Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические и правовые основы недропользования. Учебник
.pdf
41
– обеспечение устойчивого развития общества;
– разграничение государственного управления отношениями недропользования и хозяйственной деятельности в данной сфере;
– обеспечение рационального и безопасного недропользования;
– платность недропользования;
– гарантированное обеспечение государственных потребностей Российской
Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие ко-
торых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета;
– приоритет общепризнанных принципов и норм международного права
и международных договоров РФ при регулировании недропользования.
Государственное управление отношениями недропользования призвано
обеспечить максимально полное и эффективное использование природных богатств недр в интересах всего многонационального народа Российской Федерации. В составе государственного управления отношениями недропользования
можно выделить три относительно самостоятельных части — государственное
геологическое изучение недр, государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведени-
ем работ, связанных с пользованием недрами.
Государственное геологическое изучение недр имеет своей целью сбор, обработку и оценку информации о количестве и качестве полезных ископаемых, местах их залегания, степени изученности и освоенности месторождений. В рамках
государственного геологического изучения недр составляются геологические карты территории РФ, ее континентального шельфа, отдельных регионов и территорий, в соответствии с государственными программами производятся поисковые
и геологоразведочные работы, неправленые на обнаружение новых и уточнение
границ и объемов ранее открытых месторождений полезных ископаемых, осу-
ществляется государственный мониторинг недр. Полученная горная информация
подлежит экспертизе, имеющей целью дать объективную оценку количества и ка-
чества запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственного значения, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий их добы-
чи, и фиксируется в государственных реестрах и кадастрах. Государственное
геологическое изучение недр осуществляется компетентными государственными органами, специализированными организациями, имеющими соответству-
ющую лицензию, а также недропользователями.
В соответствии со ст. 36.1 Закона РФ «О недрах» в Российской Федерации
осуществляется государственное геологическое изучение недр, в задачи которого входит: геологическое картирование территории РФ и ее континентального
42
шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии
с государственными программами, мониторинг состояния недр и прогнозиро-
вание происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах,
состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр.
Организация государственного геологического изучения недр возлагается
на федеральный орган управления государственным фондом недр.
Мероприятия по государственному геологическому изучению недр (включая региональное геологическое изучение недр, создание государственной сети
опорных геолого-геофизических профилей, параметрических и сверхглубоких
скважин, научно-техническое обеспечение геологоразведочных работ, тематические и опытно-методические работы, связанные с геологическим изучением недр,
сбор, обработку, хранение, использование и предоставление в пользование геоло-
гической информации о недрах) осуществляются государственными (бюджет-
ными или автономными) учреждениями, находящимися в ведении федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального
органа, на основании государственного задания.
Задачами государственного контроля за рациональным использованием
и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр
установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных
в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и от-
четности. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной
недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Формами контроля являются проверка
регулярных отчетов недропользователей об объемах и видах выполненных работ, а также проведение периодических проверок, связанных с выездом госу-
дарственных инспекторов на место проведения работ по пользованию недрами.
Основными требованиями по рациональному использованию и охране
недр являются (ст. 23 Закона РФ «О недрах»):
1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставле-
ния недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплекс-
ного использования и охраны недр;
3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечива-
ющего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка
недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полез-
ных ископаемых;
43
4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов
полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных
и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основ-
ных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компо-
нентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
7) охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения,
пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и про-
мышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных
с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных
веществ и материалов, захоронении отходов I–V классов опасности, сбросе сточ-
ных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологи-
ческих нужд;
9) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации пред-
приятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связан-
ных с добычей полезных ископаемых;
10) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных
ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
11) предотвращение размещения отходов производства и потребления на
водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания под-
земных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или
технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов
сельскохозяйственного назначения или резервирование которых осуществлено
в качестве источников питьевого водоснабжения.
В случае нарушения требований настоящей статьи право пользования недра-
ми может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными
государственными органами в соответствии с законодательством.
Государственный мониторинг состояния недр (ст. 36.2 Закона РФ
«О недрах») является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
Государственный мониторинг состояния недр осуществляется федераль-
ным органом управления государственным фондом недр в соответствии с зако-
нодательством РФ.
