Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические и правовые основы недропользования. Учебник
.pdf
31
компонентов (потери) от их количества в исходной руде составляет: молибдена,
меди, никеля — до 25 %, кобальта — до 35 %, свинца, цинка — до 45 %, вольфрама — до 50 %, олова — до 60 %, редких и редкоземельных металлов — до
100%, нерудных полезных ископаемых, залегаемых совместно с основными по-
лезными ископаемыми, — до 100 %16. В этой связи возникает необходимость
активизации вовлечения в промышленное использование отходов недр о-
пользования.
6. Гуманитаризация рынка труда, смена социокультурной парадигмы.
Руководители горнодобывающих компаний уже сталкивались с изменением условий, касающихся трудовых ресурсов. Неуклонное движение в сторону цифрови-
зации и автоматизации меняет не только облик рабочего места (например, за счет
возможностей удаленной/дистанционной работы), но и потребности организа-
ций в кадровых ресурсах. По мере автоматизации рутинных задач спрос на спе-
циалистов с обширными базовыми навыками и глубокими техническими зна-
ниями будет только расти. Одновременно с этим в горнодобывающей отрасли
наблюдается масштабная смена поколений. По прогнозам, в ближайшие десять
лет на пенсию выйдут 50 тыс. работников канадской горнодобывающей промышленности, что составляет примерно 26 % от общего объема трудовых ре-
сурсов страны, занятых в этой отрасли. На фоне дальнейшего уменьшения числа студентов, обучающихся специальностям, связанным с добычей полезных
ископаемых, заполнять пробелы в кадровых ресурсах будет непросто. Напри-
мер, в Австралии количество студентов, поступивших на курсы горной инженерии, сократилось с 292 чел. в 2014 г. до 171 в 2017 г., а к 2020 г., по прогнозам, уменьшится до 47 чел. Более того, профессия горного инженера перестает
быть сугубо мужской. Данный тренд реализуется в рамках концепции устойчивого развития по всему миру.
Таким образом, для успешного развития в условиях ограничений и требо-
ваний, создаваемых четвертой промышленной революцией, горнодобывающим
компаниям необходимо будет внедрить новый стратегический подход, который
не только будет учитывать весь спектр отраслевых вызовов, изменений и рис-
ков, но и позволит руководству определить драйверы стоимости для организа-
ции в целом.
16
См.: Пояснительная записка к Проекту Федерального закона № 664487-7 «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации “О недрах” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
стимулирования использования отходов недропользования» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию
на 13.03.2019) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
32
1.5. НЕДРА — ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Недра — это верхняя часть земной коры, расположенная под плодородным
слоем почвы или под дном водоемов и доступная для геологического освоения.
Недропользование в Российской Федерации регулируется законом «О недрах».
В Российской Федерации недра делятся на участки недр, имеющих феде-
ральное и местное значение. К недрам федерального значения (регулируются
Законом РФ «О недрах») относят участки, содержащие запасы урана, алмазов,
редкоземельных металлов иттриевой группы, месторождения никеля, кобальта,
ниобия, тантала, лития, бериллия, металлов платиновой группы. Федеральное
значение имеют также месторождения нефти с извлекаемыми запасами свыше
70 млн т, месторождения газа с извлекаемыми запасами свыше 50 млрд м
3
, ме-
сторождения меди с запасом свыше 500 тыс. т, месторождения золота с запасом
свыше 50 т. К недрам местного значения относят участки с общераспростра-
ненными полезными ископаемыми, недра, в которых построены подземные сооружения местного и регионального значения, а также месторождения подзем-
ных вод питьевого и технического качества с дебетом до 500 м3.
Собственность на недра (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»)
Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство, а так-
же содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ре-
сурсы являются государственной собственностью.
Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, насле-
дования, вклада, залога; они не могут отчуждаться в иной форме.
Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицен-
зии могут находиться в федеральной государственной собственности, собствен-
ности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Данные о недрах содержатся в Государственном фонде недр (ст. 2 За-
кона РФ «О недрах»).
Государственный фонд недр составляют используемые участки, представ-
ляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пре-
делах территории РФ и ее континентального шельфа.
Владение, пользование и распоряжение Государственным фондом недр
в пределах территории РФ в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной вла-
сти субъектов РФ в пределах своих полномочий утверждают государственные про-
33
граммы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой
базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления Государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охра-
ны окружающей природной среды.
В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Перечень
участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установлен-
ном Правительством РФ, в официальном издании Российской Федерации.
К участкам недр федерального значения относятся участки недр:
1) содержащие месторождения урана, особо чистого кварцевого сырья, ред-
ких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития,
коренные месторождения алмазов или коренные (рудные) месторождения металлов платиновой группы, с запасами, учтенными государственным балансом
запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.;
2) расположенные на территории субъекта РФ или территориях субъектов РФ и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов
полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г. месторождения:
– с извлекаемыми запасами нефти от 70 млн т;
– с запасами газа от 50 млрд м3;
– коренные (рудные) с запасами золота от 50 т;
– с запасами меди от 500 тыс. т;
3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального
шельфа РФ;
4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.
