Zagalna_teoriya_derzhavi_i_prava_pidruchnik_M

Розділ 16. Нормативно-правові акти

влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, реєструються в Міністерстві юстиції України. Що стосується обліку законодавства, то слід зазначити, що він здійснюється в різні способи, серед яких: журнальний облік (фіксація нормативних актів у спеціальних журналах за хронологічним, алфавітним, предметним принципами); картковий облік (створення картотеки нормативних актів); внесення в тексти офіційних видань нормативних актів відміток про їх зміну, доповнення чи скасування;

автоматизованийоблікнаосновівикористаннякомп’ютерноїтехніки та сучасних інформаційних мереж.

По-третє, нормативні акти опрацьовуються з урахуванням правил юридичної техніки. Ці правила передбачають вимоги щодо використання особливої мови закону (юридичної термінології), прийомів і способів викладення норм права в статтях нормативних актів, юридичних конструкцій, юридичних фікцій, приміток тощо.

По-четвертенормативніактиоприлюднюютьсявофіційнихдруко-

ванихвиданнях. ВУкраїнідотакихвиданьвідносять«Офіційнийвісник України», «Відомості Верховної Ради України», «Офіційний вісник Президента України», газети «Голос України» і «Урядовий кур’єр».

Нормативно-правові акти можна класифікувати за різними критеріями:

1)за юридичною силою — на закони — акти вищої юридичної сили, і підзаконні акти — акти, засновані на законах, що їм не суперечать;

2)за суб’єктами правотворчості — на нормативні акти, прийняті

народом, главою держави, органами законодавчої, виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та ін.;

3)за обсягом і характером дії — на акти загальної дії, які охоплюють всю сукупність відносин певного виду на даній території; акти обмеженоїдії(спеціальні), якіпоширюютьсяначастинутериторіїабо на певне коло осіб; акти виняткової дії (надзвичайної), регулятивні можливості яких реалізуються за наявності виняткових обставин (воєнних дій, стихійного лиха та ін.);

4)за галузевою належністю — на нормативні акти, які містять

нормиконституційногочиадміністративного, цивільного, кримінального, трудового, сімейного права тощо;

5)за зовнішньою формою виразу — на закони, укази, постанови,

рішення, розпорядження, накази та ін.

281

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

§ 4. Поняття, ознаки, види законів

Закон— ценормативно-правовийактвищоїюридичноїсили, прийнятийвособливомупорядкупарламентомабобезпосередньонародом, який визначає відправні засади правового регулювання суспільних відносин.

Закони відрізняються від інших видів нормативно-правових актів за такими ознаками:

а) вони приймаються вищим представницьким органом держави (парламентом) або безпосередньо народом (шляхом референдуму).

В Україні прийняття законів є компетенцією Верховної Ради. Народ України здійснює законодавчі повноваження через всеукраїнський референдум;

б) регулюють найбільш соціально значущі, типові, сталі суспільні відносини. Так, згіднозіст. 92 КонституціїУкраїнивиключнозаконами визначаютьсяправа, свободи, обов’язкилюдиниігромадянина, правовийрежимвласності, територіальнийустрійУкраїни, організація іпорядок проведення виборів і референдумів, організація і порядок діяльностіорганіввиконавчої влади, основимісцевогосамоврядування, судоустрій, основи цивільно-правової відповідальності, діяння, які єзлочинами, адміністративними чи дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них та ін.;

в) мають вищу юридичну силу щодо усіх інших нормативних актів. Вища юридична сила закону означає, що нормативні акти Президента України, органів і посадових осіб державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування приймаються на основі і на виконання законів, не можуть суперечити ним і тому є підзаконними. Закони змінюються чи скасовуються тільки іншими законами;

г) приймаються в особливому порядку. Порядок прийняття законів вУкраїнірегулюєтьсяКонституцієюУкраїниіРегламентомВерховної Ради України.

