Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические и правовые основы недропользования. Учебник
.pdf
141
системы экономических отношений, природы и связей, обеспечивающих взаимодействие экономики как материальной системы с природой. С позиций экономической теории степень воздействия экономики на природу в процессе природопользования позволяет оценить разделение непосредственно процесса
производства на три сектора и два вида.
Производство состоит из трех секторов и разделено на два вида: производ-
ство материальных благ и производство услуг. Материальные блага создаются
в первичном и вторичном секторах производства, а услуги — в третичном.
Первичный сектор, к которому можно отнести природоэксплуатирующие
отрасли, т.е. все те отрасли, которые занимаются вовлечением вещества и энер-
гии природы в экономику, является сектором наиболее активного воздействия
на природу. Результатом здесь выступают первичные или сырьевые продукты.
Вторичный сектор охватывает природохозяйственные отрасли, которые заняты переработкой сырья и изготовлением готовых к производительному или лич-
ному потреблению продуктов, называемых конечными. Здесь также оказывает-
ся значительное воздействие на природную среду, но через направление в нее
отходов производства.
Третичный сектор, связанный с оказанием финансовых, банковских, тор-
говых и прочих коммерческих услуг, а также услуг здравоохранения, образования, отдыха и т.д., в отличие от вышеназванных, непосредственно не занимается
извлечением из природы ее материала, его переработкой и т.д. Но его влияние оказывается через первичный и вторичный сектора производства, когда, например,
финансовые потоки направляются в эти сектора с целью получения сверхприбылей. Кроме того, производство и в этом секторе не обходится без использования
природы, так как объекты данной сферы находятся на земле, их функционирование предполагает затраты энергии, топлива с соответствующим образованием
отходов.
Уровень воздействия человека на природу в процессе производства назы-
вается антропогенной нагрузкой. Для сохранения среды обитания ее уровень не
должен превышать восстановительных способностей природы (ассимиляцион-
ной емкости).
Рациональный подход к природопользованию заключается в поддержа-
нии и улучшении качества природной среды.
Показатель качества — ассимиляционный потенциал. Ассимиляционная емкость (ассимиляционный потенциал) природной среды — уровень вредного воздействия, который природа способна переработать и нейтрализовать без изме-
нения своих свойств. Ассимиляционная емкость выступает одним из основных
показателей качества природной среды. При превышении уровня негативного
142
воздействия возникает экологический ущерб. При этом у предприятия-загряз-
нителя появляются внешние (экстернальные) издержки, связанные с нанесен-
ным ущербом. Экстернальные издержки — побочные результаты любой деятельности, касающиеся не непосредственных ее участников, а третьих лиц.
Ассимиляционный потенциал окружающей природной среды — дополни-
тельный природный ресурс, используемый предприятием, за который необходи-
мо платить. Это уникальный природный ресурс, позволяющий, с одной стороны,
экономить на природоохранных издержках и выбрасывать часть отходов в окружающую среду, с другой стороны, обеззараживать вредные выбросы для предот-
вращения ущерба.
Ассимиляционный потенциал оценивают показателями ПДВ (предельно допустимый выброс) или ПДС (предельно допустимый сброс), которые устанавливаются предприятиям для каждого вредного вещества с учетом экологических
особенностей региона. Для экономической оценки ассимиляционного потенциала рассчитывается величина предотвращенного ущерба при осуществлении
хозяйственной деятельности.
Во втором случае примером воспроизводственных процессов в отношении
возобновимых ресурсов, таких как, например, лесные (биологические), может служить посадка лесонасаждений. В отношении же невозобновимых, т.е. минераль-
ных ресурсов, применяется механизм экономического воспроизводства.
8.2. ТЕХНОЛОГИИ ВОСПРОИЗВОДСТВА
МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВОЙ БАЗЫ
Минерально-сырьевой комплекс России является основой экономики го-
сударства. По запасам, добыче и экспорту целого ряда полезных ископаемых,
прежде всего из Арктических регионов, Россия занимает лидирующее место в ми-
ре. Рациональное использование ресурсов недр создает предпосылки для развития
других отраслей производственной, а также непроизводственной сферы, способ-
ствует появлению значительных социально-экономических эффектов для всего
общества.