1.6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Государственное регулирование отношений недропользования — это
комплекс мер, принимаемых всеми ветвями государственной власти РФ, направленных на обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рацио-
нального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих по-
колений народов Российской Федерации.
Исходные требования государственного регулирования отношений
недропользования предусмотрены разд. IV Закона РФ «О недрах». Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством
34
управления, лицензирования, учета и контроля. В задачи государственного регулирования входят (ст. 35 Закона РФ «О недрах»):
– определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на те-
кущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
– обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва
участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не свя-
занных с добычей полезных ископаемых;
– обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
– установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
– введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
– разработка норм и правил в области использования и охраны недр.
Государственное регулирование отношений недропользования возможно
в двух формах:
1) путем реализации компетентными государственными органами своих
властных полномочий по управлению использованием недр (правовые формы);
2) через создание экономического механизма стимулирования рациональ-
ного недропользования и охраны недр.
Властная деятельность государства включает в себя правотворческую деятельность представительных органов по формированию правовой базы для деятельности субъектов недропользования, правоисполнительную деятельность
исполнительных органов по созданию условий для полной и точной реализации
требований законодательства о недрах и деятельность судебных органов по от-
правлению правосудия, объективному и беспристрастному разрешению споров,
возникающих в процессе недропользования между различными субъектами на
основе требований действующего законодательства.
Основной задачей государственного регулирования отношений недрополь-
зования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее
рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. В решении этой задачи долж-
ны принимать участие все государственные органы РФ всеми возможными для
государства способами.
1.7. РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИЙ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
(ФЕДЕРАЛЬНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ, МЕСТНЫХ)
Разграничение компетенции Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления строится на основании норм Конституции РФ
35
и принятых в ее развитие нормативно-правовых актов. В соответствии со ст. 72
Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, зе-
мельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах находятся
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В исключитель-
ном ведении Российской Федерации находятся установление системы феде-
ральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка
их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, федеральная государственная собственность и управление ею,
установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культур-
ного и национального развития Российской Федерации, определение статуса
и защита государственной границы, территориального моря, воздушного про-
странства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ,
геодезия и картография (ст. 71 Конституции РФ). Местное самоуправление
в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением
вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ). В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ органам местного самоуправления
могут быть переданы отдельные государственные полномочия. Таким образом,
основная часть горного права и законодательства о недрах, за исключением
правового режима континентального шельфа и особой экономической зоны,
находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Детальное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов РФ
и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недро-
пользования установлено Законом РФ «О недрах» (ст. 3–5). К основным пол-
номочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирова-
ния отношений недропользования относятся:
– определение и реализация федеральной политики недропользования, стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;
– установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разра-
ботка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации
запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;
– создание и ведение единой системы федерального и территориальных
фондов геологической информации о недрах;
– составление государственного баланса запасов полезных ископаемых; го-
сударственный учет участков недр, используемых для добычи полезных иско-
36
паемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;
– государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;
– государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных
ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность;
– определение совместно с субъектами РФ региональных перечней полез-
ных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения,
установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть
предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;
– распоряжение недрами континентального шельфа РФ; распоряжение совместно с субъектами РФ государственным фондом недр;
– введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для
обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды;
– установление размеров и порядка взимания платы за геологическую
информацию о недрах, а также утверждение соглашений на условиях раздела
продукции;
– защита прав пользователей недр и интересов граждан Российской
Федерации;
– государственный контроль за геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения;
– заключение соглашений о разделе продукции при пользовании участками недр;
– иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством.
Реализация общей федеральной политики недропользования в Российской
Федерации возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы. Отдельные полномочия по регулирова-
нию отношений недропользования, отнесенные к ведению Российской Федерации,
могут быть переданы субъектам РФ с передачей необходимых для их осуществ-
ления материальных и финансовых средств. Решение о передаче отдельных пол-
номочий субъектам РФ должно быть оформлено федеральным законом или постановлением Правительства РФ.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют регулиро-
вание отношений недропользования в пределах подведомственной им террито-
рии. В состав их полномочий входит:
– участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;
37
– разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;
– создание и ведение территориальных фондов геологической информации;
составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и про-
явлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах
полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или
опасность; проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых,
геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых
в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участках недр местного значения, а также об участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуа-
тации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Российской
Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения;
– установление порядка пользования недрами в целях разработки месторож-
дений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного
значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;
– участие в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками
недр в пределах, установленных действующим законодательством;
– участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых;
– государственный контроль за геологическим изучением, охраной и ра-
циональным использованием недр в соответствии с установленным Правитель-
ством РФ порядком;
– регулирование других вопросов в области использования и охраны недр
в соответствии с федеральным законодательством.
В целях уточнения полномочий органов государственной власти субъек-
тов РФ в сфере регулирования отношений недропользования могут быть приняты соответствующие законы субъектов РФ. Законы субъектов РФ не могут
противоречить федеральным законам, в случае их противоречия применяются
положения федеральных законов.