Законодавча процедура включає:

законодавчуініціативу— зверненнясуб’єктів, визначенихКонституцієюУкраїни, доВерховної Ради України стосовноприйняття нового закону або зміни чинного закону, яке здійснюється шляхом внесеннядоВерховноїРадиУкраїнизаконодавчої пропозиціїчипоправокдо законопроектів. Згіднозіст. 93 КонституціїУкраїниправозаконодавчої ініціативи мають Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України;

282

Розділ 16. Нормативно-правові акти

підготовка проекту закону до розгляду його Верховною Радою України. Основними етапами підготовки є прийняття рішення щодо підготовкипроекту, організаційно-технічнетафінансовезабезпечення підготовки проекту, розроблення концепції законопроекту, підготовка тексту проекту закону та додатків до нього, наукова експертиза проекту закону, подання закону на розгляд Верховної Ради України суб’єктомправазаконодавчоїініціативи. Особливезначеннямаєнаукова експертиза законопроекту — діяльність компетентних органів, установ, спеціалізованих експертних організацій, окремих експертів та груп експертів, що включає дослідження і оцінку наукового рівня, юридичних якостей проекту закону, його відповідності спеціально встановленим вимогам (економічним, фінансовим, екологічним, національної безпеки тощо). Підготовлені проекти законів можуть бути оприлюдненідляобговореннядержавнимиорганами, науковимиустановами, громадськістю. Обов’язковим є оприлюднення проектів конституційних законів та законопроектів, що виносяться на всеукраїнський референдум. Далі законопроекти за участю суб’єкта права законодавчої ініціативи та розробників проекту проходять попередній розгляд у відповідних комітетах Верховної Ради України;

розгляд і обговорення проекту закону Верховною Радою України.

Законопроекти розглядаються на пленарних засіданнях Верховної Ради України, як правило, в першому, другому, третьому читаннях. За результатами розгляду і обговорення проекту закону приймаються такі рішення: повернути проект закону на доопрацювання із визначеннямголовнихзауваженьістрокудоопрацювання; надіслатипроект закону на додаткову експертизу; відхилити проект закону із зазначенням причин відхилення; схвалити текст закону в цілому і внести його на всенародний референдум; прийняти закон і направити його на підпис Президенту України;

прийняттязаконуВерховноюРадоюУкраїни. Закониприймаютьсявцілому, ачастинаіпостатейно— зарезультатамидругогоітретього читань на відкритому пленарному засіданні шляхом голосування простою або кваліфікованою більшістю голосів народних депутатів України залежно від характеру закону. Прийнятий Верховною Радою закон підписує Голова Верховної Ради України не раніше двох і не пізніше п’яти днів з дня його подання;

введення закону в дію. Одночасно з прийняттям закону Верховна Рада України вирішує питання щодо умов введення його в дію, тобто визначення строку, порядкуумовнабрання чинності законом. Введен-

283

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

ня в дію закону визначається у його прикінцевих або перехідних положеннях або окремим законом. Конституційний закон та кодекс вводяться в дію окремими законами.

Прийнятий і підписаний Головою Верховної Ради України закон надсилаєтьсянапідписПрезидентовіУкраїни. ПрезидентУкраїнипідписує закон протягом 15 днів після його одержання і офіційно оприлюднює його або в цей же строк застосовує своє право вето щодо прийнятого закону, повертаючи його зі своїми вмотивованими пропозиціями на повторний розгляд Верховною Радою України. Якщо при повторномурозглядізаконбудеприйнятийутійсамійредакціїнеменш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, Президент зобов’язаний підписати його протягом 10 днів з дня повторного прийняття. У разі, якщо Президент не підписав такий закон, він невідкладноофіційнооприлюднюєтьсяГоловоюВерховноїРадиУкраїни за його підписом.

Основнимзакономєконституціядержави, якамаєнайвищуюридичну силу і втілює принцип верховенства права. Термін «конституція» латинськогопоходження (constitutio) іозначає«засновую», «встановлюю».

Конституція— актустановчогохарактеру, якийзакріплюєзагальні засадигромадянськогосуспільстваідержави, основиправовоїсистеми, правовогостатусугромадян, державно-територіальногоустрою, організації органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Конституція — нормативний акт, що гарантує втілення у суспільстві загальнолюдських цінностей, демократії, свободи, справедливості.

Конституціянеобхіднадляправовогооформленняорганізаціїіздійсненнясуверенітетуівлади, вонавизначаєправовіорієнтирирозвитку держави, є свого роду її «правовим паспортом». Конституція є юридичноюбазоюрештизаконів. Стаття8 Конституції Українизакріплює положення проте, щозаконитаіншінормативні правовіактиприймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Усе ж, щосуперечить Конституції або невідповідає їй, вважається неконституційним.

