Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические и правовые основы недропользования. Учебник
.pdf
81
вые институты «трудового договора», «рабочего времени», «времени отдыха»,
«трудовых споров» и т.д. Родственные институты одной и той же отрасли права
в своей совокупности образуют подотрасль права. Нормы подотрасли права регулируют группы близких отношений определенного вида. Например, «доказатель-
ственное право» в составе отрасли уголовно-процессуального права объединяет
целый ряд правовых институтов (доказательства, доказывание и др.).
Правовая система современного общества состоит из нескольких десят-
ков отраслей, важнейшими из которых выступают:
– конституционное право — это отрасль права, закрепляющая основы госу-
дарственного устройства страны, основы правового положения граждан, систему органов государства и их основные полномочия;
– административное право — отрасль права, регулирующая общественные
отношения, которые складываются в процессе осуществления исполнительнораспорядительной деятельности органов государства;
– финансовое право — отрасль права, регулирующая общественные отно-
шения в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов государства и органов местного самоуправления;
– гражданское право — отрасль права, регулирующая имущественные и свя-
занные с ними личные неимущественные отношения (отношения собственности,
иные имущественные отношения, авторские и изобретательские права, отноше-
ния, связанные с защитой чести и достоинства гражданина или организаций и т.д.);
– трудовое право — отрасль права, регулирующая общественные отноше-
ния в процессе трудовой деятельности человека, прежде всего — труд наемных
работников на предприятиях, в учреждениях, организациях;
– семейное право — отрасль права, регулирующая брачно-семейные отно-
шения. Ее нормы устанавливают условия и порядок вступления в брак, определя-
ют права и обязанности супругов, родителей и детей по отношению друг к другу;
– гражданское процессуальное право — отрасль права, регулирующая по-
рядок разбирательства и разрешения судом гражданских дел, а также порядок
исполнения судебных решений;
– уголовное право — отрасль права, определяющая преступность и нака-
зуемость деяний, имеющих опасность для общества. Нормы уголовного права
определяют понятие преступления, устанавливают круг преступлений, виды и раз-
меры наказания за преступное поведение, обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяний, и т.д.;
– уголовно-процессуальное право — отрасль права, регулирующая порядок
производства по уголовным делам. Нормы данной отрасли регулируют деятель-
82
ность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда по рас-
следованию и разрешению уголовных дел, процессуальное положение участников уголовного судопроизводства и т.д.
Понятие, предмет и метод
горного права/права недропользования
Специалистами высказывается точка зрения, что право недропользования
рассматривается в качестве:
– самостоятельной отрасли права;
– комплексной отрасли права;
– подотрасли экологического или земельного права.
На основе разработанных учеными теоретических положений, а также в со-
ответствии с положениями действующего законодательства горное право следует
определить как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возни-
кающие в связи с геологическим изучением, использованием недр, в том числе
в сфере поиска, разведки, добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов,
и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи
с использованием отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
Соответственно, предметом горного права являются:
– отношения в сфере геологического изучения недр, включая поиск, разведку минерально-сырьевых ресурсов;
– отношения в сфере предоставления участков недр в пользование;
– отношения в сфере добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов;
– отношения по поводу охраны недр территории РФ, ее континентального
шельфа;
– отношения по поводу использования отходов горнодобывающих производств и связанных с ними перерабатывающих производств.
Метод правового регулирования горных отношений (отношений недропользования) характеризуется сочетанием императивного и диспозитивного способов
регулирования общественных отношений.
Например, в соответствии со ст. 11 Закона РФ «О недрах» предоставле-
ние недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами
государственной власти субъектов РФ, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы
бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью ли-
83
цензии и определяющие основные условия пользования недрами. В этом прояв-
ляется императивный (административно-правовой) метод регулирования. Вместе
с тем закон допускает, что между уполномоченными на то органами государствен-
ной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавлива-
ющий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по
выполнению указанного договора. В данном случае речь идет о диспозитивном
(гражданско-правовом) методе регулирования отношений, т.е. стороны в соот-
ветствии с действующим законодательством самостоятельно могут определить
условия такого договора в рамках действующего законодательства.
