Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экономические и правовые основы недропользования. Учебник
.pdf
151
2) при реорганизации предприятия — пользователя недр путем присоеди-
нения другого предприятия либо слияния с другим предприятием, если прежнему пользователю недр принадлежит на правах собственности не менее поло-
вины уставного фонда вновь созданного предприятия;
3) при реорганизации предприятия — пользователя недр путем разделе-
ния либо выделения из него другого предприятия, когда вновь созданное предприятие продолжает деятельность в соответствии с лицензией на участке преж-
него пользователя.
При переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформ-
лению. При этом содержание лицензии пересмотру не подлежит.
Переоформление лицензии обязательно также при изменении названия
предприятия-пользователя недр. Лицензия переоформляется по заявлению пользователя недр органами, предоставившими лицензию. Порядок переоформления
лицензии определяется в соответствии с требованиями закона к оформлению и регистрации лицензии на пользование недрами при ее выдаче. Отказ в переоформ-
лении лицензии может быть обжалован пользователем недр в судебном порядке.
Согласно исследованиям профессора М.А. Комарова с начала лицензирования и практически до настоящего времени наблюдалась тенденция на либе-
рализацию получения права на пользование недрами, что, в частности, выража-
лось в следующем:
– массовое бесплатное бесконкурсное лицензирование;
– отказ лицензирующих органов (а значит, и государства) от получения
бонусов (разовых платежей за пользование недрами);
– снижение, как правило, до минимума контролируемых условий лицензионных соглашений;
– уменьшение роли экономических аспектов в лицензионных соглашениях, в том числе инвестиционных обязательств;
– установление в большинстве лицензий минимальных или близких к минимальным ставок платежей за пользование недрами;
– несоблюдение Закона РФ «О недрах» по содержанию лицензий и ее неотъ-
емлемых составных частей, в особенности это касалось наличия документов (ак-
тов), подтверждающих и удостоверяющих горный и земельные отводы, обоснование снижения платежей, взимаемых за пользование недрами и др.;
– ослабление контрольно-регулирующих функций в части инвентаризации
лицензий и условий недропользования, неприятие действенных мер к наруши-
телям условий лицензионных соглашений;
– отсутствие форм федерального государственного статистического наблю-
дения (федеральной статотчетности) за выполнением условий лицензионных
соглашений.
152
Кроме того, как показал в своих исследованиях М.А. Комаров, при пере-
оформлении лицензий в связи с реорганизацией недропользователей в процессе
приватизации постепенно государственная собственность переходила в частную.
К началу приватизации и лицензирования пользования недрами (1992 г.) государственная собственность в минерально-сырьевом секторе экономики России
включала три составляющие:
– основные фонды горнодобывающего предприятия (в основном это казенные построения, оборудование и т. п.);
– подземные подготовительные и эксплуатационные горные выработки,
в том числе фонд скважин глубокого бурения;
– запасы полезных ископаемых и геолого-геофизическую информацию
о недрах.
Первая часть практически за бесценок (в ценах, действовавших на 1 июля
1991 г.) передавалась акционерам и включалась в уставный капитал будущего ак-
ционерного общества. Две другие части не подлежали разгосударствлению и по
законодательству о недрах оставались государственной собственностью, и гос-
ударство ее передавало в долгосрочную аренду.
Процесс приватизации осуществляли в три этапа.
Первый этап. Практически бесплатная передача подземной государственной собственности в пользование, распоряжение и оперативное управление трудовому коллективу.
Второй этап. Продажа акционерным обществам открытого типа за бесценок наземной государственной собственности, включенной в уставный капитал
приватизируемого горнодобывающего или геолого-добывающего предприятия,
с одновременной бесплатной передачей в аренду подземной собственности участков недр путем бесплатного переоформления лицензий.
Третий этап. Бесплатная передача теперь уже частной наземной и подземной собственности, принадлежащей после второго этапа акционерному обществу открытого типа, в частную собственность и долголетнее (20–25 лет) использование, владение, распоряжение и оперативное управление узкому кругу
гражданских и юридических лиц, объединяющихся в закрытые акционерные
общества, в которых зачастую организационно-правовой формой являлись совместные предприятия с участием иностранного капитала, зарегистрированные
в зарубежных офшорных зонах с льготным режимом налогообложения.
Все сказанное выше свидетельствует о необходимости совершенствова-
ния существующей системы лицензирования природопользования.
Важнейший фактор лицензирования, на котором должна базироваться вся
лицензионная система, — вовлечение в процесс лицензирования государственных органов власти всех уровней и природопользователей.