Конституція володіє найвищою стабільністю, оскільки має порівнянозіншиминормативнимиактаминайбільштривалуіпостійнудію. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Всі органи, посадові особи і громадяни при розв’язанні правових спорів і конкретних справ можуть посилатися на норми Конституції. Допускається постановленнясудовихрішеньнаосновібезпосередньогозастосуваннянорм Конституції.

284

Розділ 16. Нормативно-правові акти

Види законів виокремлюють за такими критеріями. 1. За юридичною силою:

а) конституційні — нормативні акти, якими вносяться зміни чи доповнення до Конституції (наприклад, Закон України від 8 грудня 2004 р. «ПровнесеннязміндоКонституціїУкраїни»). Вониприймаютьсянеменш якдвоматретинамивідконституційногоскладуВерховноїРадиУкраїни впорядку, передбаченому розділомХІІІКонституції України;

б) звичайні — нормативні акти, які приймаються на основі і на виконання Конституції і визначають основи правового регулювання суспільних відносин у певній сфері (наприклад, Закон України від

5квітня 2007 р. «Про основні засади державного нагляду (контролю)

усфері господарської діяльності»). Звичайні закони приймаються більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

2.За ступенем впорядкованості:

а) кодифіковані — нормативні акти, затверджені законами, в яких на науковій основі узагальнюються і систематизуються норми права, щорегулюютьпевнугрупусуспільнихвідносин. Кодифіковані закони приймаються у формі кодексів та Основ законодавства (наприклад, КодексадміністративногосудочинстваУкраїни, Основизаконодавства України про охорону здоров’я);

б) поточні (тематичні) — несистематизовані законодавчі акти, прийняті з окремих питань (наприклад, Закон України від 15 березня 2006 р. «Про холдингові компанії в Україні»).

3. За значенням у механізмі правового регулювання:

а) основні — закони, які містять в первинній редакції текст правових норм і здійснюють первинне правове регулювання суспільних відносин (наприклад, Закон України від 23 лютого 2006 р. «Про цінні папери та фондовий ринок»);

б) допоміжні — закони, якими вносяться зміни і доповнення до чинногозаконодавства, затверджуються, ратифікуються, зупиняються, скасовуються інші нормативні акти (наприклад, закони України від 22 грудня 2006 р. «Про внесення змін до Сімейного та Цивільного Кодексів України»; від 20 грудня 2006 р. «Про ратифікацію Угоди між Україною та Європейським Союзом про процедури безпеки, які стосуються обміну інформацією з обмеженим доступом»).

4. За обсягом дії:

а) закони загальної дії — поширюються на всіх суб’єктів права незалежно від їх статусу (наприклад, Закон України від 8 вересня 2005 р. «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків»);

285

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

б) закони спеціальної дії — адресовані чітко окресленому колу суб’єктів, які мають особливий статус (наприклад, Закон України від 9 листопада 2005 р. «Про реабілітацію інвалідів в Україні»);

в) закони виняткової дії — встановлюють винятки з загальних правилщодообмеженогоколасуб’єктів(наприклад, ЗаконУкраїнивід 8 липня 2005 р. «Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності»).

5. За часом дії:

а) постійні — закони, розраховані на тривалий (необмежений) строк дії (наприклад, Закон України від 22 грудня 2006 р. «Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим»);

б) тимчасові— закони, прийнятінавизначенийучасістрокдії(наприклад, закониУкраїни«ПродержавнийбюджетУкраїнина2008 рік», «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року», «Про чисельність Збройних Сил України на 2008 рік»).

Особливим видом є надзвичайні закони — акти, що приймаються за надзвичайних обставин і призупиняють дію чинних у відповідній сфері нормативних актів. Такі закони покликані забезпечити безпеку громадян у разі війни, катастроф, епідемій, необхідності захисту конституційного ладу при спробі захоплення державної влади шляхом насильства тощо (наприклад, Закон України від 2 листопада 2006 р. «Профункціонування паливно-енергетичного комплексу вособливий період»).

§ 5. Підзаконні нормативно-правові акти

Підзаконні нормативно-правові акти — це акти, що прийма-

ються уповноваженими нормотворчими суб’єктами на основі і на виконання законів і не повинні суперечити їм.

Існування підзаконних нормативних актів у правовій системі зумовлено багаторівневою структурою самих суспільних відносин, що потребують як законодавчого врегулювання, так і вторинного, більш детального і конкретизуючого нормативного регулювання з метою оперативного вирішення питань в окремих сферах життєдіяльності суспільства.

Підзаконні нормативні акти різняться між собою і утворюють складну ієрархічну систему. Їх можна класифікувати за різними критеріями:

286

Розділ 16. Нормативно-правові акти

1)за суб’єктами прийняття — підзаконні нормативні акти Прези-

дента України, уряду, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування та ін.;

2)за зовнішньою формою акта — укази, постанови, накази, розпорядження, рішення, статути, правила та ін.;

3)за сферою дії акта – загальні підзаконні нормативні акти, обов’язкові до виконання на всій території держави (нормативні акти Президента України або Кабінету Міністрів України);

відомчі підзаконні нормативні акти, приписи яких поширюються на організації та осіб, що перебувають у системі службового підпорядкування відповідного міністерства, відомства (нормативні акти міністрів, керівниківіншихцентральнихорганіввиконавчоївлади, що мають внутрішнє значення);

місцеві підзаконні нормативні акти, дія яких обмежується терито- рієювідповідноїадміністративно-територіальноїодиниці(нормативні акти голів місцевих державних адміністрацій);

локальні підзаконні нормативні акти, які діють тільки в межах конкретного підприємства, установи, організації (нормативні акти керівників підприємств, установ, організацій);

4)за часом дії — постійні та тимчасові;

5)за характером правотворчої компетенції — прийняті в межах

власної правотворчої компетенції (нормативні акти уряду) і прийняті

впорядку реалізації делегованих правотворчих повноважень (деякі нормативні акти органів місцевого самоврядування);

6)за порядком прийняття — видані одноособово (нормативний наказ керівника державного комітету), прийняті колегіально(постанова правління Національного банку України), видані спільно двома або більше відомствами (наприклад, наказ Міністерства фінансів України і Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва).

Розглянемо докладніше види підзаконних нормативних актів за

суб’єктами їх прийняття.

1. Нормативні акти Президента України. Президент України — глава держави — на основі Конституції і законів України в межах своїх повноважень видає нормативні акти у формі указів, які є обов’язковими до виконання на всій території України (ст. 106 Конституції України). Прикладом цьому можуть бути Указ Президента України від 19 серпня 2008 р. «Про невідкладні заходи щодо захисту

287

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

власників земельних ділянок та земельних часток (паїв)», Указ ПрезидентаУкраїнивід10 травня2006 р. «ПроКонцепціювдосконалення судівництвадляутвердженнясправедливогосудувУкраїнівідповідно до європейських стандартів».

2.Нормативні акти Кабінету Міністрів. Кабінет Міністрів Укра-

їни — вищий орган у системі органів виконавчої влади — в межах своєї компетенції на основі і на виконання Конституції та законів України видає постанови і розпорядження, обов’язкові до виконання (ст. 117 Конституції України). Акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов, а акти Кабінету Міністрів

зорганізаційно-розпорядчихтаіншихпоточнихпитань— уформіроз-

поряджень (ст. 53 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»). Так, постанова Кабінету Міністрів України від 4 червня 2008 р. «Деякі питання обігу наркотичних засобів і психотропних речовин» має нормативний характер, а розпорядження Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 р. «Питання декларування фізичними особами майнового стану та доходів» не містить норм права. Правові акти КабінетуМіністрівготуютьсязаспеціальноюпроцедурою, передбаченою ст. ст. 54–56 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» і розділом6 РегламентуКабінету МіністрівУкраїни. ПравоініціативиуприйняттіактівурядумаютьчлениКабінетуМіністрів, центральніоргани виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Проекти актів Кабінету Міністрів готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями. До підготовки актів уряду можуть залучатися народні депутати України за їх згодою, науковці, фахівці. Проекти актів, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов’язки громадян, підлягають громадському обговоренню

упорядку, визначеному Регламентом Кабінету Міністрів України. ПостановиірозпорядженняприймаютьсяназасіданніКабінетуМіністрів України шляхом голосування більшістю голосів посадового складу.

3.Нормативні акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Міністри та керівники інших центральних органів виконавчоївладивмежахкомпетенціїочолюванихнимиорганівувідповідній сфері управління видають нормативні акти у формі наказів (ст. 117 Конституції України, п. 6 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України).

