Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические и правовые основы недропользования. Учебник
.pdf
111
держащихся в ст. 29 «Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах» и т.д.
Связь между экономикой и горным правом проявляется в том, что в горном праве используются такие достижения в области геоэкономики (по
A.C. Астахову), как:
– теория и методы геолого-экономической оценки месторождений полезных
ископаемых, которые были реализованы при разработке правовых норм, содер-
жащихся в ст. 23.1 «Геолого-экономическая и стоимостная оценка месторождений
полезных ископаемых и участков недр», ст. 29 «Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых» и ст. 30 «Государственный кадастр месторождении и проявлений полезных ископаемых» Закона РФ «О недрах»;
– теория горной ренты, являющаяся научным обоснованием системы пла-
тежей за пользование недрами и реализованная при разработке правовых норм,
«Плата при пользовании недрами» Закона РФ «О недрах».
Связь между экологией и горным правом проявляется в том, что в горном
праве использованы такие достижения горной экологии, как: научно обоснован-
ные требования по экологически безопасному ведению работ, связанных с поль-
зованием недрами, которые были использованы при разработке правовых норм,
содержащихся в ст. 8 «Ограничение пользования недрами», ст. 22 «Основные
права и обязанности пользователя недр», ст. 49 «Ответственность за нарушение
настоящего закона» Закона РФ «О недрах».
112
ТЕМА 5. СИСТЕМА РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
5.1. СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
УПРАВЛЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕМ
Правительство РФ. В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ Правительство РФ в сфере природопользования:
– обеспечивает проведение единой государственной политики в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду по обеспечению экологического благополучия;
– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минеральносырьевой базы РФ;
– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, ава-
рий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов
Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановле-
ний Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не
имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов ис-
полнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов испол-
нительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и фе-
деральные агентства. Согласно этому Указу, министерство является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке госу-
дарственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной
актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по
управлению государственным имуществом. Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору
в установленной сфере деятельности. Конкретные органы специальной компе-
113
тенции, осуществляющие управление в области охраны окружающей среды
и природопользования:
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России) осуществляет функции по выработке государственной политики и норматив-
но-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства
и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного ми-
ра и среду их обитания, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных
с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том
числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по
выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся
обращения с отходами производства и потребления (далее — отходы), особо охра-
няемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. Ру-
ководство деятельностью Минприроды России осуществляет Правительство РФ.
В ведении Минприроды России находятся: Федеральное агентство водных
ресурсов (Росводресурсы); Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз);
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра); Федеральная служба
по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет); Фе-
деральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) осуществляет
функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным иму-
ществом в сфере водных ресурсов.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правово-
му регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, располо-
женных на особо охраняемых природных территориях); по контролю и надзору
в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо
охраняемых природных территориях); по оказанию государственных услуг
и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) осуществляет
функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным
имуществом в сфере недропользования.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды (Росгидромет) осуществляет функции по управлению государственным
имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии
и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения,
государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на
метеорологические и другие геофизические процессы.
114
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприрод-
надзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользо-
вания, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей
среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного
воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных
отходов) и государственной экологической экспертизы. Находится в ведении
Минприроды России.
Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) осуществляет функции: по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая
животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), вете-
ринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие
почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продоволь-
ствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот
табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий; по выработке
и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель; по оказанию госу-
дарственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое
развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на
подведомственных предприятиях и учреждениях. Руководство деятельностью
Минсельхоза России осуществляет Правительство РФ.
В ведении Минсельхоза России находятся: Федеральная служба по ветери-
нарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральное агентство
по рыболовству (Росрыболовство).
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Рос-
сельхознадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами
и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), а также функции по защите
населения от болезней, общих для человека и животных.
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) осуществляет
функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, сохранения водных
115
биологических ресурсов, производства и реализации рыбной и иной продукции
из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах
рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их
обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на
особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, обеспечения безопасности море-
плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ
в районах промысла при осуществлении рыболовства; по контролю и надзору
за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних
водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения
их правового статуса, за обеспечением безопасности мореплавания судов ры-
бопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла
при осуществлении рыболовства; по оказанию государственных услуг, управле-
нию государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности,
охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства
водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства
(аквакультуры), товарного рыбоводства, производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности мореплава-
ния судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах
промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной
деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в части,
касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.
