Буторина-евроинтеграция-учебник

дарственным управлением и процветающей организованной преступностью» (подробнее см. гл. 13, п. 4). В стратегии говорится, что расширение ЕС не должно привести к созданию новых разделительных линий в Европе, а Евросоюзу следует расширить преимущества экономического и политического сотрудничества со своими партнерами на востоке.

Главный принцип отбора участников ЕПС — уважение ими общих ценностей демократии и соблюдения прав человека. Идеология политики соседства — та же, что и при расширении ЕС, но по отношению к соседям Евросоюз ведет себя менее категорично, чем по отношению к претендентам на полноправное членство. Если страны-кандидаты должны завершить внутренние реформы по канонам Евросоюза до вступления в ЕС, то странам, участвующим в ЕПС, предлагается делать это в процессе сотрудничества с ЕС, ведь главная цель политики соседства состоит как раз в том, чтобы максимально приблизить соседние государства к внутренним демократическим стандартам Евросоюза. Степень такого приближения измеряется при помощи контрольных показателей (benchmarks).

Новизна ЕПС по сравнению с традиционными форматами внешних связей ЕС заключается в следующем. Во-первых, существенно возрастает значение политического сотрудничества. Это вписывается в общую тенденцию политизации международной деятельности Евросоюза, преодолевающего стереотип «экономического гиганта, но политического карлика». Напомним, что Европейская стратегия безопасности 2003 г. представляет Европейский Союз в качестве глобального, а не регионального, как прежде, игрока на международной арене. Во-вторых, содержание ЕПС касается всех трех «опор» ЕС, а не только первой, как в прежней схеме внешних связей ЕС.

34.2. Состав участников

По состоянию на середину 2010 г. в ЕПС участвуют 16 государств, в том числе 6 — из СНГ и 10 — из Средиземноморского региона (табл. 34.1). Общим условием отбора участников ЕПС является наличие двустороннего базового соглашения о сотрудничестве с ЕС. Для государств СНГ — это соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), для государств Средиземноморья — соглашения об ассоциации (СА).

Для стран Средиземноморья есть еще одно предварительное условие: обязательное участие в Барселонском процессе.

Таблица 34.1

Страны — участники Европейской политики соседства

Источник: Strengthening the European Neighbourhood Policy. IP/06/1676.

В документе Европейской комиссии 2003 г. потенциальными участниками ЕПС были названы две группы стран. Первую составили Россия и так называемые западные новые независимые государства (Western Newly Independent States — WNIS), куда ЕС включает Беларусь, Молдову и Украину. Во вторую группу входили все государства — участники Барселонского процесса, кроме Мальты и Кипра, вступивших в ЕС в 2004 г., и Турции — официального кандидата на вступление. Годом позже этот список изменился. Во-первых, Россия отказалась участвовать в ЕПС и предпочла иной формат отношений с ЕС — создание четырех совместных пространств

углубленного сотрудничества. Соответствующие решения были приняты на саммите Россия — ЕС, состоявшемся в мае 2003 г. в Санкт-Петербурге. Во-вторых, к участию в ЕПС пригласили Азербайджан, Армению и Грузию.

Особые оговорки Европейская комиссия сделала по Беларуси и Ливии. Расценив состоявшиеся в 1996 г. выборы Президента Республики Беларусь как не легитимные, Евросоюз заморозил ратификацию подписанного в 1995 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с этой страной впредь до проведения там «действительно демократических выборов». С тех пор данная позиция Брюсселя остается неизменной. Ливия не является участницей Барселонского процесса и не имеет Соглашения об ассоциации с ЕС, поэтому ее участие в ЕПС невозможно по формальным причинам.

Балканские государства не включены в ЕПС, поскольку еще в декабре 2002 г. Европейский совет подтвердил, что страны Западных Балкан (участвующих в Пакте стабильности для Юго-Восточной Европы) могут в перспективе стать полноправными членами Евросоюза. Так что у этих соседей ЕС есть шанс получить в Евросоюзе «все, включая институты».

Вдальнейшем ЕПС может стать моделью отношений ЕС

стак называемыми соседями соседей. Летом 2007 г. Европейский Совет утвердил Стратегию отношений ЕС с государствами Центральной Азии: Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекистаном. После того как в 2007 г. в ЕС вошли Румыния и Болгария, Брюссель стал шире использовать элементы ЕПС в отношениях с третьими странами Черноморского региона. Аналогичные планы есть применительно к государствам Африки южнее Сахары.

Для Средиземноморских и других неевропейских государств участие в ЕПС — институциональный предел их сотрудничества с ЕС. Ведь по ст. 49 Договора о ЕС на полноправное членство могут претендовать только европейские государства. Однако европейские страны, желающие вступить в ЕС, но не являющиеся официальными кандидатами, могут рассматривать ЕПС как не слишком привлекательную альтернативу членству. Чтобы этого не произошло, Брюссель внес в известную формулу Р. Проди («все, кроме институтов») два уточнения. Во-первых, ЕПС и расширение ЕС — это две раз-

ные политики. Во-вторых, сам факт участия в ЕПС европейских государств не предрешает судьбу их будущих отношений с ЕС.

34.3. Содержание и механизмы осуществления

Содержание ЕПС изложено в упомянутом Стратегическом докладе Комиссии ЕС от 12 мая 2004 г. Направления сотрудничества разделены в нем на два функциональных раздела — политический и специальный. Для участников ЕПС составлено своего рода «меню»; каждая страна в формате «27+1» (ЕС-27 + 1 страна-сосед) может выбрать из него интересую­ щие ее элементы. Таким способом Евросоюз пытается сочетать необходимое ему единообразие ЕПС с национальной спецификой каждой страны-соседа.

К политическому блоку отнесена проблематика «общих ценностей» и связанных с ними реформ в странах-соседях, а также с их участием в реализации задач ОВПБ ЕС. В части ценностей Брюссель добивается от партнеров проведения внутренних реформ, направленных на укрепление демократических институтов и гражданского общества, уважение прав человека и развитие рыночной экономики. Поэтапный график выполнения этих задач определяют сами страны-соседи в зависимости от своих возможностей. В целом же главный вектор развития всех стран-соседей обращен в сторону их максимального приближения к стандартам Евросоюза.

В области внешней политики и политики безопасности ЕС предлагает соседям совместное достижение его стратегических целей — обеспечение многостороннего подхода к управлению мировыми процессами и адекватные ответы на вызовы безопасности. Эта часть «меню» включает совместное предотвращение и регулирование конфликтов, а также работу по созданию субрегиональных систем безопасности.

Специальный раздел ЕПС открывается социальноэкономическим блоком. Здесь главным вознаграждением для стран-соседей является постепенное открытие для них внут­ реннего рынка ЕС. Движение к известным четырем свободам ставится в зависимость от сближения внутреннего законодательства страны-соседа с соответствующими правовыми нормами ЕС.

Принцип поэтапного приобщения к деятельности ЕС заложен также в основу сотрудничества по другим направлениям: торговля, внутренние дела и юстиция, энергетика, транспорт, окружающая среда, информационное общество, наука и инновационные проекты, контакты между людьми. Во всех этих сферах странам-соседям Евросоюз предлагает постепенно интегрироваться в его программы и проекты. Кроме того, в специальном разделе ЕПС поставлена задача развивать приграничное сотрудничество и поощрять субрегиональную интеграцию внутри каждой из трех групп стран: восточно-европейской, южно-кавказской и средиземноморской.

Политический механизм ЕПС направлен на реализацию ее главных целей. Движущая сила политического механизма — Комиссия ЕС. Именно она готовит исходный доклад о ситуации в каждой стране (country report), на основе которого она же совместно со страной-соседом составляет план действий (Action Plan) сроком от трех до пяти лет. Затем план передается в Совет ЕС и органы власти страны-соседа для утверждения. Документ также должен получить одобрение органов, созданных на базе СПС или СА. По завершении этих процедур план вступает в силу. Являясь документом политического, а не юридического характера, он не требует ратификации в парламентах.

Планы действий содержат индивидуальные наборы контрольных показателей (benchmarks), от выполнения которых зависит размер финансовой помощи, выделяемой Евросоюзом каждой стране-соседу. Однако никаких обязательств со стороны ЕС в планы действий не включается: Брюссель сохраняет полную свободу в выделении помощи конкретным адресатам ЕПС (о состоянии дел с разработкой первых индивидуальных планов действий см. табл. 34.1).

Мониторинг выполнения планов действий осуществляют совместные органы, созданные в рамках СПС или СА. Европейская комиссия ежегодно составляет отчеты о ходе выполнения планов. В перспективе при успешном выполнении странами-соседями взятых на себя обязательств ЕС может перейти в отношениях с ними от нынешних СПС и СА к более продвинутому типу соглашений — европейским соглашениям о соседстве (European Neighbourhood Agreements).

Финансовый механизм. Первоначально средства на реализацию ЕПС выделялись из фондов программ «ТАСИС» (для СНГ) и «МЕДА» (для Средиземноморья). Проекты приграничного сотрудничества финансировались программой «ИНТЕРРЕГ». В 2007 г. был создан новый Инструмент европейского соседства и партнерства (ИЕСП), который также используется для финансирования сотрудничества ЕС с

Россией. В 2007–2013 гг. из бюджета ЕС через ИЕСП на по- литику соседства выделяется 12 млрд евро. Финансированием проектов в странах ЕСП также занимается Европейский инвестиционный банк.

Полезно запомнить. Европейская политика соседства

ЕПС распространяется на государства, расположенные на южных и восточных рубежах ЕС, стартовала в 2004 г.

Цели: создание зоны стабильности и безопасности по периметру внешних границ ЕС. Для этого взят курс на приобщение государств-соседей к политическим, экономическим и правовым стандартам Европейского Союза с введением элементов интеграции, но без перспективы полноправного членства в обозримом будущем.

Принципы: базовые ценности ЕС, продвижение к которым определяется при помощи контрольных показателей.

Политический механизм: индивидуальные планы действий в формате «27+1» и контроль за их исполнением.

Финансирование: инструмент европейского соседства и партнерства.

Дальнейшее развитие ЕПС. В 2008 г. Европейский Союз обнародовал два новых проекта сотрудничества с ближайшими соседями.

Идею первого из них — «Восточного партнерства» — выдвинули Польша и Швеция. После одобрения Советом и Парламентом в марте 2009 г. проект был утвержден Европейским советом. «Восточное партнерство» является особым восточным измерением ЕПС и адресован шести ее участникам из СНГ (см. табл. 34.1). Его цель — активизировать движение восточноевропейских и кавказских стран к политической ассоциации и экономической интеграции с ЕС. По линии

двусторонних отношений указанным странам в перспективе предлагается подписать соглашения об ассоциации (вместо нынешних СПС) и перейти к созданию ЗСТ. Главным новшеством проекта является учреждение многостороннего формата сотрудничества. Первый многосторонний саммит «Восточного партнерства» состоялся 7 мая 2009 г. в Праге. На нем присутствовали делегации всех 27 стран — членов ЕС и шести стран — участниц ЕПС из СНГ: Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины.

Названные страны имеют разные форматы сотрудничества и интеграционных связей с Россией. Поэтому закономерно возникает вопрос о соотношении интеграционных процессов на пространствах СНГ и ЕС. На пресс-конференции по итогам саммита Россия — ЕС, состоявшегося в мае 2009 г. в Хабаровске, Президент РФ Д.А. Медведев сказал: «мы не хотели бы, чтобы “Восточное партнерство” превратилось в партнерство против России...».

Что касается второго проекта — «Барселонский процесс: Союз для Средиземноморья», — то его связь с ЕПС более опосредована. Старт этому проекту был дан на Парижском саммите по Средиземноморью 13 июля 2008 г. В саммите участвовали 27 стран — членов ЕС, 10 стран — участниц ЕПС из Средиземноморского региона, а также четыре страны, присоединившиеся к Барселонскому процессу (Босния и Герцеговина, Хорватия, Монако и Черногория). Главная цель проекта — дать новый импульс Евро-Средиземноморскому диалогу, начатому в 1995 г. в Барселоне. В декларации саммита говорится, что новый проект дополнит существующий формат сотрудничества ЕС с государствами региона, включая ЕПС.

Выводы, проблемы, тенденции

1.ЕПС представляет собой качественно новый тип внешних связей ЕС. Он содержит весомый политический компонент и распространяется на все три «опоры» ЕС. Главной движущей силой ЕПС является Европейская комиссия, что свидетельствует о расширяющемся применении коммунитарного принципа в международной деятельности Евросоюза.

2.Цель ЕПС — создание зоны стабильности и безопасности по периметру внешних границ Евросоюза. Ей под-

чинен главный принцип ЕПС — политика, основанная на ценностях. Механизмы осуществления ЕПС, с одной стороны, позволяют фиксировать политические обязательства государств-соседей по углублению политических и экономических реформ, а с другой — оставляют Евросоюзу свободу в их оценке и выделении финансовых средств для содействия этим реформам.

3.Россия вместо участия в ЕПС развивает с Евросоюзом стратегическое партнерство на основе четырех пространств углубленного сотрудничества. ЕПС адресована 6 из 11 государств СНГ, отношения с которым являются важнейшим приоритетом во внешней политике РФ. Москва не заинтересована в столкновении интересов ЕС и России на пространстве СНГ, что могло бы осложнить политическую ситуацию в этом регионе.

4.В перспективе ЕС рассматривает ЕПС как возможную модель отношений не только со странами-соседями, но и с их соседями. Успех этого замысла, как и всего проекта ЕПС, не безусловен. Трудно разрешима главная дилемма ЕПС: соразмерность потенциальных выгод стран-соседей (от обретения четырех свобод и скромной финансовой помощи ЕС) и их издержек вследствие проведения внутренних реформ по жестким канонам ЕС.

Контрольные вопросы

1.Какие цели преследует ЕПС?

2.Каковы принципы формирования ЕПС?

3.Какие сферы сотрудничества могут быть включены в

ЕПС?

4.С помощью каких механизмов осуществляется ЕПС?

5.Как соотносятся ЕПС, с одной стороны, и проекты «Восточное партнерство» и «Барселонский процесс: союз для Средиземноморья», с другой?

Литература

О с н о в н а я

Россия — Евросоюз — страны СНГ: экономические и политические отношения на пространстве общего соседства.

М., 2007. С. 39–61.

Стрежнева М.В. Европейская политика соседства и стратегическое партнерство РФ — ЕС, охватывающее четыре пространства: попытка сравнения (с последующими рекомендациями) // Россия и объединяющаяся Европа: перспективы сотрудничества / под ред. В.П. Федорова (отв. ред.), О.Ю. Потемкиной, Н.Б. Кондратьевой. М.: Русский сувенир,

2007. С. 51–58.

Юрьева Т.В. Европейская политика соседства в контексте европейской архитектуры (политические аспекты) // Там же.

С. 59–65.

Д о п о л н и т е л ь н а я

Emerson M. Democratization in the European Neighbourhood // Centre for European Policy Studies, 2006. URL: http://shop.ceps.be

Marchetti A. The European Neighbourhood Policy. Foreign Policy at the EU’s Periphery // Discussion Paper C158/2006. Centre for European Integration Studies, Bonn. URL: http://www.zei.de

The European Neighbourhood Policy: Time to Deliver.

Y. Nicolov (ed.). Sofia, 2008. May. P. 23–35.