Organizacja

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ

К 90-ЛЕТИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА УПРАВЛЕНИЯ

Организация управления и самоуправления

в крупнейших городах: современное состояние и проблемы

Учебное пособие

Рекомендовано Советом Учебно-методического объединения ВУЗов России по образованию в области менеджмента

в качестве учебного пособия по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Москва 2010

Введение

Многообразие, новизна и острота проблем функционирования и развития крупнейших российских городов требует разработки новых подходов к организации управления и самоуправления в этих сложных социальноэкономических системах. В городах уже давно сосредоточена большая часть населения России. Преимущественно здесь решаются основные вопросы политики, экономики, социальной жизни, культуры, формируются основные тенденции развития современного социума. Здесь зарождаются сегодня основы постиндустриального, информационного общества, прорастают новые отношения, структуры и формы общественной жизни. Поэтому проблема организации управления и самоуправления крупнейшими городами важна по той простой причине, что от того, насколько эффективным будет управление мегаполисами, зависят судьбы людей, качество их жизни.

Управление крупнейшими городами и особенно городами федерального значения, такими как Москва и Санкт-Петербург, является весьма сложной проблемой, как с практической, так и с теоретической точек зрения. Эти мегаполисы отличаются гораздо более сложным административнотерриториальным делением, большой численностью постоянно проживающего и иммигрирующего населения, значительным социальноэкономическим потенциалом и весомыми политическими возможностями. При этом по мере роста численности населения власть постепенно отдаляется от граждан, которые теряют возможность влиять на неё непосредственно и доносить до неё свои повседневные требования.

При подобных масштабах местное самоуправление перерождается в государственное и становится, как правило, неэффективным. Выход из этого противоречия нередко ищут в раздроблении города федерального значения на более мелкие части, где расстояние между властью и гражданами было бы не таким большим. Однако необходимость поддерживать единство инфраструктуры в большом городе делает этот путь весьма тернистым.

В последние годы сделаны довольно значительные шаги в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Получил дальнейшее совершенствование механизм передачи отдельных государственных (городских) полномочий органам местного самоуправления. Развивается система взаимодействия органов государственного и местного самоуправления. Острота и значимость вопросов организации взаимодействия органов государственного и местного самоуправления, их недостаточная разработанность, прежде всего для городов федерального значения, послужили импульсом для появления этого учебного пособия.

Цель настоящего пособия заключается в представлении специфики организации управления и самоуправления в крупнейших городах, в выявлении особенностей формирования организационно-функциональных структур управления в городах федерального значения. Пособие предназначено для студентов, обучающихся специальности «Государственное и муниципальное управление» и может быть использовано для переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

5

ГлАВА I

НАуЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСкИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ уПРАВлЕНИЯ И САМОуПРАВлЕНИЯ В кРуПНЕЙШИХ ГОРОдАХ

1.1крупнейшие города: современный статус и особенности организации жизнедеятельности

Одна из важнейших особенностей современной жизни нашей планеты – стремительный рост числа городов и городских жителей. Половина населения земного шара живет в городах. Крупные города были в средневековом Китае. В начале XIX в. ни в одном городе население не достигало 1 млн. человек. В 1950 г. городов с населением от 5 и более млн. человек было 8, сейчас их 40. Недаром урбанизацию называют феноменом XX века.

В большинстве стран (в том числе в России) присвоение поселению статуса города закрепляется законодательно. В России статус города может приобрести населенный пункт, если в нем проживает не менее 12 тыс. жителей и не менее 85% из них занято вне сельского хозяйства. Вместе с тем по последней переписи свыше 19% городов России имеет население менее 12 тыс. человек. Их статус связан с историческими факторами, а также с изменением численности жителей населенных пунктов, уже имевших статус города. Динамика роста городского населения в Российской Федерации в 1959 – 2002 гг. представлена на рисунке 1.1.

Критерий численности населения города за рубежом различается – от 250 человек в Дании, до 30 тысяч человек в Японии. А по рекомендациям ООН, для возможности сопоставления урбанизации стран и других целей, предлагается считать городами все поселения, имеющие 20 тыс. жителей и более.

6

Рисунок 1.1 – Соотношение городского и сельского населения Российской Федерации (по данным переписей населения в %)

Из множества существующих на сегодняшний день классификаций городских поселений по их численности чаще всего употребляется нижеследующая, весьма укрупненная, классификация:

до 50 тыс. жителей – малые города, ПГТ, от 50 до 100 тыс. жителей – средние города,

от 100 до 1000 тыс. жителей – крупные города, более 1000 тыс. жителей – крупнейшие города.

В 2000 г. в мире насчитывалось 19 городов с населением более 10 млн. человек, среди них Токио (26,4 млн.), Мехико (18,1 млн.), Бомбей (18,1 млн.), Сан-Паулу (17,8 млн.), Нью-Йорк (16,6 млн.), Лагос (13,4 млн.), Лос-Анжелес (13,1 млн.), Калькутта и Шанхай (по 12,9 млн.), Буэнос-Айрес (12,6 млн.), Дакка (12,3 млн.)1.

Втягиваясь в орбиту более крупного города, близко расположенные города образуют агломерации. Городская агломерация (от лат. agglomero – присоединяю) – компактное скопление населенных пунктов, главным образом городских, местами срастающихся, объединенных в сложную многокомпонентную динамическую систему с интенсивными производственными, транспортными и культурнобытовыми связями.

1 Универсальный атлас мира / Ю.Н. Голубчиков, С.Ю. Шокарев. – М., 2008. С. 43.

7

Примером может служить мегаполис Бостон-Вашингтон (Босваш) с населением около 50 млн. человек. Он простирается вдоль Атлантического побережья США и включает в себя агломерации Нью-Йорка

иФиладельфии. Токийский мегаполис с населением 30 млн. жителей охватил Йокогаму и полностью занял все побережье Токийского залива. Японский мегаполис Осака – Кобе – Киото насчитывает 16 млн. человек. В Руре (Германия), в Верхнесилезском бассейне (Польша), в Донбассе один город незаметно переходит в другой. Десять почти слившихся урбанизированных районов Голландии (Роттердам, Амстердам, Гаага) образуют так называемый Рэндстед, где на 1/12 территории страны проживает 1/3 ее населения. Шанхай расширил свои границы за счет сельских районов до 6000 кв. км. В Токио и его окрестностях проживает 23% от общей численности населения Японии. В Токио плотность населения составляет 16 тыс. человек на кв.км2.

Таким образом, различают моноцентрические (сформировавшиеся вокруг одного крупного города-ядра, например, Московская агломерация) и полицентрические агломерации (имеющие несколько городов-ядер, например, скопления городов в Рурском бассейне Германии).

Вкачестве критериев объединения в городскую агломерацию выделяют:

1. Массовые трудовые, учебные, бытовые, культурные и рекреационные поездки (маятниковые миграции).

2. 1,5-часовая доступность по транспортным коридорам (железным дорогам, автодорогам и рекам) и соответственно наличие регулярных пригородных электропоездов, автобусов, теплоходов.

3. Нахождение подчиненных поселений в пределах своих административных регионов, кроме самых теснопримыкающих.

4. Плотное расселение по транспортным коридорам. Агломерации в развитых странах концентрируют значительные

массы населения. Рост агломераций отражает территориальную концентрацию промышленного производства и трудовых ресурсов. Стихийный рост агломераций иногда приводит к образованию мегаполиса – наиболее крупной форме расселения.

Самым крупным в России и одним из крупнейших скоплений городских и сельских поселений моноцентрического типа является Московская агломерация (столичный мегаполис), то есть Москва

иее пригородная зона в радиусе 70 км от границ МКАД, в пределах

2 Универсальный атлас мира / Ю.Н. Голубчиков, С.Ю. Шокарев. – М., 2008. С. 43.

8

16 административных районов. Площадь Московской агломерации 13,6 тыс. кв.км, в том числе Москвы 1,1 тыс. кв.км (8%); численность населения (2007 г.) – около 17 млн. человек, в том числе Москвы 10,4 млн. человек (62%).

Процессы урбанизации, концентрации населения, научного, экономического потенциала в мегаполисах – это объективная реальность современного мира. Именно в крупнейших городах формируются отвечающие условиям нового тысячелетия стандарты качества жизни, дающие возможность развивать экономический потенциал общества. В то же время, если XX век был веком «города», ускоренной и повсеместной урбанизации, то XXI веку предстоит стать веком «пригорода», веком гармонии города и его окрестностей. Так, в рамках Московской агломерации осуществляются стабильные производственные, трудовые, культурно-бытовые, рекреационные и другие связи между Москвой и окружающими ее поселениями, в том числе в виде маятниковых миграций, то есть ежедневных поездок из одних населенных пунктов в другие. В радиусе 90-100 км от Москвы на каждого жителя приходится в год более 10 самостоятельных культурно-бытовых поездок в столицу.

Одна из главных тенденций территориального развития Московской агломерации – врастание Москвы в Подмосковье. К Москве последовательно присоединяется часть территории Подмосковья, используются его ресурсы для создания систем жизнедеятельности москвичей. Расширение городской черты Москвы происходит примерно каждые 25 лет (1917, 1935, 1960, 1985).

В состав Московской агломерации входит 42 города (включая Москву), из них 14 городов с населением свыше 100 тыс. человек, а также несколько десятков поселков городского типа, многочисленные сельские поселения. Города, входящие в состав Московской агломерации, образуют спутниковые пояса. Первый спутниковый пояс сформирован в 10-15 км от границ Москвы в условиях наиболее активного взаимодействия ближайших городов со столицей. Города-спутники первого пояса по образу жизни населения, условиям проживания, по своим функциям, типу застройки, транспортной доступности представляют собой по сути внешние, окраинные районы Москвы. Из первого спутникового пояса выезжают ежедневно на работу в Москву 30% занятого населения, в среднем каждый житель в год совершает 50 и более культурно-бытовых поездок в столицу. Кольцо ближних спутников составляют 11 городов. Вместе с поселками городского типа, сельскими населенными пунктами и поселениями, административно

9

подчиненными Москве, численность населения первого спутникового пояса около 1,3 млн. человек.

Второй спутниковый пояс представлен группой городов, более удаленных от Москвы (находящихся в радиусе 50-70 км от ее границ), но тесно с ней связанных взаимным трудовым и культурно-бытовым тяготением. Из городов этого пояса в Москву выезжает ежедневно на работу 15% занятого населения, каждый житель за год совершает в среднем около 30 поездок с культурно-бытовыми целями. Находясь под воздействием Москвы, эти города тем не менее обладают возможностями свободного роста и самостоятельного развития. К их числу относятся 30 городов. Численность населения второго спутникового пояса около 2,9 млн. человек.

Развитие городов-спутников в определенной мере способствует «разгрузке» города-центра, уменьшению плотности населения и рассредоточению производства. Жители спутниковых поясов, особенно периферийной части Московской агломерации, проживают в экологически более благоприятных условиях, ближе к пригородной зоне, чем жители центра агломерации. Но по уровню развития инженернотранспортной инфраструктуры, сферы бытовых услуг окраинные города уступают центру и городам первого спутникового пояса.

Общей чертой расселения Московской агломерации является большая слитность городских и сельских поселений, их активное взаимодействие. Границы между городскими и сельскими поселками размыты и динамичны. Сельские жители, работающие в городах, а также представители городских профессий на селе образуют значительный контингент «скрытого городского населения».

Крупнейшие города представляют собой сложную социальноэкономическую систему, характеризующуюся целым рядом особенностей. Крупнейшие города являются, как правило, индустриальными центрами, имеют высокоразвитый научный потенциал, сильную систему образования, высокий уровень культуры. В то же время крупнейшие города представляют собой мощную техническую систему со всеми ее технологическими и материально-техническими проблемами. Но главное в том, что крупнейшие города – это место проживания миллионов людей, забота о которых составляет главную цель управления городом.

В России по данным Федеральной службы государственной статистики в 2008 году насчитывалось 11 крупнейших городов (миллионников): Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Самара, Омск, Казань, Челябинск, Ростов-на-Дону,

10