹ 1 (ч. 1). Ст. 16.

тов могут выделяться территориальные зоны со следующим разрешенным использованием земельных участков:

1)жилые — для индивидуальной жилой, малоэтажной смешанной жилой, среднеэтажной смешанной жилой и многоэтажной жилой застройки, застройки объектами культурно-бытового назначения, иной застройки;

2)общественно-деловые — для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными объектами общественного использования;

3)производственные — для застройки промышленными, ком- мунально-складскими, иными производственными объектами;

4)инженерных и транспортных инфраструктур — для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры;

5)рекреационные — для отдыха граждан и туризма: городские леса, скверы, парки, городские сады, пруды, озера, водохранилища;

6)сельскохозяйственного использования;

7)специального назначения;

8)военных объектов;

9)особо охраняемых территорий;

10)èíûå.

Коротко охарактеризуем земли, которые могут находиться в границах территории муниципального образования.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства,

àтакже предназначенные для этих целей, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяют сельскохозяйственные угодья (самые ценные, плодородные земельные участки) и несельскохозяйственные угодья.

Несельскохозяйственные угодья представляют собой земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Кроме того, к несельскохозяйственным угодьям относятся овраги, болота и прочее.

Главная особенность земель сельскохозяйственного назначения состоит в том, что земли здесь выступают в качестве основного средства производства продуктов питания и кормов для животных,

àтакже сырья для промышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим,

имеющий целью как охрану и повышение плодородия почв, так и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота.

Землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач.

Êземлям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное зна- чение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Êземлям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Êземлям водного фонда относятся земли:

1)покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2)занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.

В отношении тех или иных видов земель органы местного самоуправления наделяются различными законодательными актами рядом правомочий, т.е. гарантированных возможностей реализовывать свои права в интересах населения муниципальных образований.

Правомочия органов местного самоуправления в области земельных отношений представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на использование и

охрану земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Такие правомочия закрепляются, прежде всего, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Земельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ.

Общие полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений указаны в п. 2. ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации:

«Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности».

Âсоответствии с п. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Подобная норма содержится и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относящем к полномочиям органов местного самоуправления принятие уставов и муниципальных правовых актов, в том числе регулирующих земельные отношения.

Âст. 11 ЗК РФ установлено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, осуществляется управление и распоряжение земельными уча- стками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Согласно п. 1 ст. 8 и ст. 30 Градостроительного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие правил землепользования и застройки, включая градостроительные регламенты, а также нормативных правовых актов, определяющих порядок проведения публичных слушаний, при утверждении правил землепользования и застройки. Перечисленные нормативные правовые акты определяют режим использования земель в муниципальных образованиях, и таким образом органы местного самоуправления регулируют земельные отношения.

С.В. Раскошнова, выделяя следующие правомочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, пишет1. «В результате анализа действующего российского законодательства можно прийти к выводу, что органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях в двух качествах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений — физическими и юридическими лицами)2. В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земель.

Полномочия органов местного самоуправления как властного органа в сфере охраны земель можно разделить на несколько групп. Во-первых, органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Во-вторых, согласно ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. В-третьих, органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земель в зависимости от их целевого назначения. В-четвертых, органы местного самоуправления вправе своими решениями осуществлять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации. В-пятых, органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стимулирование охраны земель в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах».

Подчеркивая важность перечисленных выше правомочий органов местного самоуправления, нужно сказать, что одной из функций

1Раскошнова С.В. Классификация полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений // Правовые вопросы строительства. 2007. ¹ 2.

2Ñì.: Анисимов А.П., Алексеев А.П. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды: вопросы классификации // Юридиче- ский портал LawMix.htm (15.03.2009).

местного самоуправления в России и мире является экологическая функция, которая «реализуется населением и органами местного самоуправления в области решения вопросов природоохраны и природопользования на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления обязаны организовывать мероприятия по охране окружающей среды; организовывать и осуществлять экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования; организовывать территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществлять земельный контроль за использованием земель и др.»1.

В этой связи можно указать конкретные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, связанные с охраной земель.

Так, согласно ст. 8 Земельного кодекса РФ органы местного самоуправления наделены полномочиями по переводу земель из одной категории в другую по целевому назначению.

А согласно п. 1 ст. 11 ЗК РФ органы местного самоуправления обладают полномочиями также области градостроительства, а именно устанавливают с учетом требований законодательства Российской Федерации правила землепользования и застройки территории городских и сельских поселений.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»2, а также Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»3 предусматривают полномочия муниципальных органов власти по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения.