44
Задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональ-
ным использованием и охраной недр (ст. 37 Закона РФ «О недрах») являются
предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр тре-
бований международных договоров РФ, законодательства РФ о недрах, норм
и правил в области использования и охраны недр.
Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным ис-
пользованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными
органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и орга-
нами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный
надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Пра-
вительством РФ высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Целью государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных
с пользованием недрами, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов
(норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их
вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр. Надзор осуществляется компетентными государственными органами во взаимодействии с органами государственного геологического контроля, природоохранными и иными контрольными органами.
Правом на участие в осуществлении государственного надзора за безопасным
ведением работ, связанных с пользованием недрами, обладают органы местного
самоуправления, профессиональные союзы, общественные организации.
Задачами государственного надзора за безопасным ведением работ, связан-
ных с пользованием недрами (ст. 38 Закона «О недрах») являются предупреждение,
выявление и пресечение нарушений пользователями недр или лицами, осуществляющими работы на участках недр, предоставленных в пользование пользователям недр, требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.
Порядок разрешения споров регулируется ст. 49, ст. 50 Закона РФ
«О недрах». Лица, виновные в нарушении законодательства РФ о недрах, несут
административную, уголовную ответственность в порядке, установленном за-
конодательством РФ.
Споры по вопросам пользования недрами разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их полно-
мочиями и в порядке, установленном законодательством.
По взаимной договоренности сторон имущественные споры, связанные
с пользованием недрами, могут быть переданы на рассмотрение третейского суда.
45
Споры по вопросам пользования недрами на условиях раздела продукции
разрешаются согласно условиям указанных соглашений.
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем преду-
смотренные внутренними законодательными актами России, то применяются пра-
вила международного договора (ст. 52 Закона РФ «О недрах»).
1.9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В настоящее время достаточное количество субъектов РФ уже приняли
нормативные правовые акты, регулирующие отношения недропользования на
их территориях. Часть этих актов была принята до ввода в действие Закона РФ
«О недрах», который, как известно, был подписан 21 февраля 1992 г. Так, Закон
«О недрах» Республики Коми был принят 12 февраля 1992 г. Закон Удмуртской
Республики «О недрах» — 13 февраля 1992 г.
В ст. 1 Закона РФ «О недрах» указано, что «…настоящий Закон действует на
всей территории РФ… Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ
не могут противоречить настоящему Закону. В случае противоречия законов
и иных нормативных актов субъектов РФ положениям федеральных законов, ре-
гулирующих отношения недропользования, действует настоящий Закон и иные
федеральные законы». В этой связи целесообразно рассмотреть, как в норма-
тивных правовых актах субъектов РФ были решены принципиальные вопросы
правового регулирования отношений недропользования, и сопоставить эти решения с соответствующими статьями Закона РФ «О недрах». Результаты ретроспективного анализа приведены в табл. 1.
Таблица 1
Законодательство в области природопользования
Наименование
нормативного
правового акта
Дата
принятия
акта
Основные положения нормативного правового акта
Вид собственности
на недра
Распределение
платежей за пользование
недрами
Закон РФ «О недрах»
21.02.1992
Государственная
собственность
Платежи поступают
в бюджеты: федеральный,
субъекта РФ, местный
Кодекс о недрах
Республики
Башкортостан
28.10.1992
Государственная
собственность Республики
Все платежи
распределяются
внутри Республики
46
Наименование
нормативного
правового акта
Дата
принятия
акта
Основные положения нормативного правового акта
Вид собственности
на недра
Распределение
платежей за пользование
недрами
Закон Республики
Бурятия «О недрах
и принципах
недропользования»
28.10.1992
Недра — достояние
(собственность) народа,
проживающего
на территории Республики
В Федеральный
бюджет отчисляется
25 % платежей за добычу
полезных ископаемых
Закон Республики
Карелия «О недрах»
18.02.1993
Недра — собственность
народов, проживающих
на территории Республики
В Федеральный
бюджет отчисляется
40 % платежей
за пользование недрами
Закон Республики
Коми «О недрах»
12.02.1992
Недра — достояние народов,
проживающих в Республике
(республиканская
собственность)
Все платежи
поступают в местный
и республиканский
бюджеты
Закон Республики Саха
(Якутия) «О недрах»
22.12.1992
Недра являются
государственной
собственностью Республики
Все платежи
поступают в местный
и республиканский
бюджеты
Закон СевероОсетинской
Республики
«О недропользовании
в Северо-Осетинской
Республике»
27.10.1992
Органы Государственной
власти и управления
Республики распоряжаются
Государственным фондом
недр в интересах народов,
проживающих на его
территории
Система платежей
за пользование недрами
подлежит утверждению
в Верховном Совете
Республики
Закон Республики
Татарстан «О недрах»
18.02.1993
Недра являются
собственностью
Республики Татарстан
Все платежи
распределяются
внутри Республики
Закон Удмуртской
Республики
«О недрах»
13.02.1992
Недра являются
государственной
собственностью Республики
Все платежи
за пользование недрами
поступают в местный
и республиканский
бюджеты
Из данных табл. 1 можно сделать вывод о том, что, по существу, во всех
приведенных нормативных правовых актах, регулирующих отношения недропользования в субъектах РФ, содержались серьезные отступления от правовых
норм, представленных в Законе РФ «О недрах», а именно:
1. Несмотря на то, что в Законе РФ «О недрах» (ст. 2) указано, что
«…владение, пользование и распоряжение Государственным фондом недр в пределах территории РФ осуществляется совместно РФ и субъектами РФ (т.е. без
разделения Фонда на составные части) в интересах народов, проживающих на
соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации», почти
47
все вышеуказанные субъекты РФ в своих законодательных актах указали, что
недра являются государственной собственностью данного субъекта РФ.
2. Несмотря на то, что в Законе РФ «О недрах» (ст. 42) указано, что
«…платежи за пользование недрами поступают в Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и соответствующие местные бюджеты», в большей части
законодательных актов субъектов РФ указано, что все платежи за пользование
недрами распределяются внутри Республики.
Все статьи данных законов согласно постановлениям Верховного и Кон-
ституционного судов были признаны на данном этапе недействительными, так
как они противоречили Закону «О недрах».
В Постановлении Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу
о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики
Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации» установлено, в частности, следующее:
1. Все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том чис-
ле конституции Республик, не должны противоречить Конституции РФ. Законы
же и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления
в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоре-
чащей, что прямо предусмотрено разделом Конституции РФ «Заключительные
и переходные положения». Пунктом 1 этого же раздела закреплен приоритет
положений Конституции РФ перед положениями Федеративного договора —
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти
суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госу-
дарственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти РФ и органами государственной власти автономной
области, автономных округов в составе Российской Федерации.
2. Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения
недрами и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов; по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы
и нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совмест-
ного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам.
48
3. Субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) при-
родные ресурсы (в том числе, недра) на своей территории и осуществлять такое
регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации,
поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.
4. Право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение,
должны устанавливаться в соответствии со статьями Конституции РФ, имеющи-
ми верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории РФ, а не на основе Федеративного договора, в котором
данный вопрос решен по-другому.
Все вышеперечисленное свидетельствует о необходимости существенной
корректировки нормативных актов субъектов РФ о недрах и приведении их в со-
ответствие с федеральными законами.
1.10. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ КАК СОГЛАШЕНИЕ
МЕЖДУ ВЛАДЕЛЬЦАМИ НЕДР (ГОСУДАРСТВОМ)
И НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕМ НА ОСНОВЕ КОНКУРСОВ И АУКЦИОНОВ
Лицензионный механизм пользования недрами является центральным зве-
ном современной системы недропользования в Российской Федерации. Нормативно-правовой базой государственной системы лицензирования пользования
недрами на федеральном уровне в настоящее время являются положения Закона РФ «О недрах» и Положение о порядке лицензирования пользования недра-
ми, утвержденное Верховным Советом РФ 15 июля 1992 г.
Упрощенная процедура предоставления права пользования недрами уста-
новлена для строительства подземных сооружений местного значения и прове-
дения работ без существенного нарушения целостности недр.
Единственным видом пользования недрами, который не охватывается си-
стемой лицензирования, т.е. не требует получения ни лицензии, ни иной формы
разрешений, является добыча собственниками, владельцами и пользователями
земельных участков в их границах общераспространенных полезных ископае-
мых без применения взрывных работ и строительства подземных сооружений
для своих нужд на глубину до 5 м. Во всех остальных случаях для возникновения права недропользования требуется получение лицензии.
В соответствии со ст. 15 Закона РФ «О недрах» государственная систе-
ма лицензирования — это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.
49
Посредством лицензирования государственные органы осуществляют, во-
первых, предварительный контроль, позволяющий проверить квалификацию соискателя на получение лицензии, выявить правоограничения, препятствующие ему
заниматься данной деятельностью, определить лицензионные условия, и, во-вто-
рых, текущий контроль, связанный с оперативным наблюдением за выполнением лицензионных условий и реагированием на их нарушения. Таким образом,
основное значение лицензирования недропользования как правовой меры обес-
печения рационального недропользования заключается в осуществлении пред-
варительного и текущего контроля за деятельностью недропользователей.
Как функция государственного управления фондом недр лицензирование
недропользования представляет собой деятельность специально уполномоченных
государственных органов по оформлению, регистрации и выдаче лицензий на право пользования недрами по результатам конкурса или аукциона либо на основании решений государственных органов, контролю за выполнением их условий,
внесению изменений, переоформлению, приостановлению и прекращению их дей-
ствия. Данная деятельность осуществляется в определенной последовательности,
особом процессуальном порядке, который в литературе именуется разрешитель-
ным (лицензионным) производством.
Разрешительное производство является частью административного про-
цесса, осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной
власти (лицензионными органами). Согласно ст. 16 Закона РФ «О недрах» ор-
ганизационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его
территориальные органы.
Лицензирование недропользования представляет собой совокупность пра-
вовых норм, определяющих:
– понятие, виды и содержание лицензий на право пользования недрами;
– порядок подготовки объектов лицензирования;
– организацию и проведение конкурсов или аукционов на право пользо-
вания недрами;
– основания и порядок выдачи лицензий, а также порядок их оформления,
государственной регистрации;
– основания и порядок изменения, продления и переоформления лицензий;
– основания и порядок приостановления и аннулирования лицензий;
– систему и компетенцию государственных федеральных и региональных
органов общей компетенции, а также специально уполномоченных органов по
управлению государственным фондом недр в сфере лицензирования пользова-
ния недрами.
50
Свое внешнее выражение лицензирование получает в выдаче разрешитель-
ных документов — лицензий. Согласно ч. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах» лицен-
зия представляет собой документ, удостоверяющий право ее владельца на пользо-
вание участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней
целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Лицензия включает в себя установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические
и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии
и определяющие основные условия пользования недрами.
Предоставление недр в пользование оформляется специальным государ-
ственным разрешением в виде лицензии. Право пользования недрами возникает
именно с момента государственной регистрации лицензии (ч. 5 ст. 9 Закона РФ
«О недрах»). Иными словами, лицензия рассматривается как своего рода титульный документ, подтверждающий наличие у субъекта предпринимательской
деятельности права недропользования.
В соответствии с видами пользования недрами лицензии подразделяются
на следующие виды:
1) лицензия на геологическое изучение недр;
2) лицензия на добычу полезных ископаемых;
3) лицензия на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не
связанных с добычей полезных ископаемых;
4) лицензия на образование особо охраняемых объектов;
5) совмещенные лицензии, включающие несколько видов пользования
недрами (поиски, разведка, добыча полезных ископаемых);
6) лицензия на право сбора минералогических, палеонтологических и дру-
гих геологических коллекционных материалов.
Содержание лицензии на пользование недрами
(ст. 12 Закона РФ «О недрах»)
Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:
1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предо-
ставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;
2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
3) указание границ участка недр, предоставляемого в пользование;
4) указание границ территории, земельного участка или акватории, выде-
ленных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]