МЕСТУПР
.pdf
252 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
ставляют собой пережиток прежней экономической системы и не свойственно развитому товарному обороту1.
К числу учреждений относится большое число разнообразных некоммерческих организаций, в том числе органы государственной власти и местного самоуправления, учреждения образования, науки, культуры и спорта, социальной защиты, медицинские учреждения и др.
Нужно сказать, что органы местного самоуправления обладают полномочиями учреждать муниципальные учреждения, такие как учреждения образования, культуры, здравоохранения.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Таким образом, органы местного самоуправления в отношении предприятий, организаций и учреждений, ими учрежденных, обладают большим кругом правомочий, делающих указанные юридиче- ские лица значительно зависимыми от органов местного самоуправления.
В рамках муниципального управления органы местного самоуправления могут выступать заказчиком различных работ по благоустройству муниципального образования, а также заказчиком поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг населению муниципального образования. Такие действия носят название «муниципальный заказ» (ст. 54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. ¹ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2.
Права собственности и иные вещные права на объекты недвижимого имущества и сделки с ним муниципальных образований в
1Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. С. 417.
2Федеральный закон от 21.07.2005 ¹ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2005. ¹ 30 (ч. 1). Ст. 3105.
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
253 |
обязательном порядке подлежат государственной регистрации органами юстиции. Порядок государственной регистрации определен Федеральным законом от 21 июля 1997 г. ¹ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1.
11.5. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɫɮɟɪɟ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ
ɩɪɚɜ ɢ ɫɜɨɛɨɞ ɥɢɱɧɨɫɬɢ ɢ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɧɚɫɟɥɟɧɢɹ, ɨɯɪɚɧɵ ɨɛɳɟɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɩɨɪɹɞɤɚ
Конституция Российской Федерации выделяет в качестве одной из функций органов местного самоуправления охрану общественного порядка. Признание за местными органами власти данной функции является вполне характерным для российской истории.
Шире данную группу полномочий предпочтительнее именовать полномочиями органов местного самоуправления в области обеспе- чения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка.
Охрана общественного порядка — необходимое условие поддержания на территории муниципальных образований режима законности, который обеспечивается деятельностью всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции надзора и контроля за соблюдением законодательства, и при этом охрана общественного порядка выражается прежде всего в обеспечении общественной безопасности на улицах, транспорте, в иных общественных местах2.
Общественный порядок, по мнению В.Н. Хропанюка, представляет собой всю совокупную систему общественных отношений, которая складывается в результате реализации социальных норм: норм права, норм морали, норм общественных организаций, норм неправовых обычаев, традиций и ритуалов. В правовом государстве все элементы общественного порядка взаимодействуют между собой и находятся под его защитой. Однако только правопорядок охраняется специальными государственно-правовыми мерами. Другие элементы общественного порядка обеспечиваются своими средствами воздействия: моральными, собственно общественными, естественными навы-
1Федеральный закон от 21.07.1997 ¹ 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. ¹ 30. Ст. 3594.
2Попов Ю.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 32.
254 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
ками и привычками, силой традиции. В субсистеме отношений, образующих общественный порядок, замечает В.Н. Хропанюк, основным связующим звеном выступает правопорядок, поскольку он в той или иной мере отражает наиболее существенные черты нормативного регулирования в целом1.
В.И. Зарубин отмечает, что в науке административного права принято различать понятие общественного порядка в широком и в узком смысле. При этом под общественным порядком в широком смысле принято понимать совокупность всех социальных связей и отношений, складывающихся под воздействием всех социальных норм, в отличие от правопорядка, включающего лишь отношения, регулируемые нормами права. Из этого следует, что общественный порядок, как более широкая категория, включает в себя и правопорядок2. В общей теории права общественный порядок рассматривается как социальная категория, охватывающая систему (состояние) волевых, идеологических общественных отношений, предопределяемых экономическим базисом и характеризующихся соответствием поведения их участников господствующим в обществе социальным нормам (правовым и неправовым). Сюда входят только социально значимые общественные отношения3.
Немецкий ученый К. Шайх указывает, что «понятие общественного порядка с трудом поддается описанию, и его определения, как правило, весьма субъективны»4. Им общественный порядок «в самом общем виде» определяется как «совокупность лежащих в рамках конституционного порядка правил поведения отдельных лиц в обществе»5.
Интересно, что в рамках реализации полномочий по данной функции органов местного самоуправления Ю.В. Попов предлагает выделять две субфункции (поднаправления).
Институциональная субфункция — предполагает реализацию полномочий муниципальных органов в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод граждан силами самих органов и должностных лиц местного самоуправления.