288

Розділ 16. Нормативно-правові акти

Межі правотворчої компетенції центральних органів виконавчої влади конкретизуютьсявположенняхпроокреміміністерства. Так, уст. 8 ПоложенняпроМіністерствоюстиціїУкраїнизакріплено, щоМіністерство юстиції у межах свої повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, обов’язкові до виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціямивсіхформвласності

ігромадянами. ПрикладомцьомуможебутинаказМіністерстваюстиції Українивід31 жовтня2006 р. «Прозатвердженняформреєстраціїзаповітів і довіреностей, що прирівнюються до нотаріально посвідчених, посвідчувальних написів на них та зразків цих документів».

Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (Антимонопольний комітет України, Державна комісія з регулювання ринківфінансових послугУкраїни, Державна комісія зціннихпаперів та фондового ринку, Пенсійний фонд України, Національний банк України, НаціональнакомісіярегулюванняелектроенергетикиУкраїни та ін.) можуть видавати нормативні акти і в інших формах, зокрема,

уформірозпоряджень, рішень, постанов(наприклад, постановаПравлінняНаціональногобанкуУкраїнивід25 червня2008 р. «Прозатвердження Положення про електронні гроші в Україні»).

Наказами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади затверджуються такі нормативні акти:

–інструкції — акти, що видаються з метою роз’яснення порядку застосуваннянормправаабозметоювстановленняметодичнихправил

іспособів виконання певних операцій, дій (наприклад, Інструкція про порядоквилученняпосадовимиособамиорганівдержавноїподаткової служби України оригіналів та копій фінансово-господарських та бухгалтерських документів, затверджена наказом Державної податкової адміністрації України від 8 листопада 2005 р.);

–положення — систематизований (зведений) нормативний акт, яким визначаються структура, завдання, компетенція або організація діяльності певних суб’єктів права (наприклад, Положення про порядок розрахунку податкових різниць за даними бухгалтерського обліку, затверджененаказомМіністерствафінансівУкраїнивід29 грудня

2006 р.);

–правила— акти, щозакріплюютьпорядокорганізаціїіздійсненняпевноговидудіяльності (наприклад, Правилабезпеки праціпідчас виконання вишукувальних руслових робіт, затверджені наказом Дер-

жавного комітету України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду від 12 січня 2007 р.);

289

Частина четверта. Нормативна основа правового регулювання

– переліки (наприклад, Перелік посад та порядку встановлення пільгового заліку вислуги років для призначення пенсій особам рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України, затверджений наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань 18 жовтня 2006 р.).

Актицієїгрупичастоназиваютьвідомчими. Запредметомрегулюваннявониподіляютьсянавнутрішні— регулюютьпитаннявнутрішньоорганізаційногохарактеруіпоширюютьсявмежахміністерства, відомства, підпорядкованихїмустанов, ізовнішні— маютьміжвідомчий, загальний характер, поширюютьсянавсіхсуб’єктівправаіпідлягаютьобов’язковій реєстраціївМіністерствіюстиціїУкраїни. Виокремлюютьвідкритівідомчі акти — доступні для всезагального користування, і закриті відомчі акти— доступнідляобмеженогоколаосіб, яківидаютьсязгрифами«Для службовогокористування», «Таємно», «Особливоїважливості» імістять державнутаємницюабовідомості, розголошенняякихможеспричинити шкодуінтересам держави абоконкретноговідомства.

4. Нормативні акти місцевих державних адміністрацій. Виконавчу владувобластях, районах, районахАвтономноїРеспублікиКрим, умістах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Голова місцевої державної адміністраціївмежахсвоїхповноваженьінавиконанняКонституціїізаконів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерствтаіншихцентральнихорганіввиконавчоївлади, власнихіделегованих повноважень видає розпорядження, обов’язкові для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян, які знаходятьсянавідповіднійтериторії. Керівникиуправлінь, відділівтаінших структурнихпідрозділівмісцевоїдержавноїадміністраціївидаютьнакази (ст. 6 Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»). Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені доорганувиконавчої владивищогорівняабосуду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншимактамзаконодавстваабоєнедоцільними, неекономічними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищогорівняабовсудовомупорядку.

290