МЕСТУПР

сятся нормы: о приоритете представительных органов местного самоуправления, с которыми связывается в первую очередь деятельность муниципального образования как субъекта публичного права, наделенного правами юридического лица; о допустимости организации местного самоуправления на уровне районов; об установлении компетенции местного самоуправления; конкретизирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления и устанавливающие их исчерпывающие перечни; о процедурах поэтапного реформирования органов местного самоуправления.

Население, проживающее на территории муниципальных образований, постепенно начало осознавать действенность самоуправления, на практике убеждаясь, что решение ряда проблем жизнедеятельности людей во многом зависит от самих людей.

В этот период реформирования местного самоуправления в России, несмотря на существовавшие, прежде всего, финансовые трудности, проводилась большая работа по комплексному развитию территорий местного самоуправления, связанная со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных пунктов, совершенствованием работы медицинских учреждений, учреждений культуры, школьного образования, детских дошкольных учреждений, развитием спортивных сооружений, бытового обслуживания населения, сохранением и развитием исторических и культурных традиций, охраной общественного порядка, окружающей природной среды и земельных ресурсов.

Однако процесс становления местного самоуправления тормозился рядом нерешенных проблем, главными среди них являлись финансово-экономические трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Соответственно наибольшие проблемы в 1990-х годах, приведшие в итоге к необходимости реформирования местного самоуправления в России, лежат в области отношений между органами различных уровней публичной власти.

Как отмечает А.Г. Большаков, «реальные федеративные отношения строятся на принципе субсидиарности, обосновывающем приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с этим принципом полномочия по реализации какой-либо компетенции должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не

имеет экономических, социальных и прочих возможностей для их реализации.

Так, в сфере распределения полномочий между местным самоуправлением, субъектами Федерации и Федерацией в целом принцип субсидиарности означает, что органы управления субъектов Федерации берут на себя и выполняют лишь те функции, которые местное самоуправление не способно реализовать; в свою очередь, Федерация берет на себя и отвечает за реализацию лишь тех полномочий, которые не способны реализовать ни местное самоуправление, ни субъекты Федерации или которые, с точки зрения интересов индивидов, могут быть более эффективно реализованы Федерацией»1.

Для формирования федерализма и развития самоуправления в России 1990-х годах существенным являлся тот факт, что в основу их были положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования и тогда и сейчас вызывают большие сомнения.

В связи с чем еще в середине 1990-х годов неоднократно высказывались мнения о том, что более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.

Исходя из анализа научной литературы, в Российской Федерации

âсередине 90-х годов XX в. по степени развитости местного самоуправления можно было выделить три типа субъектов Федерации:

1)субъекты Федерации, где местное самоуправление достаточно развито и региональные власти, не пытаясь подвергать его полномочия сомнению, взаимодействуют с местными органами (например, Калининградская область, Ульяновская область, Чувашия);

2)субъекты Федерации, где местное самоуправление развито, но его полномочия подвергаются сомнению региональными властями, что часто приводит к открытым конфликтам (например, Удмуртия, Приморский край);

3)субъекты Федерации, где местное самоуправление фактически отсутствует или подменено местными органами государственной власти и управления (например, Татарстан, Башкортостан, Саха)2.

Интересно, что для периода развития местного самоуправления

âРоссии 1990-х годов невозможно привести пример ни одного субъ-

1Большаков А.Г. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации // http:// www.pravo.vuzlib. net/book_ z368_page_13.html

2Òàì æå.

екта Федерации, в котором бы существовало развитое и эффективное местное самоуправление.

Как точно описывает причины неэффективности реформы местного самоуправления 1995 г. В. Гельман, грубо говоря, федеральным властям приходилось «затыкать дыры» в бюджете страны, а не заботиться о развитии финансовой базы муниципалитетов. Вовторых, кризис административного потенциала российского государства после распада СССР имел одним из своих последствий и «обвальную» децентрализацию. Значительная часть ресурсов и полномочий Центра оказалась в руках региональных властей, полу- чивших возможность весьма произвольно исполнять (либо не исполнять) федеральные законы, в то время как Центр располагал достаточно ограниченными средствами по принуждению регионов1. В-третьих, поскольку реформа местного самоуправления не входила в число основных приоритетов, включенных в общенациональную политическую повестку дня (она была заполнена другими «горящими» вопросами), то у федеральных властей не оставалось и стимулов для выработки и реализации комплексной стратегии в сфере муниципальной политики: до нее попросту не доходили руки.