153
На федеральном и региональном уровнях должны быть установлены кво-
ты на:
– изъятие природных ресурсов;
– загрязнение окружающей среды и другие виды антропогенных воздействий на территории.
Затем эти квоты распределяются между отдельными природопользователями. Изъятие природных ресурсов и загрязнение окружающей среды природопользователями должно осуществляться в рамках выделенных им квот, что
должно быть зафиксировано в лицензии.
В условиях перехода к устойчивому (ноосферному) развитию в лицензии
должны найти отражение основные экономико-правовые функции природопользования. Такие функции разработаны М.А. Комаровым применительно к полезным
ископаемым, но они могут быть приемлемы и для других видов природных
ресурсов.
В систему лицензирования должны быть включены следующие экономи-
ко-правовые функции:
1. Лицензия как право на пользование тем или иным видом природных
ресурсов.
2. Лицензия как договор правоотношений между собственником при-
родного ресурса и природопользователем, в том числе инвестором в приро-
допользовании.
3. Лицензия как правовой документ, по которому органы государственной
власти регулируют и управляют природопользованием, а также контролируют
природопользователей по соблюдению ими условий лицензионных соглашений, в том числе по инвестированию.
4. Лицензия как документ, в котором находят окончательное отражение
и обоснование поступления в бюджет всех уровней при проведении конкурсов,
аукционов, тендеров по продаже прав природопользования (лицензионные сборы, плата за предварительный и окончательный пакеты информации о природных ресурсах, разовые платежи, размеры которых могут варьироваться, в том
числе за счет стоимостной оценки природных ресурсов).
5. Лицензия как правовой документ, в котором устанавливаются ставки пла-
тежей за природные ресурсы.
6. Лицензия как механизм обеспечения оптимального сочетания интересов:
государства, субъектов РФ и предприятий природопользователей.
7. Лицензия как правовой документ, в котором обосновываются и обеспе-
чиваются льготы, обеспечивается гарантия предоставления льгот, а также уста-
навливаются штрафные санкции за нарушение условий природопользования.
154
8. Лицензия как механизм и инструмент создания благоприятного инвести-
ционного климата, привлечения инвесторов и стимулирования ускоренного экологически безопасного освоения и разработки отдельных видов природных ресур-
сов путем предоставления льгот по налогообложению, в том числе на условиях
соглашений о разделе продукции.
9. Лицензионный паспорт как основной документ создания и ведения еди-
ной информационной системы лицензирования природопользования и реестра
природопользователей.
10. Лицензия как предмет залога для получения кредитных (заемных) средств
для привлечения инвесторов и инвестиционных ресурсов.
11. Лицензия как элемент (составная часть) долгосрочных нематериальных
активов предприятия, имеющих стоимостную оценку.
12. Лицензия как недвижимое имущество, которое можно передавать в до-
верительное управление и т.п.
13. Лицензия как форма оплаты акций при приватизации предприятий, при
покупке основной и дополнительной эмиссии акций, при учреждениях приро-
допользователем новых организаций, в том числе совместных предприятий.
14. Лицензия как часть уставного капитала предприятия-природопользователя. Имеется в виду включение стоимости природных ресурсов в уставный
капитал.
Лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды осу-
ществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 декабря
1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «Об утвер-
ждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области
охраны окружающей среды».
Согласно этому положению органами, уполномоченными на ведение лицен-
зирования в области охраны окружающей среды, являются МПР России и его
территориальные органы. Они выдают лицензии на:
– утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уни-
чтожение промышленных и иных отходов (материалов, веществ);
– проведение экологической паспортизации, сертификации, экологическо-
го аудирования;
– осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) при-
родоохранного назначения.
В соответствии с Федеральным законом РФ от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ
«О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды претерпело изменения. Прежде всего это касается сокращения видов деятельности, подлежащих лицензированию.
155
К примеру, в настоящее время к таким видам деятельности относятся деятельность
по обращению с опасными отходами, деятельность в области гидрометеороло-
гии и в смежных с ней областях, а также работы по активному воздействию на
гидрометеорологические и геофизические процессы, явления и др.