Поисковые и геологоразведочные работы являются фундаментом, на ко-
тором базируется воспроизводство минерально-сырьевой базы любого государ-
ства. Однако на сегодняшний день их объем в нашей стране явно не обеспечивает в полной мере того уровня воспроизводства, которое адекватно отвечало
бы потребностям и перспективам развития экономики России. На протяжении
целого ряда лет добыча абсолютного большинства видов минерального сырья
в стране обеспечивается в основном созданным ранее резервом запасов. Со-
143
кращение числа объектов работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы
обусловило уменьшение числа участков недр, подготовленных для передачи
в недропользование, т.е. поискового задела. Проблема дефицита поискового заде-
ла находит широкое отражение в профессиональных дискуссиях. Запасы полезных
ископаемых истощаются, снижаются их качественные и экономические характеристики, эффективность механизмов природопользования находится на низком
уровне, что порождает сложности в обеспечении эффективного воспроизводства
минерально-сырьевого потенциала. В этих условиях все более актуальной ста-
новится разработка хорошо отлаженных механизмов изучения и освоения ми-
нерально-сырьевых ресурсов.
Согласно экспертным оценкам, в настоящее время структура геологической
отрасли России по объемам выполняемых работ выглядит следующим образом:
государственный сектор (ОАО «Росгеология», федеральные государственные унитарные предприятия, НИИ, учреждения) — 10 %; корпоративный сектор — 15 %;
частный сектор — 75 %. Структура затрат на геологоразведочные работы: федеральный бюджет — 10–11 %; бюджеты субъектов Федерации — 1 %; государственные добывающие компании — 12–13 %; частные инвестиции — около 75 %.
Таким образом, в стране отсутствует единый орган государственного управления
в сфере геологического изучения недр. Хотя формально это Федеральное агентство
по недропользованию (Роснедра), фактически оно контролирует ситуацию толь-
ко в сфере госзаказа, т.е. 10–11 % объемов геологоразведочных работ.
8.3. СЫРЬЕВАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В XXI в.
Как показал анализ, на большинстве горнодобывающих предприятий обеспеченность разведанными запасами достигла критически низкого уровня, а стратегический резерв многих видов сырья на действующих месторождениях является малонадежным. По большинству видов сырья полностью прекращены работы
по созданию новых мощностей, резко сокращены объемы геологоразведочных
работ. Во многих важнейших горнодобывающих регионах отмечены истощение
запасов, снижение их качественных и экономических характеристик, усложнение условий обработки в результате длительной и интенсивной эксплуатации
месторождений. Ныне для России, как это ни парадоксально, с особой остротой
встала проблема воссоздания стратегических запасов. Это прежде всего топ-
ливно-энергетические ресурсы, благородные металлы, руды цветных и редких
металлов и неметаллов, используемых при производстве спецсплавов, в воен-
ной технике и новейших технологических процессах.
Исчерпание разведанных запасов эксплуатируемых месторождений в сочетании с резким сокращением финансируемых государством геологоразведоч-
144
ных работ может в перспективе привести к массовому закрытию действующих
в настоящее время горнодобывающих мощностей. Для примера вспомним обвальное закрытие угольных шахт на юге России и в Кузбассе в конце 90-х гг.
прошлого — начале нынешнего веков и в текущей действительности.
По вышеуказанным причинам по уровню потребления минерального сырья
на одного жителя Россия в 1,5–2 раза отстала от развитых стран. Это не отвечает
статусу России как великой державы. Высокий уровень потребления полезных ископаемых является материальной основой не только экономики, но прежде всего
национальной безопасности страны. Игнорирование этого очевидного положения
чревато в дальнейшем снижением роли России в мировой экономике и чрезвычайными ситуациями, обусловленными, например, захватом транснациональными
компаниями окраинных сырьевых регионов страны.
В силу вышеизложенного обеспечение устойчивого, экологически сбалансированного развития экономики России минеральными ресурсами требует при-
нятия серьезных мер.
