ПРОМЫШЛЕННАЯ ЭКОЛОГИЯ Учебное пособие

231

сжатую характеристику сложившегося положения с обеспечением органов местного самоуправления комплексными данными о природноресурсных возможностях и их использовании;

краткое изложение основ предлагаемой системы сбора, анализа обобщения и представления данных о наличии и характере использования природных ресурсов;

пример реализации этой системы для одного временного периода; перечень мероприятий, необходимых и достаточных для создания та-

кой системы сбора и обработки данных.

Блок 1 – Программа местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды – состоит из шести разделов и введения.

Введение должно содержать принципиальные положения, взятые за основу при разработке программы, исходя из концептуальных установок федеральных органов власти и местной специфики. Эти положения должны конкретизировать, в соответствии с местными особенностями, реализацию пункта 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Раздел 1 – Основные подходы – является ключевым, поскольку он определят принципы и методы работы по составлению и последующей реализации всей программы.

Вначале раздела формулируют выводы об эколого-социально- экономической ситуации, сложившейся на территории местного образования, уровне изученности территории и о характере сложившейся политикопсихологической обстановки.

Вразделе показывают также основные отличительные черты планирования по принципу минимизации инвестиций и ориентации при выборе вариантов использования природно-ресурсного потенциала территории преимущественно на улучшение жизни малоимущих слоев населения.

Взаключение раздела приводят приоритетные проблемы природопользования и охраны окружающей природной среды, на решение которых направлена данная экологическая программа.

Раздел 2 – Краткая характеристика рассматриваемой территории – в сжатом виде содержит основные природные, хозяйственные, демографические, этноисторические и экологические особенности территории.

Раздел 3 – Приоритетные проблемы – содержит перечень приоритетных проблем природопользования и охраны окружающей природной среды.

Раздел 4 – Мероприятия по решению приоритетных проблем – является основным в первом блоке. Он содержит последовательное изложение предлагаемых долгосрочных и краткосрочных мероприятий, механизм их реализации и финансирования.

232

Долгосрочные мероприятия обычно формируют в виде краткого обоснования двух-трех (не более 5) целевых долгосрочных программ.

Краткосрочные мероприятия формируют по основным направлениям организационно-управленческой деятельности органов местного самоуправления.

Для обеспечения реализации предусмотренных мероприятий программой предусматривают использование различных механизмов территориального регулирования природопользования: административно-контрольное, экономико-правовое и др.

Административно-контрольное регулирование включает в себя комплекс разрешительно-запретительных мер, соответствующих механизмов контроля, штрафных санкций и других процедур, направленных на достижение нормативов качества окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, а также установленных целевых приоритетов, придающих развитию местного образования эколого-социальную направленность.

Экономико-правовое регулирование должно являться обязательным элементом в системе территориального управления природопользованием и охраной окружающей природной среды. В него входят:

система местных налогов и льгот по их уплате (статья 39 пункт 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

платежи за пользование природными ресурсами, а также за выбросы, сбросы и размещение твердых отходов (статья 40 Федерального закона «Об общих принципах местного организации самоуправления в Российской Федерации»);

добровольные взносы жителей (включая дачников) для финансирования решения местных вопросов обустройства территории (статья 39 пункт 2 Федерального закона «Об общих принципах местного организации самоуправления в Российской Федерации»);

формирование внебюджетных фондов для финансирования разработки и реализации местных целевых природоохранных программ (статья 41 Федерального закона «Об общих принципах местного организации самоуправления в Российской Федерации»).

Раздел 5 – Ожидаемая эффективность программы – должен определять основные позиций при оценке программы. Оценка должна осуществляться не только с позиции технико-экономического подхода, но и с позиций социальной и экологической целесообразности.

Оценку целевых программ, намеченных в долгосрочных мероприятиях, проводят исходя из следующих критериев:

эффективность достижения приоритетных целей программы;

233

эффективность затрат на создание и функционирование формируемого механизма реализации программы;

способность обеспечить соответствующие государственные учреждения информацией, необходимой для успешной реализации программы;

стоимость контроля реализации программы и обеспечения принятых нормативно-правовых актов;

гибкость создаваемого механизма (его способность адаптироваться к меняющимся условиям экономической конъюнктуры, изменениям в области ресурсопользования, охраны окружающей среды, технологий и т. д.);

способность стимулировать внедрение прогрессивных для условий района технологий;

приемлемость для широких слоев населения приемлемость для субъектов хозяйственной деятельности, для органов

местного и регионального управления, территориальных организаций федеральных министерств и ведомств.

Блок 2 – Обоснование программы местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. Обоснование производят при анализе и обобщении данных о природных, хозяйственных, демографических, этноисторических, экологических и других особенностях рассматриваемой территории.