Несмотря на то что Водный кодекс РФ4, Лесной кодекс РФ5, Федеральный закон «О животном мире»6, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»7, Федеральный закон «О государст-

1Муниципальное право России / Под ред. А.С. Прудникова, И.А. Алексеева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 27

2Федеральный закон от 14.03.1995 г. ¹ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. ¹ 12. Ст. 1024.

3Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 г. ¹ 26-ФЗ // СЗ РФ. 1995. ¹ 9. Ст. 713.

4Водный кодекс Российской Федерации от 3.06.2006 г. ¹ 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. ¹ 23. Ст. 2381.

5Лесной кодекс Российской Федерации от 4.12.2006 г. ¹ 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. ¹ 50. Ст. 5278.

6Федеральный закон от 24.04.1995 г. ¹ 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. ¹ 17. Ст. 1462.

7Федеральный закон от 4.05.1999 г. ¹ 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. ¹ 18. Ст. 2222.

Органы местного самоуправления регулируют земельные отношения в соответствии с полномочиями, которые прямо закреплены в федеральном законодательстве, возможно и принятие муниципальных правовых актов, не указанных в законодательстве, но без которых невозможно применение федерального законодательства в муниципальном образовании. В любом случае принятие муниципальных правовых актов должно осуществляться в соответствии с Конституцией, федеральными законами, законами субъектов РФ, также подзаконными нормативными актами Российской Федерации и субъектов РФ.

Принятые муниципальные акты, содержащие нормы земельного права, должны отвечать признаку нормативности, т.е. должны быть направлены на регулирование отношений неопределенного круга лиц, подлежать опубликованию в установленном порядке и т.д. И в этом аспекте их следует отличать от других актов, не имеющих нормативного содержания, — актов применения (например, распоряжение главы администрации о предоставлении земельного участка).

Как отмечает А.О. Бобылев, «в п. 2 ст. 11 ЗК РФ содержится неисчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений, в связи с чем необходимо использовать многочисленные нормативные правовые акты. Это приводит к тому, что органы местного самоуправления нередко выходят за рамки дозволенного и принимают муниципальные правовые акты, противоречащие действующему федеральному законодательству»1.

Следовательно, первая и основополагающая проблема в сфере правового регулирования общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся по поводу реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области земельных отношений, связана с отсутствием исчерпывающего перечня полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений, закрепленного в одном нормативно-правовом акте, например Земельном кодексе РФ.

Кроме того, до сих пор не приняты такие важнейшие законы, как «О землеустройстве», «О муниципальных землях» и др. А Земельный кодекс, как отмечает Н. Модин, не охватывает, к сожалению, всех сторон земельных отношений2.

Соответственно, вторая проблема правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области земельных

1Бобылев А.О. Некоторые проблемы регулирования земельных отношений органами местного самоуправления // Правовые вопросы недвижимости. 2008. ¹ 1.

2Модин Н. Óêàç. ñî÷.

отношений связана с отсутствием предлагаемых к принятию законодательных актов, конкретизирующих и уточняющих отдельные вопросы земельных отношений.

То, что принятие подобных федеральных законов необходимо, не вызывает никаких сомнений, так как определенные проблемы существуют, в частности, в сфере земельно-имущественных отношений.

Согласно ст. 1 Земельного кодекса земля является объектом правоотношений, в том числе гражданско-правовых, т.е. представляет особую ценность для участников хозяйственного оборота как объект недвижимого имущества.

Соответственно, многочисленные земельные отношения как способ реализации норм о земельных отношениях являются по своей сути хозяйственными или экономическими.

Первая группа проблем в рассматриваемой области связана с предоставлением земли органами местного самоуправления в пользование другим субъектам муниципально-правовых отношений.

В соответствии с действующим законодательством в зависимости от цели использования земельного участка можно выделить д в а варианта предоставления земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности.

Для целей, не связанных со строительством (на основании ст. 34, 35, 36 ЗК РФ, ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. ¹ 101-ÔÇ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1, ст. 14, ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. ¹ 66-ÔÇ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»2, Лесного кодекса РФ).

В ст. 34 Земельного кодекса РФ определен порядок действий граждан, заинтересованных в предоставлении или передаче им земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Они подают в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления соответствующее заявление, в котором должны быть определены: цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, а также испрашиваемое право на землю. Затем в установленные сроки изготавливается и утверждается проект границ земельного участка, принимается решение о его предоставлении в собственность (за плату или бесплатно) либо о передаче в аренду земельного участка с прило-

1Федеральный закон от 24.07.2002 г. ¹ 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. ¹ 30. Ст. 3018.

2Федеральный закон от 15.04.1998 г. ¹ 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. 1998. ¹ 16. Ст. 1801.