Полномочия органов местного самоуправления определяются на основании
федеральных законов, законов субъектов РФ и принятых на их основании подзаконных нормативно-правовых актов. Органы местного самоуправления, в пределах подведомственных им территорий, имеют право на:
38
– участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении
недр в пользование;
– развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности;
– предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений
на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых,
а также на строительство подземных сооружений местного значения;
– приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных
участках, предоставленных для добычи общераспространенных полезных ископаемых, при наличии возможности использования альтернативных источников
сырья;
– контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспростра-
ненных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооруже-
ний, не связанных с добычей полезных ископаемых.
На практике возникают вопросы в сфере разграничения полномочий
между органами государственной власти РФ, субъектами РФи органами местного самоуправления. Можно привести некоторые примеры из судебной практики. Так, в целях разработки месторождений Государственным Советом Республики Коми принят Закон «О пользовании недрами общераспространенных полезных
ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства подземных сооружений
местного значения на территории Республики Коми» от 31 декабря 2004 г. № 79-
РЗ127. В соответствии со ст. 2 данного Закона пользование участками недр в це-
лях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых,
участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется на основании специального государственного разрешения (лицензии), выдаваемого уполномоченным
органом исполнительной власти Республики Коми.
Прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением о признании приведенной правовой нормы недействующей в части слов «выдаваемого уполно-
моченным органом исполнительной власти Республики Коми», указывая, что
действующее федеральное законодательство не наделяет субъекты РФ полномочиями по выдаче лицензий на право пользования участками недр. Решением
Верховного Суда Республики Коми от 26 марта 2008 г. заявление прокурора
Республики Коми удовлетворено. Верховный Суд РФ в Определении от 18 июня 2008 г. № 3-Г08-11 пришел к выводу, что решение суда является законным
и обоснованным и отмене не подлежит.
39
В вопросах определения полномочий органов местного самоуправления
в сфере недропользования также имеются проблемы. Из текста указанной ст. 5
Закона РФ «О недрах» неясно, могут ли органы местного самоуправления са-
мостоятельно выдавать разрешение (лицензию) на разработку месторождений
общераспространенных полезных ископаемых.
Например, в Законе Еврейской автономной области от 15 декабря 2004 г.
«О порядке предоставления и пользования на территории Еврейской автономной
области участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений местного зна-
чения, не связанных с добычей полезных ископаемых» установлено, что органом
государственной власти, уполномоченным предоставлять указанные участки недр
в пользование, является орган исполнительной власти области, который наделен
правом осуществлять оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий на пользование участками недр. Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с заявлением о признании указанных положений недействующими,
заявив в обоснование заявления, что оспариваемые нормы ограничивают полномочия органов местного самоуправления по предоставлению разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, на стро-
ительство подземных сооружений местного значения, а также по осуществлению
контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространен-
ных полезных ископаемых и при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Решением суда Еврейской автоном-
ной области от 2 марта 2007 г. заявление прокурора удовлетворено.
Судебная практика свидетельствует о необходимости совершенствования
законодательства о разграничении полномочий между органами государствен-
ной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Система федеральных органов исполнительной власти в сфере недропользования включает в себя:
1. Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды России),
которое осуществляет:
– нормативно-правовое регулирование в сфере недропользования;
– выработку государственной политики в сфере недропользования, разработку стратегии и концепций развития отрасли.
2. Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) подчиняется
Минприроде РФ, осуществляет организационное обеспечение процессов пользования участками недр, осуществляет оформление и государственную регистра-
цию лицензий на право пользования недрами, организацию конкурса и аукцио-
нов на право пользования недрами, организует геологическое изучение недр.
40
3. Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Роспри-
роднадзор), которая осуществляет:
– государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр
и соблюдением условий лицензии;
– разрешительную деятельность, т.е. выдает разрешение на экспорт геологической информации, разрешения на бурение на шельфе и строительство искусственных островов, прокладку кабелей и трубопроводов.
4. Федеральную службу по экологическому, техническому и атомному
надзору (Ростехнадзор), которая подчиняется Правительству РФ, а также:
– осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением промышленной безопасности и безопасного ведения работ при недропользовании;
– выдает разрешения на опасные виды деятельности, сопутствующие недро-
пользованию, в соответствии с федеральным законом о лицензировании отдель-
ных видов деятельности.
1.8. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ОТНОШЕНИЯМИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
ОРГАНОВ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ
Правовые основы государственного управления отношениями недрополь-
зования описаны в ст. 36 закона «О недрах». По своему содержанию государ-
ственное регулирование отношений недропользования является более широким
понятием, чем государственное управление данными отношениями. Разграничение этих двух смежных понятий можно провести по субъектам и функциям
регулятивного воздействия в отношениях недропользования. Государственное
управление отношениями недропользования — это организационно-управ-
ленческая деятельность компетентных государственных органов исполнительной
власти, направленная на обеспечение рационального и эффективного недрополь-
зования, контроль за ним в целях точного и неуклонного соблюдения требований
законодательства о недрах, предупреждения и пресечения нарушений в области
недропользования и привлечение лиц, виновных в нарушении требований законо-
дательства о недрах, к юридической ответственности. Государственное управле-
ние отношениями недропользования осуществляется Президентом РФ, Правитель-
ством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также федеральным
органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. Основными принципами государственного управления
отношениями недропользования являются:
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]