Раздел 1 – Характеристика территории местного образования. Источниками для составления этого раздела служат:

проект районной планировки; данные районного отдела статистики; материалы лесоустройства;

ведомственная информация природно-ресурсных и природоохранных организаций и т. д.

Раздел 2 – Этноисторические данные о традициях природопользования на территории местного образования. Источниками данных для этого раздела служат:

материалы местных и центральных архивов; публикации в местной периодической печати (в основном дореволю-

ционной); материалы земской статистики (важнейший источник);

географические атласы прежних изданий (в основном дореволюцион-

ных).

Анализ этих материалов проводят с точки зрения выяснения традиций природопользования, позволявших использовать природно-ресурсные возможности территории для создания рентабельного хозяйства исходя из особенностей ее географического положения.

Раздел 3 – Обоснование выбора подхода к планированию – дается исходя из местных условий, на основании выводов предшествующих разделов.

234

Раздел 4 – Определение приоритетных проблем природопользования и охраны окружающей природной среды.

Важнейшие критерии для определения приоритетов в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды формируются в результате оценки следующих факторов:

обеспокоенность местного населения; первоочередность решения проблем по оценкам специалистов района и

материалов экспертных оценок; наличие реальных путей достижения целей в сложившихся условиях.

Определение приоритетных проблем природопользования и охраны окружающей среды проводят раздельно местными специалистами и внешними экспертами-консультантами, с последующим сопоставлением и согласованием полученных результатов.

Раздел 5 – Организация работы по решению приоритетных проблем. В нем дают обоснование формирования рабочих групп по решению каждой приоритетной проблемы. Работу в каждой группе организует координатор рабочей группы, кандидатура которого единодушно одобрена всеми ее членами. Помимо рабочих групп по приоритетным проблемам, должна быть создана группа управления разработкой и реализацией программы в целом. Эта группа управления обеспечивает:

единоначалие в разработке и осуществлении запланированных мероприятий;

эффективное взаимодействие между рабочими группами; квалифицированную помощь в работе каждой рабочей группы; своевременное подключение к работе экспертов-консультантов соот-

ветствующего профиля и квалификации; необходимое информационно-правовое обеспечение всей работы.

Для обеспечения деятельности целевых рабочих групп, оперативной координации их взаимодействия, своевременного привлечения экспертовконсультантов и других организационных работ должен быть назначен координатор программы.

Составы целевых рабочих групп по приоритетным проблемам и группы управления, кандидатуры координаторов рабочих групп, руководителя и координатора программы утверждает глава местного самоуправления.

Раздел 6 – Уточнение характера приоритетных проблем. В нем приводят результаты обсуждений приоритетных проблем в рабочих группах, полученные с широким использованием активных методов.

Раздел 7 – Основные направления деятельности органов местного самоуправления по преодолению трудностей, связанных с решением приоритетных проблем. В данном разделе приводят результаты анализа объективно существующих трудностей, связанных с решением приоритетных проблем природопользования и охраны окружающей природной среды именно на

235

рассматриваемой территории и предусматривают меры поддержки в сфере экономики разрабатываемой программы.

Раздел 8 – Предложения в программу местного самоуправления по рациональному природопользованию и охране окружающей природной среды

– являются обобщающим. Они должны обосновывать предлагаемую стратегию природопользования и охраны окружающей природной среды на рассматриваемой территории и наметить основные действий органов местного самоуправления по ее реализации. Одновременно в этом разделе определяют конкретные действия, необходимые и реально выполнимые в ближайшие годы в условиях, сложившихся на территории местного образования. В связи с этим предложения данного раздела:

должны быть направлены на решение приоритетных проблем, выработанных и сформулированных местными специалистами и экспертами – консультантами;

ориентироваться на применение наиболее эффективных в современных условиях инструментов территориального регулирования природопользования;

учитывать особенности современной ситуации; исходить из географических особенностей и традиций природопользо-

вания конкретной территории, а также учитывать сложившуюся ситуацию в использовании природно-ресурсного потенциала и опыт местных специалистов в решении проблем природопользования и охраны природы.

В качестве долгосрочных мероприятий определяют несколько (не более 5) направлений разработки долгосрочных целевых программ, которые и будут определять стратегию природопользования и охраны окружающей природной среды на территории местного образования.

При определении краткосрочных мероприятий по каждой из приоритетных проблем формулируют основные направления деятельности по ее решению, оценивают возможности применения различных инструментов территориального регулирования природопользования для реализации выбранных направлений, вырабатывают предложения в программу по решению данной проблемы.