5.2. СИСТЕМА ВСПОМОГАТЕЛЬНЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
УПРАВЛЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕМ
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом-
ному надзору (Ростехнадзор) осуществляет функции по выработке и реализа-
ции государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности
по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного
оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасно-
сти электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок
116
и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений,
полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения
взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные
функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Руководство деятельностью Ростехнадзора осуществляет Правительство РФ.
Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития Рос-
сии) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регу-
лированию в сфере, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяй-
ственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления
государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государствен-
ной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением
земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на
недвижимое имущество, геодезии и картографии. Руководство деятельностью
Минэкономразвития России осуществляет Правительство РФ.
В ведении Минэкономразвития России находятся: Федеральная служба
государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и Федераль-
ное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картогра-
фии (Росреестр) осуществляет функции по государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг
в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятель-
ности, государственной кадастровой оценки, землеустройства, государственного
мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по
осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций
оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного мет-
рологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Рос-
имущество) осуществляет функции по управлению федеральным имуществом,
функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, ре-
ализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или ак-
117
тов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении
взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого
бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством РФ, функции по оказанию госу-
дарственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных
и земельных отношений.
Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России) является феде-
ральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осу-
ществляющим государственное управление в области: охраны внутренних морских вод; территориального моря РФ; исключительной экономической зоны
РФ; континентального шельфа РФ и их природных ресурсов. Руководство дея-
тельностью ФСБ России осуществляет Президент РФ.
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека (Роспотребнадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Руководство деятельностью Роспотребнадзора осуществляет Правительство РФ.
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным си-
туациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) осу-
ществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области
гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуа-
ций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности
и безопасности людей на водных объектах. Руководство деятельностью МЧС Рос-
сии осуществляет Президент РФ.
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
(Ростехрегулирование) осуществляет функции по оказанию государственных
услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений. Ростехрегулирование находится в ве-
дении Министерства промышленности и торговли РФ (Минпромторга России).
118
ТЕМА 6. МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕМ
6.1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ
МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ
Управление экологической деятельностью на государственном уровне бази-
руется на нормативно-правовой базе, предусматривающей использование адми-
нистративных и экономических методов управления. При формировании государственного механизма управления природопользованием и охраной окружающей
среды первыми в нашей стране стали применяться административно-контрольные
методы, которые сводятся к прямому воздействию на хозяйствующих субъектов
с целью соблюдения ими установленных нормативов и стандартов, регламентирующих допустимое воздействие на окружающую среду. По мере применения данных методов на практике они постепенно совершенствовались и дополнялись.
Специалисты их делят на методы «жесткого» (экологическая стандартизация,
экологическое нормирование, прямые запреты, экологическое лицензирование)
и «мягкого» (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую
среду (ОВОС) и экологическая экспертиза; экологическая паспортизация; эко-
логическая сертификация; экологическое аудирование) контроля.
Сильные стороны административно-контрольных методов управления
определяются тем, что:
– будучи установлены и доведены до хозяйствующих субъектов, служат
весьма простым и действующим напрямую средством достижения необходимо-
го уровня качества окружающей среды;
– обеспечивают быструю экологическую результативность;
– удобны для контроля со стороны государственных органов экологическо-
го управления.
Слабые стороны административно-контрольных методов управления опре-
деляются тем, что:
– являются жесткими и недостаточно действенными с точки зрения стимулирования инноваций и достижения более высоких, чем ими предписано, экологических нормативов и стандартов;
– в основном сосредотачиваются на технологиях «конца трубы» (т.е. тех-
нологиях, которые ориентированы на конечные этапы производственного цикла, призваны снижать объемы выхода загрязняющих веществ, но не затрагивать
источники их возникновения);
– затрудняют для предприятий возможность гибко реагировать на различные ситуации и творчески относиться к своим экологическим обязательствам;
119
– при реализации не учитывают критерий целесообразности природоохранных затрат, поэтому со временем государству приходится помогать предприятиям финансировать природоохранную деятельность и самому тратить большие
суммы на экологический контроль.