Наличие территориальной субфункции связано с тем, что местное самоуправление имеет сложную политико-правовую природу, и хотя его органы и выведены за пределы системы органов государственной
1Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1996. С. 348—363.
2Ñì.: Зарубин В.И. Понятие общественного порядка как объекта хулиганства // Журнал российского права. 2001. ¹ 8 // СПС «Гарант».
3Ñì.: Яценко С.С. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Срав- нительно-правовой аспект. Киев, 1986. С. 12.
4Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. С. 307.
5Òàì æå.
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
255 |
власти, однако все же являются органами публичной власти, а также реализуют отдельные государственные полномочия, поэтому обязаны взаимодействовать с органами государственной власти. Территориальная субфункция предполагает реализацию полномочий в области обеспечения законности, правопорядка и прав и свобод человека на территории муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти. Эта субфункция проявляется во взаимодействии с правоохранительными органами — судами, органами прокуратуры, внутренних дел, юстиции и т.д.1
В данной сфере к вопросам местного значения поселения Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит:
ξучастие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;
ξосуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
ξсоздание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Вопросы местного значения муниципального района:
ξучастие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
ξорганизация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
ξосуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
Вопросы местного значения городского округа:
ξучастие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;
ξорганизация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;
ξосуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
ξсоздание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
1 Попов Ю.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 41—42.
256 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
В соответствии со ст. 8 Закона г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» к вопросам местного значе- ния внутригородских муниципальных образований в Москве отнесены:
ξучастие в организации работы общественных пунктов охраны порядка и их советов;
ξвнесение в уполномоченные органы исполнительной власти г. Москвы предложений по повышению эффективности охраны общественного порядка на территории муниципального образования.
Реализация данной группы полномочий органов местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации сопряжена с серьезными проблемами. Ярким примером здесь является ситуация с муниципальной милицией, процесс создания которой явно затянулся.
Тем не менее следует отметить факт принятия, например, в Ставропольском крае Закона «Об участии граждан в обеспечении охраны общественного порядка» от 18 декабря 2007 г. ¹ 69-кз1.
Согласно этому Закону участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка может быть индивидуальным и коллективным.
Индивидуальное и коллективное участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка осуществляются посредством:
1)самостоятельного или совместного с органами внутренних дел участия в обеспечении охраны общественного порядка в общественных местах, в том числе во время проведения массовых мероприятий;
2)непосредственной реализации гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;
3)организации и участия в деятельности общественных пунктов охраны порядка;
4)информирования правоохранительных органов о ставших им известными фактах готовящихся, совершаемых или совершенных правонарушений, причинах и условиях, способствующих их совершению;
5)оказания содействия правоохранительным органам в профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений, в предупреждении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
6)участия совместно с органами внутренних дел в проведении мероприятий по пресечению хищений имущества на территориях садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а также сохранности урожая сельскохозяйственных культур;
1 Ставропольская правда. 2007. ¹ 303. 12 дек.
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
257 |
7)оказания содействия органам миграционной службы в мероприятиях по выявлению и пресечению нарушений правил регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, проверке соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил пребывания на территории Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации;
8)участия в неотложных аварийно-спасательных и карантинных мероприятиях в случае стихийных бедствий, катастроф, эпидемий, эпизоотии и иных чрезвычайных ситуаций;
9)участия в обеспечении пожарной безопасности, охране природных ресурсов и окружающей среды;
10)оказания иной помощи правоохранительным органам в формах, не запрещенных законодательством.
Индивидуальное участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка осуществляется в виде внештатного сотрудниче- ства с органами внутренних дел в порядке, установленном федеральным законодательством.
Коллективное участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка осуществляется в составе добровольных формирований населения по охране общественного порядка, к которым относятся:
ξдобровольная народная дружина;
ξмуниципальная казачья дружина;
ξдобровольная студенческая дружина.
11.6.Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɫɮɟɪɟ ɝɪɚɠɞɚɧɫɤɨɣ ɨɛɨɪɨɧɵ
Âсовременных условиях для России все более актуальной проблемой становятся катастрофы, имеющие природный или техногенный характер. Причинами, в частности, являются изношенность инфраструктуры, снижение эффективности систем обеспечения безопасности и т.д. Местное самоуправление также призвано решать задачи в этой сфере, и его роль очень велика в связи с тем, что муниципальные органы часто оказываются первыми, кто начинают проводить мероприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, и т.д. Данная группа полномочий тесно связана с полномочиями по обеспечению безопасности и общественного порядка.