Блок 3 – План формирования информационного обеспечения системы территориального управления природопользованием и охраной окружающей природной среды – должен содержать все необходимое для создания системы информационного обеспечения реализации программы. Блок 3 состоит из трех разделов, сопровождаемых текстовыми и картографическими приложениями в виде специальных среднемасштабных карт территории местного образования.

Раздел 1 – Анализ существующего положения с информационным обеспечением органов местного самоуправления данными о природно-

236

ресурсных возможностях и их использовании на подведомственной территории.

Раздел 2 – Основные параметры предлагаемой системы сбора, анализа, обобщения и представления данных о природно-ресурсных возможностях рассматриваемой территории и их использовании. Такая система должна информационно обеспечить реализацию программы.

Раздел 3 – План мероприятий для реализации предлагаемой системы сбора, анализа, обобщения и представления данных о природно-ресурсных возможностях рассматриваемой территории и их использовании. Эти мероприятия включают отдельным разделом в программу и предусматривают первоначальное овладение приемами и навыками ведения учетно-ресурсных ведомостей и сопровождающих их специальных карт на бумажных носителях и поэтапный план перехода на комплексные технологии их ведения исходя из задач управления природопользованием, финансовых, материально- техни-ческих и кадровых возможностей района.

Заказчиком разработки и реализации экологической программы выступают органы местного самоуправления. До принятия решения о разработке экологической программы заказчик должен получить в администрации (правительстве) соответствующего субъекта федерации официальное подтверждение о том, что территория данного местного образования полностью или частично не охвачена федеральными или региональными целевыми программами. Такой запрос необходим для того, чтобы правильно сформулировать задание на разработку экологической программы.

Решение о разработке экологической программы оформляется постановлением главы местного самоуправления. В этом документе должны быть определены:

один из заместителей главы местного самоуправления, который будет осуществлять руководство разработкой и реализацией местной экологической программы;

исполнитель (разработчик) местной экологической программы; сроки выполнения работ, объем и источники финансирования.

На разработку экологической программы составляется задание, которое утверждает глава местного самоуправления. На основе утвержденного задания составляется договор, к которому в соответствии с действующим законодательством прилагается протокол соглашения о договорной цене и календарный план работы над местной экологической программой, утвержденный заказчиком. В календарном плане работы приводят детальный график совместной работы экспертов-консультантов исполнителя с местными специалистами, а также график поэтапной передачи материалов для обсуждения со специалистами заказчика.

Экологическая программа, сопровождаемая отзывами специалистов, заключением руководителя работ со стороны заказчика и при необходимости

237

заключением экологической экспертизы, выносится на обсуждение представительных органов местного самоуправления с привлечением местных специалистов и представителей общественности. По результатам обсуждения принимают постановление об утверждении экологической программы и о начале ее реализации, в котором для каждого мероприятия указывают срок выполнения и ответственного за реализацию из числа работников местного самоуправления.

3.7. Экологический аудит

Экологический аудит – это объективный, независимый анализ, оценка и разработка соответствующих рекомендаций и предложений по фактическим результатам любой экологически значимой деятельности. Эта процедура отличается от оценки воздействия на окружающую среду тем, что она проводится не на этапе планирования, а непосредственно в ходе производства:

при составлении финансовой отчетности о плате за природопользование и воздействие на окружающую среду;

анализе финансово-хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности;

консультировании по оценке и управлению экологическими рисками; разработке и анализе инвестиционных программ; экологической сертификации;

оценке воздействия намечаемой производственной деятельности на окружающую среду;

экологической паспортизации; оценке экологического ущерба;

разработке нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ), сбросов (ПДС) загрязняющих веществ, нормативов образования и лимитов по размещению отходов и др.

Заказчиками экологического аудита могут выступать федеральные, региональные, местные органы управления, природоохранные, контролирующие, лицензионные органы, прокуратура, судебные органы, предприятия – природопользователи.

Активное развитие экологический аудит получил с 1998 г. после введения системы подготовки и аттестации аудиторов-экологов. Аудиторэколог – это лицо, квалифицированное в области экологии для проведения экологического аудита. Он должен иметь, как минимум, законченное среднее образование или эквивалентное ему и иметь опыт работы не менее 5 лет в данной области. Этот критерий может быть снижен, если аудитор-эколог удовлетворительно закончил официальный курс высшего дневного, вечернего или заочного образования.

238

Экологический аудит проводит аудиторская организация – коммерческая организация, осуществляющая аудиторские проверки и оказывающая сопутствующие аудиту услуги. Аудиторская организация осуществляет свою деятельность после получения лицензии на условиях и в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» и Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности. Аудиторская организация может быть создана в любой организационно-правовой форме, за исключением открытого акционерного общества. Не менее 50 % кадрового состава аудиторской организации должны составлять граждане России, постоянно проживающие на территории России, а в случае, если руководителем аудиторской организации является иностранный гражданин, – не менее 75 %. В штате аудиторской организации должно состоять не менее пяти аудиторов.