Субъектами (участниками) горных правоотношений (отношений недро-
пользования) являются: Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные
образования, юридические лица, в том числе иностранные недропользователи.
В соответствии со ст. 9 Закона РФ «О недрах» пользователями недр могут
быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не
установлено федеральными законами.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О соглашениях о разделе
продукции» сторонами соглашения являются: Российская Федерация, от имени
которой в соглашении выступают Правительство РФ или уполномоченные им
органы, а также инвесторы — юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица
объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями
недр на условиях соглашения.
Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут
быть юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких
объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекаю-
щим из соглашений о разделе продукции.
Специфика недр как объект права
Недра как объект права собственности имеют двойственный характер. Эта
двойственность проявляется в том, что недра: с одной стороны, неотделимы от
биосферы и как любые другие природные ресурсы (земельные, водные и др.) являются всенародным достоянием. Это позволяет рассматривать их как объект права
84
исключительно государственной собственности; с другой стороны, ресурсы недр
(полезные ископаемые, подземное пространство и др.) в процессе возникновения отношений недропользования превращаются в товар (продукцию, имуще-
ство) и становятся предметом гражданско-правовых сделок, а значит, и объектом гражданско-правовых имущественных или хозяйственных отношений.
В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ (ч. 1), введенного в действие с 1 января 1998 г., участки недр и другие объекты, перемещение которых не-
возможно без несоразмерного ущерба их назначению, относятся к недвижимым
вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) и, следовательно, являются объектами гражданского права. По мнению некоторых специалистов, придание участ-
кам недр правового режима недвижимого имущества — это явное расхождение
предписаний Гражданского кодекса с реальной действительностью. С такой точкой зрения вряд ли можно согласиться по следующим причинам:
1. В соответствии с Законом РФ «О недрах» одним из видов пользования
недрами является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (склады, гаражи, лечебницы и др.). Совершенно очевидно, что эти сооружения не способны к перемещению, и их по-
лезные свойства определяются именно их размещением в недрах.
2. В соответствии с Законом РФ «О недрах» субъект недропользования получает право на строительство и эксплуатацию этих сооружений только на ос-
нове лицензии.
3. В соответствии со ст. 49 Гражданского кодекса юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основе лицензии.
Таким образом, придание участкам недр статуса недвижимого имущества
не противоречит Закону РФ «О недрах».
Специфика отношений недропользования заключается в следующем:
1. Получение физическим или юридическим лицом права пользования
недрами еще не означает, что оно (лицо) достигает поставленной цели. Эта особенность недропользования объективно обусловлена свойствами недр и определяет вероятностный (неопределенный) характер результатов работ по обнаруже-
нию ресурсов недр. Например, для разведки месторождения полезных ископаемых
необходимо выполнить значительный объем работ как на земной поверхности, так
и непосредственно в недрах, которые тем не менее могут и не привести к от-
крытию месторождения, пригодного для промышленного освоения.
2. Процесс присвоения полезных свойств участков недр, например добыча полезных ископаемых, сопровождается повышенным риском.
Так, например, может оказаться неудачной попытка субъекта предпринима-
тельской деятельности использовать подземное пространство недр в целях, не свя-
85
занных с добычей полезных ископаемых, например для создания подземных хра-
нилищ. Здесь он (субъект) может столкнуться с непредусмотренными в процессе
проектирования сооружения проявлениями деформаций массива горных пород,
которые приведут к нарушению герметичности сооружения. Взрывы метана на
угольных шахтах могут привести к преждевременному завершению их эксплуатации. Внезапный прорыв воды в выработанное пространство Березниковского ка-
лийного комбината в 1986 г. привел к затоплению горных выработок и досрочному прекращению деятельности этого предприятия с производственной мощностью
8,2 млн т калийной руды в год. Погибли уникальное горно-шахтное оборудование
и конвейерные линии. Потеряно около 300 млн т извлекаемых запасов калийных
солей. Позднее над местом прорыва подземных вод сформировался провал земной
поверхности, образование которого сопровождалось взрывом газа. По заключе-
нию экспертов, причиной этой аварии явилось несоответствие параметров системы разработки и порядка отработки калийных солей конкретным геологическим условиям, которые заранее не были известны.