Осуществляемые в 90-х гг. ХХ в. в экономике нашей страны рыночные ре-
формы значительно повлияли на все стороны жизни общества, в том числе и на
сферу государственного управления экологической деятельностью. В ней стали
применяться экономические методы, создающие систему материальной заинте-
ресованности и ответственности хозяйствующих субъектов в соблюдении экологических требований в процессе осуществления своей производственной деятельности. Необходимость нововведений в государственном механизме управления
экологической деятельностью связана с тем, что в условиях рыночной экономики именно экономические регуляторы способны эффективно воздействовать
на деятельность хозяйствующих субъектов. Сами рыночные отношения не все-
гда автоматически (без вмешательства государства) способствуют рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Наоборот, зачастую
целевая установка на максимизацию прибыли подталкивает предпринимателей
на экономию финансовых и других ресурсов, в том числе необходимых для
осуществления природоохранных мероприятий.
Экономические методы управления имеют следующие преимущества:
– способны вырабатывать устойчивые стимулы к сокращению воздействия
на окружающую среду, тем самым и к научно-техническим инновациям;
– стимулируют развитие технологий «начала трубы» (т.е. технологий, ко-
торые ориентированы на весь производственный цикл с точки зрения недопу-
щения образования загрязняющих веществ);
– обеспечивают гибкость механизма экологического управления в целом;
– через механизм рыночного ценообразования способствуют сохранению
дефицитных природных ресурсов для будущих поколений (не всегда);
– обеспечивают природоохранную деятельность необходимыми источниками финансирования, материальными и трудовыми ресурсами.
Недостатки данных методов заключаются в том, что они:
– сложны в применении с точки зрения точного задания уровня платежей
за негативное воздействие на окружающую среду и тем самым неопределенно-
сти достижения конечного экологического результата;
– требуют постоянной корректировки уровня платежей в связи с высокой
чувствительностью к инфляционным процессам.
В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды»
(2002 г.) среди экономических методов управления в сфере рационального приро-
120
допользования и охраны окружающей среды выделяются следующие: разработка
федеральных и региональных экологических программ; планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление платности природопользо-
вания; проведение экономической оценки природных и природно-антропогенных
объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной деятель-
ности на окружающую среду; поддержка предпринимательской, инновационной
и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на
охрану окружающей среды; возмещение вреда, причиненного окружающей сре-
де; экономическое стимулирование эффективной природоохранной деятельности.
Совокупность экономических регуляторов, создающих стимулы для хозяйствующих субъектов для выполнения экологических требований, формирует
экономический механизм экологизации экономики, который является частью
целостной системы управления экономикой и направлен на создание экологически безопасных условий жизни населения, сохранение природных благ и ра-
циональное использование природных ресурсов.
В зависимости от соотношения применяемых административных и экономических методов управления выделяются три типа экономического меха-
низма природопользования и охраны окружающей среды.
Первый тип — компенсирующий (мягкий, пассивный) экономический ме-
ханизм, либеральный в экологическом отношении. Он ставит самые общие
ограничительные экологические рамки для экономического развития отраслей
и секторов, практически не тормозя его. Данный тип экономического механизма направлен на компенсацию негативных экологических последствий и слабо
влияет на темпы и масштабы развития. Именно такой тип свойственен техногенному типу развития экономики. Он направлен в основном на борьбу с негативными экологическими последствиями экономического развития, а не с при-
чинами возникновения экологических деформаций.
Второй тип — стимулирующий (умеренный, активно-пассивный) экономи-
ческий механизм, базируется на использовании экономических методов. Он стимулирует развитие эколого-сбалансированных и природоохранных производств
и видов деятельности, способствует применению наилучших доступных техно-
логий, превращающих производство в экологически чистое.
Третий тип — «подавляющий» (жесткий, активный) экономический меха-
низм, предполагает использование административных и экономических инструментов. Этот тип посредством жесткой нормативно-правовой, налоговой и кре-
дитной политики практически подавляет, прессингует развитие определенных
отраслей и комплексов в области расширения их природного базиса, в целом
способствуя экономии использования природных ресурсов и охране окружаю-
щей среды.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]