Центр принимал наиболее важные решения в сфере местного самоуправления в ходе борьбы «идеологических коалиций»2 — организационно пестрых конгломератов политиков и чиновников, объединенных общими представлениями о желаемых целях и необходимых средствах реформ. Таких коалиций было как минимум три: «управленцы», рассматривавшие местное самоуправление как нижнее звено общероссийской пирамиды управления и не намеренные терпеть местную автономию как таковую; «утилитаристы», ориентированные на повышение эффективности управления государством и экономикой и полагавшие, что местная автономия может служить средством для достижения этой цели; и «самоуправленцы», стремившиеся к достижению нормативных идеалов местной автономии и местной демократии как составных частей проекта либеральной модернизации России. Тактический альянс «утилитаристов» с «самоуправленцами» позволил принять ряд законов, включая и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного

1См, например: Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: Политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. М.; СПб.: Летний сад, 2000. С. 88— 108; Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр — регионы — местное самоуправление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. М.; СПб.: Летний сад, 2001. С. 47—87.

2Sabatier P., Jenkins-Smith H. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, CO: Westview, 1993.

самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗМСУ), но их реализация носила селективный характер, в том числе и потому, что «утилитаристы» использовали «игру в местное самоуправление»1 лишь как инструмент в противостоянии (или в торге) Центра и региональных лидеров. В результате решения были полны компромиссов, лакун и умолчаний и не представляли собой целостного набора мероприятий. Многие законы в этой сфере (как и ряд других нормативных актов 1990-х) находились под воздействием юридиче- ского детерминизма. Центр по умолчанию предполагал, что все будет работать, как предписано, а существующий на бумаге правовой порядок станет естественной основой для реализации законов, несмотря на отсутствие единого действенного механизма санкций, как формальных, так и неформальных. В такой ситуации регионы устанавливали собственные «правила игры» в сфере местного самоуправления, во многом выходившие за рамки, определенные Центром.

На практике регионализация реформы местного самоуправления вызвала к жизни широкий спектр вариантов муниципальной политики, обусловленных расстановкой сил в регионах. Если в одних регионах муниципальные органы власти были лишены значимой автономии (например, в Татарстане2 они создавались лишь на уровне сельских поселений), то в других — муниципальная реформа привела к относительно успешному, по российским меркам, становлению местной автономии и местной демократии. Наше сравнительное исследование продемонстрировало, что местная автономия в 1990-е развивалась лишь в тех городах и регионах страны, где благоприятная структура политических возможностей способствовала появлению активных агентов муниципальных реформ (мэров городов, муниципальных советов), которые при удачной реализации своих стратегий смогли добиться эффективного институционального регулирования местного самоуправления на уровне регионов3. В этих (немногих) случаях органы местного самоуправления оказывались как политически, так и экономически состоятельными. Напротив, там, где политические условия, сложившиеся еще в советский период, были неблагоприятны для местной автономии, самоуправление, как правило, находилось под жестким контролем региональ-

1Туровский Р. Отношения «Центр — регионы» в 1997—1998 гг.: Между конфликтом и консенсусом // Полития. 1998. ¹ 1. С. 13.

2Ñì.: Мухарямов Н. Модель Татарстана // Реформа местного самоуправления… С. 206—219; Matsuzato K. From Ethno-Bonapartism to Centralized Caciquismo: Characteristics and Features of the Tatarstan Political Regime, 1990—2000 // The Journal of Communist Studies and Transition Politics. 2001. Vol. 17. No. 4. P. 43—77.

3Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991—2001. М.; СПб.: Летний сад, 2002.

ных властей. Но обстановка в Центре и в регионах была такова, что, по данным российского правительства, к 2001-му 95% муниципальных образований в стране являлись убыточнымии, об их автономии всерьез говорить не приходилось. На местную автономию могли претендовать лишь два типа городов: 1) региональные столицы с высоким экономическим потенциалом и значительной налоговой базой и 2) монопрофильные города вокруг небольшого числа успешных предприятий (главным образом сырьевых отраслей), во многом, однако, оказавшихся заложниками их собственников1.