8.7. ПРОБЛЕМЫ ИНВЕСТИЦИЙ В ВОСПРОИЗВОДСТВО
МИНЕРАЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Изучение проблем, связанных с воспроизводством минерально-сырьевой
базы в добывающих регионах, свидетельствует о том, что отсутствие стимулирующих механизмов воспроизводства вызывает нежелание вертикально-
интегрированных компаний инвестировать в этом направлении. Анализ ситуа-
ции, складывающейся в добывающих компаниях, дает основание считать, что
они не будут заниматься воспроизводством МСБ с широким выходом в новые
регионы. Вложения частного капитала в воспроизводство минеральносырьевых ресурсов, а значит, геологическое изучение, становятся возможными
только при полной гарантии, что недропользователь, инвестировавший средства в поиски, оценку и разведку месторождений, будет иметь безоговорочное
право добычи полезного ископаемого. Для дальнейшего наращивания мине-
рально-сырьевой базы необходимо в ускоренном порядке предоставлять недро-
пользователю новые участки для геологического изучения, а для привлечения
средств недропользователя в процесс освоения недр — твердые гарантии получения прав пользования недрами на открытых им месторождениях полезных
ископаемых. К сожалению, ни того, ни другого в настоящее время не происхо-
дит. Открыв месторождение за счет собственных средств, недропользователь
тем не менее не получает права на его освоение. Если же в законодательстве
появятся соответствующие гарантии, инвестиции в отрасль возрастут. Существенным стимулом для привлечения частных инвестиций для воспроизводства
запасов добываемых полезных ископаемых послужит льготное налогообложение для освоения новых, труднодоступных месторождений на первые годы их
разработки.
Кроме того, в тексте закона «О недрах» система критериев, отражающих
интересы государства при выборе победителей конкурсов и аукционов, должна
быть сведена к двум агрегированным показателям — максимальному дискон-
тированному доходу, отражающему прямой экономический эффект как для
государства, так и для компании недропользователя. И к так называемом у
«мультикативному экономическому эффекту», отражающему вклад государства в развитие субъекта Федерации, на территории (акватории) которого нахо-
156
дится данное месторождение. Критерии, указанные в законодательстве сегодня
(полнота извлечения, вклад в социально-экономическое развитие территорий,
эффект природоохранных мероприятий и т.д.), являются не стимулами для привлечения частных инвестиций, а, наоборот, ограничением, поскольку не отра-
жают экономический эффект освоения месторождения и увеличивают себесто-
имость добычи, издержки и т.д. Государство не может принуждать компании
к нерентабельным затратам в добыче полезных ископаемых. Все критерии по-
мимо достижения максимального значения дисконтированного потока налич-
ности имеют подчиненное значение. В законодательном отношении с учетом
особенностей и специфики вопросы привлечения инвестиций, в том числе
иностранных, в освоение шельфа должны быть урегулированы Законами
«О недрах», «О континентальном шельфе», «О территориальном море». Госу-
дарству необходимо изменить отношение к геологоразведке в интересах стаби-
лизации добычи. Для того чтобы наш добывающий бизнес стал локомотивом
для всей экономики, нужно перейти от той порочной стратегии, которой в России сейчас придерживаются, а именно: российские ресурсы, деньги плюс ино-
странные технологии, техника, менеджмент, к другой концепции: российские
недра, техника, технологии, менеджмент плюс иностранные деньги.
Развитие минерально-сырьевой базы возможно не только на основе наращивания запасов за счет поиска новых месторождений и проведения геологоразведочных работ, но и на основе увеличения количества пригодных к эксплу-
атации запасов за счет разработки и внедрения новых технологий их добычи,
широкого применения современного оборудования.
Модернизация отечественного машиностроения сырьевой сферы невозможна без решения вопроса об отмене пошлин на импортное оборудование.
Конкретные меры в этом направлении, предпринятые Минэкономразвития РФ,
а именно: 600 позиций, по которым импортные пошлины уже отменены, требуют продолжения.
На сегодня за рамками Закона РФ «О недрах» все еще остаются вопросы
налогообложения при недропользовании. Государственное регулирование рационального использования недр сегодня возможно только через налоговую
систему, базовые принципы которой профессионально должны быть изложены
в Законе РФ «О недрах», а не в Налоговом Кодексе РФ. Эффективная налоговая
система, направленная на стимулирование экономического роста и создание
инвестиционного климата, не может состоять только из одной фискальной
функции, на реализацию которой направлен Налоговый Кодекс В комплексной
системе налогообложения должны быть и регулирующие, и стимулирующие
функции. Например, сегодня около 809 налогов, собираемых с нефтяных ком-
157
паний, зависят от мировых цен на нефть. В перспективе удельный вес ресурсных налогов в федеральном бюджете не только сохранится, но и будет возрастать. Противоположная ситуация складывается с долей ресурсных платежей
в региональном и муниципальном бюджетах. Муниципальные бюджеты полностью исключены из распределения налога на добычу углеводородов, практически остаются без платежей за недропользование и требуют дополнительных
федеральных субсидий. И таким образом муниципалитеты фактически отстра-
няются от управления минерально-сырьевыми ресурсами, находящимися на их
территории. Нетрудно предположить, что в случае широкомасштабной разра-
ботки месторождения любого полезного ископаемого налог на его добычу рано
или поздно будет перераспределен в пользу регионального и федерального цен-
тра. Это лишает муниципальные образования стимулов к поиску новых перспективных месторождений, разработке инвестиционных проектов, связанных
с освоением минерально-сырьевого потенциала.