3. Ресурсы недр, и в первую очередь полезные ископаемые, относятся к числу
исчерпаемых и невозобновляемых, поскольку их использование сопровождает-
ся истощением запасов ресурсов.
Поэтому правовое регулирование общественных отношений, связанных с ис-
пользованием недр, должно предусматривать также их охрану от самовольного
и нерационального использования.
4. Условия ликвидации или консервации предприятий по добыче полез-
ных ископаемых или эксплуатирующих подземное пространство в целях, не
связанных с добычей полезных ископаемых, несопоставимы с условиями прекра-
щения деятельности предприятий других отраслей народного хозяйства. Отли-
чие заключается в том, что законсервированное или ликвидированное горное
предприятие будет (в случае непринятия эффективных мер) оказывать во все
возрастающих масштабах неблагоприятное воздействие на окружающую среду
в следующих формах:
– деформации земной поверхности, зданий и сооружений, находящихся
в районе ведения горных работ, за счет протекающих в массиве горных пород
геомеханических процессов;
– загрязнение водного бассейна в результате смешивания поверхностных
вод с шахтными и карьерными водами;
– загрязнение воздушного бассейна за счет выделяющихся рудничных газов
и эрозионных процессов, возникающих на поверхности уступов и бортов карь-
еров, отвалов хвосто- и шламохранилищ;
– ухудшение качества геологической среды за счет продолжения геомеха-
нических, геофизических процессов в недрах после прекращения горных работ.
86
Поэтому ликвидация или консервация горного предприятия должны сопро-
вождаться специальными мероприятиями по предотвращению его неблагоприятного воздействия на окружающую среду.
Таким образом, специфика отношений недропользования проявляется в вероятностном характере результатов работ по обнаружению ресурсов недр, повышенном риске процесса присвоения полезных свойств участков недр, необхо-
димости совмещения пользования недрами с их охраной, особом режиме работ
по консервации или ликвидации горного предприятия.
Некоторые виды этих специфических общественных отношений уже уре-
гулированы исключительно нормами этой формирующейся отрасли права, дру-
гие еще нуждаются в таком урегулировании.
4.2. МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ (ПОДЧИНЕНИЕ, РАЗДЕЛЕНИЕ,
РАВЕНСТВО, СОГЛАСОВАНИЕ, ОГРАНИЧЕНИЕ)
Под методом правового регулирования понимается совокупность юриди-
ческих способов, средств и приемов, с помощью которых нормы данной отрасли
права воздействуют на общественные отношения. Однако проблема содержания
метода правового регулирования общественных отношений до настоящего вре-
мени является дискуссионной.
Что же касается метода правового регулирования отношений недропользования в рамках самостоятельной отрасли права, то в современном российском
правоведении эта проблема вообще не рассматривалась. Вместе с тем существует большая потребность в выделении такого метода. Это обусловлено тем,
что метод регулирования современных отношений недропользования должен,
с одной стороны, обеспечить возможность субъекту предпринимательской дея-
тельности получить ожидаемые экономические результаты в процессе присвоения
полезных свойств недр, а с другой — защитить интересы государства, которому
принадлежит Государственный фонд недр, и субъектов РФ, на территории кото-
рых находится участок недр, предоставляемый в пользование. Кроме того, метод
регулирования должен учитывать специфику недр, являющихся одновременно
природным ресурсом и операционным базисом человеческой деятельности.
При определении содержания метода правового регулирования отношений
недропользования и их классификации (если предмет правового регулирования
требует применения нескольких методов) необходимо исходить из следующих
условий:
– метод должен соответствовать предмету правового регулирования, природе и характеру отношений недропользования;
87
– метод должен способствовать решению задач, стоящих перед источниками права в данной отрасли.
Метод правового регулирования отношений недропользования является по
своей структуре комплексным, имеет некоторые общие черты с методом право-
вого регулирования отношений землепользования и включает ряд юридических
приемов: подчинения, разделения, равенства, согласования, ограничения.