Кроме того, становление местной автономии в российских городах и регионах далеко не всегда сопровождалось муниципальной интеграцией (эффективный механизм, с помощью которого органы местного самоуправления включаются в общую систему управления государством, выполняют общие функции и проводят согласованный политический курс). Зачастую этот процесс сводился либо к тому, что на плечи органов местного самоуправления возлагался груз невыполнимых государственных социальных обязательств («нефинансируемых мандатов»), либо к тому, что муниципалитеты вступали в многочисленные конфликты с региональными органами власти по поводу распределения ресурсов и ответственности. Неэффективное регулирование этих отношений и отсутствие четких «правил игры» как на федеральном, так и на региональном уровне в 1990-е приводили к росту муниципальных долгов, преимущественно предприятиям ЖКХ и энергетики, и втягивали города в «пороч- ный круг» коммунальных кризисов.

Таким образом, несмотря на то что в стране были провозглашены местная автономия и местная демократия, неблагоприятная институциональная среда в Центре и в регионах, а также растянутый во времени, несогласованный и во многом спонтанный характер проведения реформ не обеспечили должного механизма их реализации на федеральном и региональном уровнях. Итогом муниципальных реформ 1990-х годов в России стало неустойчивое частичное равновесие, которое не устраивало никого из заинтересованных акторов. Подобная ситуация не способствовала ни эффективности работы муниципалитетов, ни доверию граждан к органам местного самоуправления, ни успешному решению местных проблем»2.

Казалось бы, принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

1См., например: Webb J. Energy Development and Local Government in Western Siberia // The Politics of Local Government in Russia. P. 235—273.

2Гельман В. От местного самоуправления к вертикали власти // Pro et Contra. 2007. ¹ 1.

Федерации» должен был создать прочную правовую основу организации и осуществления местного самоуправления. И действительно, по сравнению с действовавшими ранее в сфере местного самоуправления законодательными актами этот Закон был гораздо четче и лучше.

Однако Федеральный закон от 28 августа 1995 г., являясь результатом политического компромисса, имел известные недостатки, которые длительное время негативно влияли на практику деятельности местного самоуправления и не позволяли говорить о качественных подвижках в достижении целей создания реально функционирующих органов местного самоуправления, самостоятельных в рамках своих полномочий.

Этот Федеральный закон содержал также ряд декларативных положений, которые не были подкреплены материальными и процессуальными гарантиями, императивными нормами и процедурами их реализации. Субъекты Федерации воспользовались такими пробелами и ввели в региональное законодательство нормы, искажающие конституционные принципы местного самоуправления. Характерным примером является отказ в субъектах Федерации от проведения выборов органов местного самоуправления в период 1993—1996 гг. под предлогом отсутствия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законов субъектов Федерации о выборах в местные органы власти. Федеральный законодатель в целях обеспече- ния возможности реализации конституционных прав граждан на избрание органов местного самоуправления был вынужден в экстренном порядке принять в 1996 г. Федеральный закон «Об обеспе- чении конституционных прав граждан при выборах в органы местного самоуправления», содержавший ряд правовых гарантий.

13.2. ɉɪɨɛɥɟɦɵ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ ɪɟɮɨɪɦɵ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ

В процессе реализации реформы местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» практически сразу выявились разнообразные проблемы правового обеспечения муниципальной реформы. Проблемы правового регулирования реформы местного самоуправления в современной России можно разделить на:

ξпроблемы реформы территориальной организации местного самоуправления;

ξпроблемы реформы системы органов местного самоуправления;

ξпроблемы реформирования форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления;

ξпроблемы реформирования компетенции местного самоуправления;

ξпроблемы реформирования финансово-экономической обес-

печенности местного самоуправления в современной России. Каждая из указанных проблем имеет многообразные формы проявления и нуждается в обстоятельном и обширном научном анализе.

1. Проблемы правового регулирования реформы территориальной организации местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в ст. 10 положение ст. 131 Конституции РФ более конкретизировано и выглядит следующим образом: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения».

Согласно ст. 1 того же законодательного акта:

ξсельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

ξгородское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

ξмуниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией,

âграницах которой местное самоуправление осуществляется

âцелях решения вопросов местного значения межпоселенче- ского характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

ξгородской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам мест-