Общие вопросы при проведении экологического аудита включают:

перечень районов на территории производственной деятельности (план-карта) филиала компании;

перечень предприятий в составе районов, структура районов и филиа-

ла;

перечень (формы) журналов и таблиц по вопросам природоохранной деятельности, ведущейся в организации (компании);

мероприятия по модернизации, реконструкции предприятий организации (компании);

работы по созданию системы экологического контроля за соблюдением нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, а также другими источниками техногенного воздействия;

организация мониторинга объектов, расположенных в зоне многолетнемерзлых пород;

мероприятия, проводимые на предприятиях по повышению рентабельности объектов и производственных циклов;

организация экологического воспитания и образования персонала предприятия (организации, компании);

взаимодействие и сотрудничество с органами власти, общественностью

исредствами массовой информации по вопросам экологической деятельности предприятия (организации, компании);

предложения по совершенствованию отраслевых норм и правил по охране окружающей природной среды;

организация и возможности экологического страхования предприятий

иобъектов;

потребление всех видов энергоресурсов и динамика их изменения за последние 3 года.

Вопросы по охране атмосферы при проведении экологического аудита:

239

экологический инструктаж на предприятии (в организации, компании); ПДВ в организации (компании) и сроки действия ПДВ; разрешения на выбросы на предприятиях; журнал учета загрязняющих веществ;

таблица предельно допустимых (временно согласованных) выбросов; таблица лимитируемой массы выбросов; таблица нормативов платы за выбросы;

расчет рассеивания загрязняющих веществ в атмосфере (ОНД-86, программы «Эколог» и др.);

отчетные документы по охране атмосферы; данные о количественном и качественном составе выбросов;

плата за выбросы от стационарных источников загрязнения; плата за выбросы от передвижных источников загрязнения; форма статистической отчетности № 2-ТП (воздух); аварийные выбросы и затраты на их ликвидацию;

мероприятия по снижению выбросов от передвижных источников загрязнения;

Вопросы по охране водных объектов при проведении экологического аудита:

экологический инструктаж типовой в организации (компании); таблица предельно допустимых (временно согласованных) сбросов; таблица лимитируемой массы сбросов; таблица нормативов платы за сбросы сточных вод; журнал учета суточного расхода сточных вод;

расчет показателей качества очистки питьевой воды; расчет показателей качества очистки сточных вод; график отбора проб входящей воды (до очистки); график отбора проб выходящей воды (после очистки);

журнал результатов отборов проб входящей воды (до очистки); журнал результатов отборов проб выходящей воды (после очистки); полнота контроля сточных вод на содержание загрязняющих веществ; отчетные документы по охране водных объектов; данные о количестве и качестве сточных вод; расчет платы за сбросы;

формы статистической отчетности 2-ТП (водхоз) и 3-ОС (строительство водоохранных объектов и прекращение сброса загрязненных сточных вод);

аварийные сбросы и затраты на их ликвидацию.

Вопросы по охране земельных ресурсов при проведении экологического аудита:

экологический инструктаж на предприятии (в организации, компании); данные о сумме налога на землю;

240

данные о количестве нарушенных, отработанных и рекультивируемых земель;

документация на согласование свалок на предприятиях; отчетные документы по охране земельных ресурсов; расчет платы за размещение отходов;

формы статистической отчетности 2-ТП (рекультивация, токсичные отходы) и 1-экофонд;

мероприятия по минимизации земельных отводов под сооружения и объекты организации (компании), по предотвращению загрязнения земель в процессе эксплуатации сооружений и объектов;

задолженности по рекультивации земель.

Вопросы по природоохранной деятельности при проведении экологического аудита:

экологический инструктаж на предприятии (в организации, компании); экологический паспорт природопользователя;.

декларация безопасности промышленного объекта; использование газа на собственные нужды, %; журнал учета расхода газа на собственные нужды;

отчетные документы по природоохранной деятельности и по плате за загрязнение природной среды;

контроль физического (шумового, вибрационного, инфразвукового и др.) загрязнения;

ход выполнения первоочередных задач по охране окружающей природной среды на предприятии (в организации, компании) и др.

Результатом проведения экологического аудита является аудиторское заключение – официальный документ, предназначенный для аудируемого лица – предприятия (организации, компании), составленный в соответствии с федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности, и содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации о достоверности отчетности аудируемого лица и о соответствии отчетности и природоохранной деятельности законодательству России.

3.8.Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды

ииспользования природных ресурсов

Для осуществления экономического регулирования в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов используют следующие методы:

разработка государственных прогнозов социально-эконо-мического развития на основе экологических прогнозов;