Прием подчинения применяется при регулировании отношений государственной собственности на недра в России и связан главным образом с владением, пользованием и распоряжением государственным фондом недр в пределах
территории РФ. Государство — собственник недр, применяя прием подчинения
в правовых нормах недропользования, во-первых, определяет систему и объем
общей и специальной компетенции органов государственного управления Фон-
дом недр и, во-вторых, определяет порядок пользования недрами, права, обязанности и ответственность недропользователей.
Прием разделения используется при определении видов (уровней) государственной собственности на недра. Государство, применяя прием разделения в пра-
вовых нормах, имеет возможность:
– разграничивать государственную собственность на недра между Феде-
рацией и ее субъектами (на основании совместных решений федеральных орга-
нов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ);
– придавать отдельным участкам недр статус объектов федерального значения и относить их к объектам исключительного ведения органов государственной власти РФ и уполномоченных ими органов государственного управления;
– образовывать Федеральный фонд резервных месторождений.
Прием равенства используется при определении порядка получения прав на
пользование недрами. Государство, применяя прием равенства в правовых нормах,
законодательно закрепляет равные права будущих субъектов пользования недра-
ми в получении лицензии в порядке конкурса или аукциона.
Прием согласования используется при определении границ горного и земельного отводов. Государство, применяя прием согласования в правовых нормах,
устанавливает порядок согласования предварительных и уточненных границ гор-
ного отвода и отвода земельного участка для строительства предприятия по добы-
че полезных ископаемых, эксплуатации месторождения, а также для иных видов
пользования недрами.
Прием ограничения используется при определении обязанностей и ответственности недропользователей. Государство, применяя прием ограничения в правовых нормах, устанавливает определенные требования по рациональному использованию и охране недр, а также характер и основания ответственности за
нарушение этих требований.
88
Перечисленные юридические приемы составляют основу комплексного
метода правового регулирования отношений недропользования, отличающего-
ся от методов, применяющихся в других отраслях права.
4.3. ИСТОЧНИКИ ГОРНОГО ПРАВА И ЕГО СТРУКТУРА
История развития горного права/права недропользования
Начало формирования экономических и правовых основ недропользования
было положено во времена правления Ивана IV. С тех пор сущность отношений
недропользования претерпела значительные изменения (табл. 5).
Таблица 5
Этапы развития
горного права/права недропользования в России
Этап
Период
Основные события и выводы
1 этап
1584 (создание);
правление
Ивана IV
(XVI–XVII вв.)
Государев Приказ «Каменных Дел».
Деятельность данного органа государственного управления
ограничивалась только поисками, добычей и обработкой
строительных материалов и не охватывала всего спектра
минералов и руд. В это время появляются организованные
геологоразведочные экспедиции. Они занимались
проверкой «заявок», т.е. ранее обнаруженных
проявлений полезных ископаемых
2 этап
Петр I,
Екатерина I
(XVII–XVIII вв.)
1. 24 августа 1700 г. — Указ Петра I «Об учреждении Приказа
Рудокопных дел», который наделялся полномочиями
по поискам «золотых, серебряных, медных и др. руд
в Московском государстве».
2. Публичное информирование об открытиях новых
месторождений полезных ископаемых (МПИ).
3. 2 ноября 1700 г. — Указ Петра I «О сыске золотых,
серебряных, медных и др. руд в Московском государстве»:
– установлены нормы, определена стадийность работ
по поиску и разведке полезных ископаемых (ПИ),
по проведению экспертизы образцов найденных руд
и минералов, по порядку фиксации мест их обнаружения;
– предусматривались вознаграждение за обнаружение МПИ
и санкции за неизвещение (вплоть до смертной казни);
– устанавливались централизация управления рудосыскным
и горным делом и передача в него всех существующих
в других органах дел.
89
Этап
Период
Основные события и выводы
4. Установлен государственный контроль за осуществлением
деятельности по поискам и разведке МПИ иностранцами.
5. 1711 г. — упразднение приказа Рудных дел и передача
полномочий по управлению губерниям. Финансирование
за счет губерний. Данный опыт был неудачным, и в 1715 г.
вышел указ Петра I о восстановлении Рудокопного приказа.
6. 1717 г. — учреждение Берг-коллегии, а в 1719 г. —
Берг-привилегии (концентрация всех полномочий
по управлению рудосыскным делом в Берг-коллегии).