Межведомственная комиссия рекомендует разработать пороговые значения,
характеризующие состояние отечественной минерально-сырьевой базы, выход за
пределы которых создает угрозу экономической безопасности страны; организо-
вать постоянный мониторинг состояния минерально-сырьевой базы и отраслей
топливно-сырьевого комплекса, а также существующих и прогнозируемых в этих
отраслях угроз экономической безопасности, разрабатывать меры по их нейтра-
лизации; в интересах экономической безопасности страны необходимо создать го-
сударственный фонд резервных месторождений стратегических полезных ископа-
емых; крайне важно создать единую государственную систему учета и контроля
за сырьевым фондом недр и его эффективным использованием.
Россия продолжает и долго еще будет оставаться самым богатым природ-
ными ресурсам государством мира. Но, учитывая географические и климатиче-
ские особенности страны, доступ к ним с каждым годом все в большей степени
затрудняется, их извлечение удорожается. В перспективе в связи с предстоящим резким удорожанием энергоносителей перевозки сырьевых материалов по
стране будут становиться все более затратными. Поэтому строить перспективу
благополучия России на основе расширения экспорта минерально-сырьевых
ресурсов — это опасное заблуждение. Необходимы самая тщательная инвента-
ризация наших национальных природных богатств во всех уголках страны, резкое расширение геологоразведочных работ с целью нахождения новых пер-
спективных месторождений. Многие ученые-экономисты считают необходимым осуществить национализацию топливно-энергетического комплекса,
предприятий черной и цветной металлургии и др., а также вернуть государ-
145
ственную монополию на внешнюю торговлю природными ресурсами. Дело
в том, что те доходы, которые получает ныне государство от поставок за рубеж
своих природных ресурсов, осуществляемых различными компаниями, слиш-
ком малы, чтобы обеспечить подъем минерально-сырьевой и топливно-
энергетической составляющих национальной экономики. Наконец, с возвращением их в государственную собственность можно надеяться на повышение
уровня экологической безопасности при добыче полезных ископаемых и их
транспортировке
17
.
8.4. УЯЗВИМЫЕ СТОРОНЫ МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВОЙ ПОЛИТИКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Сырьевая ориентированность экономики РФ за последние 20 лет привела
к возникновению серьезных стресс-факторов для развития минерально-сырьевого потенциала, т.е. угрозам минерально-сырьевой безопасности государства, под
которыми мы предлагаем понимать дестабилизирующие факторы возникновения
дисбаланса отношений «мировое сообщество — государство — субъект РФ — общество — личность», проявляющиеся в ухудшении состояния минерально-сырьевого потенциала, неэффективном использовании минерально-сырьевой базы
с позиции их влияния на экономическую безопасность и национальные интере-
сы страны.
На текущий период времени среди основных угроз минерально-сырьевой
безопасности с позиции их влияния на национальные интересы страны можно
назвать следующие:
– сокращение действующих добывающих мощностей, высокий уровень из-
носа их материально-технической базы;
– недостаточные объемы финансирования для ведения геологоразведочных
работ по новых месторождениям;
– варварские способы добычи важнейших видов минерального сырья;
– недостаточное использование на практике инновационных способов и ме-
тодов переработки сырьевых ресурсов;
– неудовлетворительное состояние объектов социальной инфраструктуры
в местах ведения геологоразведочных работ и проживания персонала горнодо-
бывающих компаний;
– использование неэффективных способов обработки отходов от деятель-
ности добывающих компаний и т.д.
17
URL: http://ru-safety.info/post/100886706070011 (дата обращения: 18.07.2022).
146
Представленные выше угрозы имеют разный диапазон влияния на минераль-
но-сырьевую безопасность, и одной из дискуссионных проблем на сегодняшний
день является выбор адекватной системы оценки их влияния на экономическую
безопасность и национальные интересы страны.
Поэтому остается острым вопрос по выбору системы индикаторов — количественных измерителей влияния угрозы, а также обоснованию их пороговых значений на основе огромного массива данных, которые позволили бы комплексно
оценить состояние минерально-сырьевого потенциала.
Решение данной проблемы становится возможным благодаря внедрению
геоинформационной системы мониторинга в минерально-сырьевом комплексе РФ.
Это позволит:
1) обеспечить получение важнейшей геолого-экономической информации
в режиме реального времени круглосуточно и из любой точки мира о состоянии
минерально-сырьевой безопасности;
2) сформировать базу метаданных, основное предназначение которой заклю-
чается в поиске месторождений по ключевым словам, тематике, расположению
и другим параметрическим критериям, в том числе показателям удельной цен-
ности недр региона;
3) обеспечить создание базы данных по геолого-экономическим показате-
лям в разрезе месторождений основных групп полезных ископаемых, содержа-
щей также историю их освоения, что позволит производить сравнение аналогичных месторождений по заданным в поиске параметрам;
4) картографически визуализировать информацию с представлением всей
полноты геолого-экономических показателей, в отличие от стандартной геолого-экономической карты, и т.д.
8.5. ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МИНЕРАЛЬНЫХ РЕСУРСОВ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К основным проблемам использования минеральных ресурсов в Россий-
ской Федерации относятся:
Экологические проблемы:
1. Пыль, появляющаяся в процессе добычи, вредит здоровью и вызывает
заболевания легких.
2. Добыча некоторых токсичных или радиоактивных минералов несет угро-
зу жизни людей.
3. Взрыв динамита при ведении горных работ очень рискованный, так как
высвобождающиеся газы чрезвычайно ядовитые.
147
4. Подземные горные работы является более опасным, чем наземные, по-
скольку существует высокая вероятность несчастных случаев, связанных с обва-
лами, наводнением, недостаточной вентиляцией и т.д.
Быстрое истощение минералов. Повышение спроса на минеральные ресур-
сы вынуждает добывать все большее количество полезных ископаемых. В резуль-
тате чего увеличивается потребность в энергии и появляется больше отходов.
Разрушение почвы и растительности. Почва — это самый ценный зе-
мельный ресурс. Проведение горных работ способствует полному разрушению
почвы и растительности. К тому же после экстракции (получения минералов)
все отходы сбрасываются на землю, что также влечет за собой деградацию.
Энергетическая проблема. Добыча включает в себя огромное потребле-
ние энергетических ресурсов, таких как уголь, нефть, природный газ и т.д., ко-
торые, в свою очередь, являются невозобновляемыми источниками энергии18.
8.6. ПРАКТИКА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
В настоящее время накоплен определенный опыт лицензирования дея-
тельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Лице н-
зирование недропользования осуществляется в соответствии с Законом РФ
«О недрах» и Положением о порядке лицензирования пользования недрами,
утвержденным постановлением Верховного Совета РФ № 1314-1 от 1992 г. Ор-
ганизационное обеспечение государственной системы лицензирования в недропользовании возлагается на государственный орган управления государственным
фондом недр, а также на его территориальные подразделения. Данные органы осу-
ществляют подготовительную работу, связанную с выдачей лицензий, согласо-
вывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, охраной окружающей
среды, надзора, а в части, касающейся платы за использование недр, — с государственными органами управления экономикой.
Механизм предоставления лицензий на право пользования недрами заклю-
чается в следующем. Предприятия, желающие получить лицензию, обращаются
в Министерство природных ресурсов РФ или ее территориальные подразделе-
ния, которые предоставляют необходимую информацию о сроках и условиях
получения лицензии по интересующим объектам. МПР России и его территориальные подразделения учитывают поступающие заявки на получение лицензий, информируют о них органы представительной власти, организуют выпуск
18
URL: https://natworld.info/raznoe-o-prirode/mineralnye-resursy-zemli (дата обращения: 18.07.2022).
148
рекламных изданий, проводят другие мероприятия по информационному обес-
печению потенциальных показателей недр. Заявки должны содержать:
1) данные о предприятии-заявителе, включая место его основной деятельности, его хозяйственные взаимоотношения с финансовыми и производственными партнерами;
2) данные о руководителях или владельцах предприятия-заявителя и лицах, которые представляют это предприятие при получении лицензии;
3) данные о финансовых возможностях предприятия-заявителя, необходимые для выполнения работ, связанных с намечаемым пользованием недрами;
4) данные о технических и технологических возможностях предприятия-заявителя, а также других предприятиях, привлекаемых им в качестве подрядчиков;
5) информацию о предыдущей деятельности предприятия-заявителя, вклю-
чая список государств, в которых оно осуществляло свою деятельность в послед-
ние пять лет;
6) предложения предприятия-заявителя по условиям пользования недрами.