Назрела необходимость создания общегосударственной, а также региональных систем налогового стимулирования добычи полезных ископаемых в сложных
горно-геологических, географо-экологических условиях. Принятый 151 Федеральный закон — это только первый шаг.
Для решения данной проблемы необходимо закрепить принцип дифферен-
цирования шкалы налога на добычу полезных ископаемых с учетом категории
извлекаемых запасов, состава добываемой продукции, глубины залегания залежей,
стадии разработки, удаленности месторождения от развитой производственной
инфраструктуры.
На фоне широко развернувшейся дискуссии по вопросу расчета и изъятия
природной ренты проблема перераспределения доходов от эксплуатации месторождений между федерацией, регионами и муниципалитетами оказывается на
втором плане. Между тем это не менее важный вопрос, от которого зависит успеш-
ное социально-экономическое региональное развитие, а следовательно, и инвестиционная инициатива на местах. Сегодняшние опенки состояния конкурентоспособности российской экономики, безусловно, внушают опасения. Если определить
конкурентоспособность как умение производить такие товары и услуги, которые
были бы востребованы на внешнем рынке, то таких российских товаров и услуг
сегодня недостаточно как внутри страны, так и на зарубежных рынках.
Возрастает роль инвесторов, которые способствуют реализации долгосрочных стратегических задач в тех странах, где они работают. Российские предприятия, сотрудничающие с международными инвесторами, приобретают конкурентные преимущества, которые дают новые возможности как внутри страны, так и на
зарубежных рынках.
158
С момента введения на территории России ныне действующего порядка
предоставления прав пользования недрами ведется дискуссия о праве иностранных компаний на пользование недрами на территории России. Следует четко уста-
новить условия участия иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных
юридических лиц и международных организаций в пользовании недрами России в качестве недропользователей. При этом возможны различные варианты:
1) определение в процентном отношении фиксированной суммарной доли
прямого или опосредованного участия иностранного капитала в акционерном
капитале российской компании-недропользователе;
2) участие групп иностранных компаний в качестве стороны СРП;
3) предоставление российской компании эквивалентного права пользования
недрами на территории страны регистрации иностранной компании (как это прак-
тикуется в Европе).
Зарубежные компании выступают с настоятельными рекомендациями в ад-
рес России заменить существующий Закон «О недрах» новым законом, который бы
стимулировал инвестиции и предусматривал справедливый и прозрачный поря-
док предоставления прав на недропользование, а также четко определил бы по-
рядок и правовую базу признания участков недр стратегическими и ограниче-
ния участия иностранных компаний в их разработке.
С целью привлечения иностранных инвесторов, для которых основной
гарантией является лицензия, необходимо сделать возможным разделение по инициативе недропользователя предоставленного пользователю лицензионного участ-
ка на несколько самостоятельных участков, блоков как в вертикальном, так и в тер-
риториальном масштабе.
В Законе РФ «О недрах» должен быть прописан механизм управления рацио-
нальным пользованием недрами при разработке одного месторождения полезных
ископаемых несколькими недропользователями. На протяжении многих лет пред-
лагается внести в закон положение о прямом переоформлении лицензий с головного предприятия на дочернее и наоборот. Сделать это напрямую сегодня невоз-
можно, приходится тратить много времени и энергии на действие «в обход», т.е.
через «промежуточное» юридическое лицо. Включение в законодательство этой
поправки резко повысит приток инвестиций и эффективность поисково-разведочных и эксплуатационных работ. Очень важно урегулировать вопрос доступа к геологической информации, защитить право собственника данной информации, что
обеспечит функционирование рынка геологической информации, а также создаст дополнительные условия для привлечения частных инвестиции и проведения геологоразведочных работ.
Существуют различные подходы к выработке мер привлечения инвестиций
в воспроизводственный процесс добычи полезных ископаемых. Все подходы дают
159
близкие результаты, и это подводит к выводу, что модель инвестиционного обеспечения прямого воспроизводства минерально-сырьевой базы должна обеспечиваться за счет прибылей предприятий недропользователей, а оставшаяся часть
расширенного воспроизводства — из бюджета или Фонда развития. Но для этого нужна реализация вышеперечисленных экономико-правовых проблем, что
в практическом плане существенно повысит инвестиционный климат в освое-
нии природных ресурсов.
8.8. РЕЗЕРВЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Резервы повышения эффективности недропользования заключаются
в следующем:
– ужесточение экономических санкций за несоблюдение условий проект-
ных документов (в частности, установление размера штрафов за выборочный
отбор запасов исходя из оценки стоимости недобытого сырья);
– участие государства на условиях софинансирования в проектах по созданию инфраструктуры в труднодоступных и малоизученных районах с подтвержденным потенциалом;
– создание системы государственных закупок, позволяющих обеспечить
рыночное ценообразование на добываемую продукцию для малых компанийнедропользователей;
– упрощение административных процедур, в первую очередь связанных
с выдачей и переоформлением лицензий.
8.9. ЗАДАЧИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ СТРАНЫ
Группа 1. В соответствии с проектом Энергетической стратегии РФ еже-
годная добыча нефти с газовым конденсатом должна поддерживаться на уровне
525 млн т (без конденсата — порядка 500 млн т) с возможностью ее увеличения
в случае благоприятной конъюнктуры. Для поддержания добычи на указанном
уровне в долгосрочной перспективе необходимо решение следующих задач. Во-
первых, вовлечение в оборот ранее открытых, разведанных, но не разрабатывае-
мых месторождений и залежей с ТрИЗ нефти, связанных с баженовской свитой,
доманиковым горизонтом и их аналогами. Во-вторых, изучение и вовлечение
в оборот глубоких нефтеносных горизонтов, мелких и истощенных месторождений в старых добычных регионах с развитой инфраструктурой. Третьим стратегическим направлением развития МСБ нефти является геологическое изучение
160
и поэтапное освоение новых перспективных районов добычи, расположенных
в пределах Тимано-Печорской, Западно-Сибирской, Волго-Уральской, Прикаспийской, Лено-Тунгусской, Енисей-Анабарской провинций, а также на Арктическом и Дальневосточном шельфах РФ.
Группа 2. В соответствии с проектом Энергетической стратегии РФ в пери-
од до 2030 г. должна быть решена задача диверсификации экспорта газа на осно-
ве увеличения производства сжиженного газа в пять раз и роста экспорта на ры-
нок Азиатско-Тихоокеанского региона в 8–9 раз. Для этого потребуется нарастить
годовую добычу до 800 млрд м3 и более. В традиционных районах добычи необ-
ходимо решить задачу максимально полного извлечения запасов низконапорного
газа из старых месторождений, в среднесрочной перспективе — ввести в экс-
плуатацию уже разведанные запасы «жирного» газа, содержащие значительную
примесь тяжелых гомологов метана. В долгосрочной перспективе для поддер-
жания добычи свободного газа на уровне 800 млрд м3 и более потребуется про-
водить геологическое изучение и поэтапное освоение новых районов, прежде
всего богатого газом Арктического шельфа.
Группа 3. Подземные воды являются весьма специфическим полезным ис-
копаемым; главными задачами здесь являются наращивание МСБ в густонаселен-
ных районах России, а также сохранение имеющихся ресурсов и запасов от де-
градации, обусловленной хозяйственной деятельностью. Для этого необходимо
не только увеличивать объемы ГРР, но и ужесточать требования к потребите-
лям подземных вод, горным и другим крупным промышленным предприятиям.
Группа 4. Поскольку обнаружение в России новых крупных месторождений
дефицитных полезных ископаемых с качественными рудами и в благоприятной
инфраструктурной обстановке при использовании традиционных методов прогнозирования и поисков очень маловероятно, смягчить их дефицит в обозримой пер-
спективе можно тремя путями. Во-первых, за счет поддержания добычи на действующих рудниках в старых горнорудных районах, эксплуатируемых сегодня на
пределе рентабельности, в том числе за счет выявления и отработки новых небольших месторождений-спутников. Во-вторых, за счет вовлечения в эксплуатацию
наиболее качественной части неразрабатываемых запасов распределенного и не-
распределенного фонда недр. Для решения этой задачи может потребоваться
разработка новых технологий передела руд. В-третьих, за счет приобретения
и разработки месторождений качественных руд за пределами России с последующей поставкой сырья на отечественные предприятия. В долгосрочной пер-
спективе необходимо ориентироваться на разработку и использование принци-
пиально новых технологий прогнозирования и поисков, что позволит выявить
новые типы месторождений с качественными рудами и за счет их разработки
обеспечить часть потребностей страны в дефицитных полезных ископаемых.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]