7. 1720 г. — Манифест Петра I о призыве на российскую
службу зарубежных рудокопных мастеров.
Плюсы Берг-привилегии:
– устанавливалось централизованное управление поисками,
разведкой, добычей ПИ. Губернаторы и иные представители
власти на местах лишались полномочий по регулированию
отношений в сфере поисков, разведки, добычи ПИ;
– провозглашалась горная регалия, т.е. право государственной
власти на получение доходов от эксплуатации богатств недр,
и горная свобода, которая подразумевала право
первооткрывателя месторождения на его разработку;
– устанавливался принцип равного доступа к открытому
месторождению вне зависимости от обладания правом
собственности на земельный участок;
– регламентировался порядок получения государственных
разрешений на строительство рудоперерабатывающих
заводов;
– предусматривались значительные субсидии и различного
рода льготы;
– устанавливалось приоритетное право государства
на покупку золота, серебра, меди и селитры;
– определялись предельные размеры участков недр,
предоставляемых в пользование, — 250 саженей долготы
и 250 саженей ширины.
8. 4 марта 1720 г. — Указ Петра I «О заводах» вводил
нормы о государственном учете и систематизации
данных о существующих на территории страны
рудоперерабатывающих заводах и об объеме производства
продукции на них (закрепление системы налогообложения
владельцев заводов и контроль за полнотой уплаты, меры
наказания за нарушения уплаты налогов).
Выводы по этапу:
1. Складывается публично-правовой характер регулирования
общественных отношений в сфере недропользования.
2. Законодательно определены нормы и принципы,
устанавливающие общегосударственное значение
ресурсов недр, их влияние на экономическую
и политическую независимость государства.
90
Этап
Период
Основные события и выводы
3. Сформирована централизованная система органов
государственной власти, сосредоточившая в себе все
полномочия по управлению горным делом (регистрация
МПИ, выдача разрешений на разработку, урегулирование
имущественных вопросов с собственниками земель,
на которых были открыты месторождения,
государственный учет и систематизация данных
о местах нахождения МПИ и др.).
4. Страна из импортера ПИ становится экспортером ПИ
3 этап
(маятник)
Петр II
(XVIII–XX вв.)
C 1727–1729 гг. часть полномочий Берг-коллегии
в отдаленных регионах империи была передана городским
воеводам, при этом обнаруженные МПИ уже не подвергались
предварительной оценке и обязательному учету.
Негативные последствия:
– нарушение системы оценки и учета открытых МПИ;
– нарушение централизации регулирования;
– нарушение взыскания налогов, отсюда снижение
поступления денег в казну от недропользования
Анна Иоанновна
(1730–1740 гг.)
В 1731 г. — Указ о прекращении деятельности Берг-коллегии
и передача ее дел в Коммерц-коллегию. 21 августа 1736 г. —
Указ об отделении горных дел от Коммерц-коллегии
и образование Генерал-Берг директориума. Этот орган
сохранял весь объем полномочий, имеющийся ранее
у Берг-коллегии, но коллегиальный принцип управления был
заменен принципом единоличного руководства, что породило
коррупцию. Принцип Петра I — государственного,
публичного подхода к недрам как «общественной пользе» —
подменялся принципом единоличного обогащения
(руководитель Директориума барон Шенберг злоупотреблял
своими полномочиями, переводил в личную собственность
некоторые МПИ, за что был в свое время арестован).
Ужесточилась налоговая система (ранее налог взимался
лишь с прибыли, теперь — вне зависимости от прибыли)
Елизавета I
(1741–1761 гг.)
Восстановление устройства управления недропользованием,
как было у Петра I.
1742 г. — указ сената о восстановлении Берг-коллегии
и передаче Бегр-директориума в ее ведомство.
Результаты:
– возвращение в казну горных заводов и МПИ,
ранее переданных в частные руки;
– развитие академической геологии, что позволило
заложить основы научной систематизации данных
и создало предпосылки для формирования
национальной географической школы.
В конце царствования происходит вновь передача
рудников и заводов в частные руки, что привело
к негативным последствиям
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]