После принятия заявки на участие в конкурсе предприятию-заявителю
предоставляется пакет геологической информации по интересующему участку
недр. Пакет должен содержать необходимый объем геологической, горнотех-
нической, технологической и иной информации для проведения предприятиемзаявителем технико-экономических расчетов показателей ведения работ. На
основании получения геологической информации предприятие-заявитель в установленный срок разрабатывает и представляет основные технико-экономические показатели ведения работ, связанные с намечаемым пользованием недрами.
Оценка соответствия разработанных предприятием-заявителем технико-эко-
номических показателей по условиям конкурса производится экспертной комис-
сией и оформляется протоколом.
Лицензия, предоставленная победителю конкурса или аукциона, направ-
ляется в федеральный или территориальный геологические фонды на регистра-
цию, которая производится в месячный срок с момента ее поступления.
Государственная система лицензирования — это единый порядок предо-
ставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов, и их оформления. Задачей
государственной системы лицензирования является обеспечение:
1) практической реализации государственных программ развития добы-
вающей промышленности и минерально-сырьевой базы;
2) социальных, экономических, экологических и других интересов населе-
ния, проживающего на данной территории и всех граждан Российской Федерации;
3) равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении
лицензий;
149
4) развития рыночных отношений, проведения антимонопольной полити-
ки в сфере пользования недрами;
5) необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным)
и защиты их права пользования недрами.
Лицензия должна содержать:
– данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
– указание пространственных границ участка недр, предоставляемого
в пользование;
– указание границ земельного отвода, выделенного для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
– сроки действия лицензии и сроки начала работ;
– условия, связанные с платежами, взимаемыми за пользование недрами,
земельными участками, акваториями;
– согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении;
– соглашение о правах на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
– условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нор-
мами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасно-
му ведению работ.
Лицензия на право пользования недрами закрепляет перечисленные усло-
вия и форму договорных отношений недропользования, в том числе на условия
концессии, договора о разделе продукции, контракта на предоставление услуг
(с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не про-
тиворечащими настоящему Закону.
За выдачу лицензий на право пользования недрами взимаются сборы. Раз-
мер сборов определяется, исходя из расходов на экспертизу заявок на получе-
ние лицензий, организацию конкурсов и аукционов, оплату пакетов геологиче-
ской информации и иных расходов, связанных с предоставлением лицензии.
Отказ в предоставлении лицензии может последовать в следующих случаях:
– заявка на предоставление лицензии подана с нарушением установленных
требований;
– заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;
– заявитель не представил и не может представить доказательств того, что
обладает необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффек-
тивного и безопасного проведения работ.
Запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными
действия органов государственной власти и управления, а также любых хозяй-
ствующих субъектов (пользователей недр), направленные на:
150
– ограничение, вопреки условиям данного конкурса или аукциона, досту-
па к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право
на пользование недрами в соответствии с настоящим Законом;
– уклонение от выдачи лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе;
– замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами;
– дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение
в недропользовании;
– дискриминацию пользователей недр и предоставление доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.
Орган управления государственным фондом недр вправе устанавливать пре-
дельные размеры участков недр (горных отводов), предоставляемых в пользо-
вание. Право за пользование недрами прекращается:
– по истечении установленного в лицензии срока ее действия;
– при отказе владельца лицензии от права на пользование недрами;
– при возникновении зафиксированного в лицензии решающего условия,
исключающего дальнейшее осуществление предоставленного права.
Право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приоста-
новлено или ограничено органом управления государственным фондом недр или
его территориальными подразделениями, выдавшими лицензию, в случаях:
– возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей,
работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользовани-
ем недрами;
– нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
– систематического нарушения пользователем недр установленных правил
пользования недрами;
– возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные
действия и др.);
– если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не
приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
– ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование.
При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права на пользование недрами он может обжаловать
его в административном или судебном порядке.
Право пользования недрами переходит к другому субъекту предпринима-
тельской деятельности (юридическому лицу) в следующих случаях:
1) при изменении организационно-правовой формы предприятия — поль-
зователя недр;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]