ÂФедеральном законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. ¹ 28-ÔÇ1 гражданская оборона определена как система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Феде-
1 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 7. Ñò. 799.
258 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
рации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвы- чайных ситуаций природного и техногенного характера.
В соответствии с этим законом органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:
ξпроводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;
ξпроводят подготовку и обучение населения в области гражданской обороны;
ξподдерживают в состоянии постоянной готовности к использованию системы оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;
ξпроводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
ξпроводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;
ξсоздают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и
иных средств.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» также закрепляет соответствующие вопросы местного значения.
Например, к вопросам местного значения поселения относятся:
ξучастие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
ξобеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
ξорганизация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
ξсоздание, содержание и организация деятельности аварийно-
спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.
Соответствующие вопросы местного значения муниципального района:
ξучастие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
ξорганизация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
259 |
района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Вопросы местного значения городского округа:
ξучастие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвы- чайных ситуаций в границах городского округа;
ξобеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;
ξорганизация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;
ξсоздание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных форми-
рований на территории городского округа.
Внутригородские муниципальные образования г. Москвы также имеют свои вопросы местного значения в этой сфере. К ним отнесены участие в пропаганде знаний в области пожарной безопасности, предупреждения и защиты жителей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, безопасности людей на водных объектах совместно с органами управления Московской городской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, органами исполнительной власти города Москвы.
Âкачестве примера деятельности органов местного самоуправления в этой сфере можно привести постановление главы г. Ставрополя «О городском звене Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения
èликвидации чрезвычайных ситуаций и создании комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспе- чению пожарной безопасности города Ставрополя» от 16 июня 2006 г. ¹ 19921.
Âсоответствии с данным постановлением постоянно действующими органами управления городского звена Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:
ξна муниципальном уровне — управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации
1 В данном виде документ опубликован не был см.: СПС «КонсультантПлюс».
260 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
г. Ставрополя (далее — управление по делам ГО и ЧС администрации г. Ставрополя);
ξна объектовом уровне — структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или)
гражданской обороны.
Органами повседневного управления городского звена Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:
ξединая дежурно-диспетчерская служба г. Ставрополя;
ξдежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).
Âсостав сил и средств городского звена Ставропольской краевой территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций входят силы
èсредства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации.
Основу сил и средств постоянной готовности составляют ава- рийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами, с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее трех суток.
Силы и средства гражданской обороны привлекаются к проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального характера в порядке, установленном федеральным законом.
11.7.Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ ɫɮɟɪɟ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ
ÂРоссии после распада СССР и с учреждением института местного самоуправления свершилось закономерное перераспределение полномочий между федеральными и региональными властями, а также органами местного самоуправления.
Âитоге согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. были сформированы основы федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. То есть в исключительном ведении
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
261 |
Российской Федерации находится установление основ государственной политики и федеральные программы в области образования.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, согласно п. «е» ст. 72 Конституции РФ, находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, т.е. в отличие от декларативного характера п. «е» ст. 71 норма п. «е» ст. 72 Конституции РФ закрепляет паритет федеральной и региональной власти в области управления образованием и установления образовательных стандартов.
Что касается исключительного ведения субъектов Российской Федерации в области образования, то в Конституции 1993 г. об этом речь не идет. Основываясь на остаточном принципе формирования компетенции субъектов РФ и на либеральной формуле «разрешено все, что не запрещено», мы можем сделать вывод, что к компетенции субъектов РФ в области образования может относиться следующее:
ξпринятие соответствующих законов об образовании;
ξустановление дополнительных гарантий для работников образования;
ξуправление образованием на территории субъекта;
ξвведение дополнительных предметов в дополнение к федеральному образовательному стандарту;
ξфинансирование образования.
Также в ведении субъекта Федерации могут находиться и иные вопросы образования, если это не противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.
В отношении компетенции органов местного самоуправления в области образования необходимо сказать следующее.
Как известно, компетенция органов местного самоуправления на сегодняшний день строится по западноевропейскому образцу и состоит из следующих элементов: исключительных (собственных), делегированных (переданных) и факультативных (дополнительных) полномочий, полномочий, которыми органы местного самоуправления фактически наделены в силу федеральных законов, но не в порядке делегирования. Однако сразу оговоримся, что, по мнению абсолютного большинства российских правоведов, невозможно на уровне местного самоуправления разделить полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления1. Поэтому мы будем вести речь о компетенции местного самоуправления в области образования, подразумевая одновременно и полномочия, и предметы ведения.
Компетенция местного самоуправления в области образования регулируется сразу несколькими законодательными актами феде-
1 См., например: Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев.