Обеспечение прав человека в уголовном судопроизводстве средствами прокурорского надзора н.В. Буланова

Буланова Наталья Викторовна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье рассматриваются полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве, предлагаются изменения законодательства для его совершенствования.

Ключевые слова: прокурор; полномочия прокурора; уголовное судопроизводство; права человека.

Human rights' guarantees in the criminal procedure by the means of the public prosecutor's supervision

N.V. Bulanova

Bulanova Nataliya Viktorovna, candidate of laws, leading research officer in the NII under the Prosecutor General's Office of the Russian Federation Academy.

Public prosecutor's powers in the criminal procedure are analyzed in the article; several ways to perfect the legislation are suggested.

Key words: public prosecutor; public prosecutor's powers; criminal procedure; human rights.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленные Конституцией РФ в качестве приоритетной государственной обязанности (ст. 2, ч. 1 ст. 45), обусловливают необходимость создания эффективного государственного механизма ее надлежащего исполнения. В уголовном процессе, где выявление и расследование преступлений, изобличение и назначение наказания лицам, виновным в их совершении, достигаются посредством использования специальных средств и методов, сопряженных, как правило, с ограничением прав и свобод лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, такие механизмы должны исключать возможность незаконного и необоснованного, несоразмерного фактическим обстоятельствам дела и личности участников процесса ущемления их прав и свобод, одновременно предусматривая эффективные средства защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, которые позволяли бы выявлять, пресекать и устранять допущенные нарушения в минимально короткие сроки.

Однако, к сожалению, в настоящее время в сфере уголовного судопроизводства нарушения прав и свобод личности продолжают носить весьма распространенный характер. Россия остается в числе лидеров среди государств, выступающих ответчиком в Европейском суде по защите прав человека по жалобам граждан в связи с нарушениями положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по защите прав человека неоднократно констатировал нарушение Россией прав на свободу и личную неприкосновенность, на справедливое судебное разбирательство в разумный срок. Это обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования как уголовно-процессуального законодательства в части обеспечения прав и свобод участников процесса, так и практики его применения. При этом необходимо учитывать и исторический опыт России, и социальные реалии сегодняшнего дня, и национальный менталитет, и уровень правовой культуры и образования как профессиональных, так и непрофессиональных участников уголовного судопроизводства.

В этой связи представляется оправданным еще раз обратиться к вопросу о прокурорском надзоре и его значении для обеспечения законности уголовного судопроизводства, принимая во внимание, что законодатель в последнее время весьма непоследователен в правовом регулировании этого вопроса: максимально сократив надзорные полномочия прокурора в 2007 г., в 2010 г. признал необходимость их расширения, уполномочив прокурора отменять незаконные и необоснованные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия и о прекращении уголовного дела <1>.

--------------------------------

<1> См.: ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830; ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия" // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 16.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", предусмотрев в качестве предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, закрепил прокуратуру в качестве важного элемента правозащитного механизма государства в сфере уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 1, ст. 29). Для выступающего в уголовном процессе от имени государства прокурора "нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения" <2>.

--------------------------------

<2> См.: Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. С. 10.

Часть 1 ст. 11 УПК РФ возложила на прокурора обязанность не только разъяснять участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность, но и обеспечить возможность их осуществления. Выступая от имени государства, прокурор при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия должен обеспечить охрану прав и свобод всех участников уголовного процесса - и со стороны обвинения, и со стороны защиты, и иных участников уголовного судопроизводства - лиц, содействующих предварительному расследованию.

Полагаем, что надлежащая реализация указанной обязанности возможна при наличии взаимосвязанной, взаимообусловленной и гармонично сбалансированной четкой системы, включающей:

1) средства выявления нарушений закона;

2) средства (акты) прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона и их обязательность для исполнения должностными лицами, которым они адресованы;

3) ответственность за нарушение требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного расследования.

Однако, как справедливо отмечает Е. Ергашев, недостатком действующего законодательства является как нормативная неурегулированность понятий и видов правовых средств, применяемых прокурором при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, так и отсутствие четкой системы актов прокурорского реагирования, используемых в уголовном процессе <3>.

--------------------------------

<3> См.: Ергашев Е. Проблемы правового статуса прокурора в досудебном производстве по уголовному делу // Уголовное право. 2008. N 4. С. 89.

Традиционно процессуальным средством выявления допущенных нарушений закона, прав и свобод участников уголовного судопроизводства является прокурорская проверка.

Закон уполномочивает прокурора:

проводить проверку исполнения требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);

истребовать и проверять законность решений следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 146, ч. 6 ст. 148 УПК РФ);

по письменному мотивированному запросу знакомиться с материалами, находящимися в производстве уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ);

проверять поступившее с обвинительным заключением (обвинительным актом) уголовное дело (ст. 221, 226 УПК РФ);

проверять доказательства путем сопоставления их с другими доказательствами, имеющимися в уголовном деле, установления их источников, получения иных доказательств (ст. 87 УПК РФ);

проверять жалобы на действия (бездействие) и (или) решения органа дознания, дознавателя, начальника подразделения дознания, следователя, руководителя следственного органа, истребуя в случае необходимости дополнительные материалы и принимая иные меры (ч. 1 ст. 124 УПК РФ).

Анализ указанных норм УПК РФ показывает, что уголовно-процессуальный закон в этой части нуждается в совершенствовании, поскольку оставляет без надлежащего правового регулирования ряд важных вопросов.

Анализ п. 9 и 56 ст. 5, ч. 1 ст. 37 УПК позволяет сделать вывод о том, что на прокурора возложено осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия в ходе досудебного производства, т.е. с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения по существу. Более того, п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ возлагает на него обязанность по проверке исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Однако УПК РФ не содержит перечень конкретных проверочных действий, которые при этом уполномочен совершать прокурор. Часть 2.1 ст. 37 УПК РФ устанавливает право прокурора знакомиться только с материалами находящегося в производстве уголовного дела, не упоминая материалы проверки сообщения о преступлении.

Из содержания п. 1, 5.1 ч. 2 ст. 37, ч. 3 ст. 144, ч. 6 ст. 148 УПК РФ, по нашему мнению, следует логический вывод о том, что прокурор вправе истребовать материалы проверки сообщений о преступлениях, как те, по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела, так и находящиеся в производстве. Однако в ходе правоприменительной практики толкование указанных норм закона, к сожалению, не всегда носит столь однозначный характер.

Вместе с тем при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях допускается значительное число нарушений прав граждан. Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, около 80% из всех выявляемых нарушений органов дознания и предварительного следствия допускаются именно в стадии возбуждения уголовного дела <4>. Отказ в приеме и регистрации сообщения о преступлении, принятие незаконных и необоснованных решений, нарушение установленных законом сроков проверки, - вот только часть нарушений, которые допускаются в стадии возбуждения уголовного дела и существенно затрудняют, а порой создают непреодолимые препятствия для реализации конституционного права на судебную защиту и доступ к правосудию.

--------------------------------

<4> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2009 год: Информ.-аналитич. доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры РФ И.Э. Звечаровского. М., 2010. С. 285.

В связи с изложенным полагаем, что в УПК РФ необходимо внести дополнения, прямо закрепив право прокурора истребовать и проверять материалы проверки сообщения о преступлении, в том числе те, по которым проверка еще не завершена, одновременно предусмотрев обязанность органов предварительного расследования исполнять такое требование прокурора в установленный им срок. Это создаст надлежащие правовые условия для контроля за законностью и обоснованностью действий следователя по проверке сообщения о преступлении, продлению сроков такой проверки (до 10 и 30 суток), принятого решения, а в случае выявления нарушений закона и прав граждан - для незамедлительного принятия мер для их устранения.

Следует обратить внимание и на формулировку ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ, устанавливающую право прокурора ознакомиться только с материалами уголовного дела, находящегося в производстве. Об уголовных делах, производство по которым приостановлено и прекращено, закон не упоминает. УПК РФ возлагает на следователя обязанность по направлению прокурору только копии соответствующего постановления (ч. 2 ст. 208 и ч. 1 ст. 213 УПК РФ). И лишь путем логического толкования норм, содержащихся в ч. 1.1 ст. 211 и ч. 4 ст. 214 УПК РФ, можно прийти к выводу, что прокурор вправе истребовать уголовные дела, приостановленные и прекращенные производством, а следователь обязан представить прокурору такое дело по его требованию.

Приказ Генерального прокурора РФ от 2 июня 2011 г. N 162 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" <5> предписывает, в частности, подчиненным прокурорам при проверке законности постановлений о приостановлении предварительного следствия применять комплексный подход при изучении материалов уголовных дел (п. 1.10), а при осуществлении надзора за законностью прекращения уголовного дела проверять, были ли фактически обеспечены гарантированные Конституцией РФ права участников уголовного судопроизводства, в частности, при прекращении уголовного дела в связи с истечением срока давности право подозреваемого, обвиняемого при несогласии с прекращением уголовного дела, - на доступ к правосудию (судебное исследование уголовного дела), и потерпевшего - на компенсацию причиненного преступлением ущерба (п. 1.11). Но Приказ Генерального прокурора РФ обязателен для исполнения всеми подчиненными прокурорами, но не имеет юридической силы для органов предварительного следствия. И сегодня, в период реформирования следственного аппарата, особенно важно четкое законодательное регулирование вопросов, касающихся процессуальных прав и обязанностей прокурора и поднадзорных следственных органов. И право прокурора истребовать материалы уголовных дел, приостановленных и оконченных производством, необходимо, по нашему мнению, прямо закрепить в законе.

--------------------------------

<5> СПС "КонсультантПлюс".

На основании изложенного предлагаем внести в УПК РФ следующие изменения и дополнения:

пункт 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ изложить в следующей редакции: "истребовать материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовных дел, приостановленных и оконченных производством, и проверять законность решений следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела";