Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Уголовно-правовая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправлен
.pdf
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
власти или местного самоуправления. Отсутствие хотя бы одного из
двух важных признаков (структурного — место прохождения службы
либо функционального — специфические полномочия) не позволяет
считать лицо представителем власти.
В действительности распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости, в той или
иной степени обладает достаточно большой круг лиц: частные охранники, сотрудники ведомственной охраны, контролеры (кондукторы)
в общественном транспорте и даже вахтер в общежитии. Это, однако, не делает их представителями власти.
С другой стороны, в правоохранительных и контролирующих органах, в Правительстве РФ, в Государственной Думе Федерального
Собрания РФ и в других структурах, обозначенных как место службы представителей власти, проходит службу достаточное количество
людей, которые не обладают распорядительными полномочиями
в отношении лиц, не подчиненных им по службе.
По этой причине не относится к представителям власти технический и неоперативный персонал органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, органов дознания и
предварительного следствия, иных контролирующих и надзирающих
инстанций (например, секретари, начальники канцелярий или отделов делопроизводства, референты, начальники и сотрудники хозяйственных, юридических отделов, бухгалтеры, и т.п.), хотя некоторые
из таких служащих являются должностными лицами, но уже из второй группы, выделяемой по другим признакам.
Повторимся поэтому, что представитель власти характеризуется
одновременно и наличием особых распорядительных функций, зачастую — полномочиями принуждения, и спецификой места прохождения службы. При этом основным признаком в дефиниции
представителя власти является не столько его структурное, так называемое должностное положение, сколько его функция — распорядительные полномочия в отношении лиц, которые не находятся в его
служебном подчинении.
Такие полномочия, реализующие функции государства или муниципалитета по управлению обществом, как раз и предоставлены
лицам, проходящим службу в должностях, упомянутых выше.
Вторая группа (второй тип) должностных лиц не обладает полномочиями представителей власти.
33
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
Вместе с тем должностные лица, не являющиеся представителями власти, также выполняют управленческие функции, однако не
внешние, а внутри организации, где сами проходят службу. Иными
словами, они не могут принимать решения, обязательные для исполнения кем-либо, кроме персонала этой же организации, однако внутри организации они обладают властными полномочиями.
Как следует из примечания 1 к ст. 285 УК РФ, должностные лица
условно обозначенной нами второй группы проходят службу непосредственно в самих государственных органах (федерального и регионального уровня), органах местного самоуправления, в государственных или муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных
Силах РФ, других войсках и воинских формированиях России.
Определения государственных органов и органов местного самоуправления не требуют здесь специального разъяснения; частично
они были рассмотрены выше.
Заслуживает отдельного внимания понятие государственных и
муниципальных учреждений. К ним относятся организации, специально создаваемые государственными или муниципальными органами для оказания услуг населению: образовательные учреждения — дошкольные (детские сады и дома детского творчества), общеобразовательные школы, музыкальные и художественные школы,
средне-специальные учебные заведения (училища, колледжи), государственные вузы, медицинские учреждения (поликлиники,
клинические больницы, диагностические центры и др.), научноисследовательские институты и т.д.
В большинстве случаев при оказании услуг работники и руководители муниципальных, равно как и государственных, учреждений
не обладают никакими распорядительными полномочиями в отношении граждан, не входящих в штат этих учреждений. Функции
должностных лиц реализуются внутри этих учреждений.
При уяснении характеристики должностных лиц, отнесенных ко
второй классификационной группе, следует отграничивать государственные и муниципальные учреждения от государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющихся коммерческими
организациями.
Работники, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, не признаются должностными лицами и не могут нести ответственность за преступления
34
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Иными словами,
они не могут своими противоправными действиями причинить вред
интересам государственной или муниципальной службы с позиций
собственной безопасности механизмов управления обществом.
По этой причине преступления таких лиц надлежит квалифицировать в соответствии с деяниями, описанными в гл. 23 УК РФ (против интересов коммерческих или иных организаций), а также как
преступления против собственности (гл. 21 УК РФ), в сфере экономической деятельности (гл. 22 УК РФ), против конституционных
прав и свобод (гл. 19 УК РФ) и т.д. — в зависимости от обстоятельств
содеянного.
Эту позицию поддержала судебная коллегия Верховного Суда РФ,
рассмотрев уголовное дело в отношении директора муниципального унитарного предприятия г. Самары «Парк Культуры и отдыха
им. А.М. Горького», осуществлявшего в нем управленческие функции: он не был отнесен к должностным лицам, о которых идет речь
в примечании к ст. 285 УК РФ
1
.
Не являются должностными лицами представители государства
и муниципальных образований в органах управления хозяйственных
обществ и товариществ, например, лицо, входящее в совет директоров акционерного общества и представляющее государство как одного из акционеров. Деятельность таких лиц также не связана с осуществлением функций государственного и муниципального управления и преследует коммерческие интересы государства.
Другой структурный признак должностного лица второго вида —
прохождение службы в государственной корпорации. Это дополнение было введено в примечание 1 к ст. 285 УК РФ законом от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
1
Извлечение из постановления Судебной коллегии по уголовным делам Верхов-
ного Суда РФ: «Директор муниципального унитарного предприятия, осущест-
вляющий в нем управленческие функции, не относится к должностным лицам,
указанным в примечании к ст. 285 УК РФ» // Бюллетень Верховного Суда РФ.
2002. № 7.
35
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
Федерального закона „О Государственной корпорации по атомной
энергии «Росатом»“»
1
.
Для уяснения содержания этого признака необходимо в общих
чертах рассмотреть специфику и особенности правового статуса государственных корпораций.
Государственная корпорация в России является новой
организационно-правовой формой некоммерческих организаций.
Она отличается от открытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием (ОАО), а также от федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП).
Как следует из самого термина, государственные корпорации
создаются при государственном участии, со взносом государственных средств. В подавляющем большинстве случаев их деятельность
связана с приоритетными направлениями государственной политики, а юридической основой является соответствующий федеральный
закон.
В настоящее время в России созданы и действуют следующие государственные корпорации:
Агентство по страхованию вкладов (создано Федеральным за-•
коном от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»
2
);
Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внеш-•
экономбанк) (создан Федеральным законом от 17 мая 2007 г.
№ 82-ФЗ «О банке развития»3);
Российская корпорация нанотехнологий (создана Федераль-•
ным законом от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской
корпорации нанотехнологий»4);
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального •
хозяйства (создан Федеральным законом от 21 июля 2007 г.
№ 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства»
5
);
1
Российская газета. 2007. 5 дек.
2
СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562 (с послед. изм.).
4
СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3753 (с послед. изм.).
5
СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799 (с послед. изм.).
36
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
Государственная корпорация по содействию разработке, про-•
изводству и экспорту высокотехнологичной промышленной
продукции «Ростехнологии» (создана Федеральным законом
от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпора-
1
ции „Ростехнологии“»
);
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» •
(создана федеральным законом от 1 декабря 2007 г.
№ 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной
энергии „Росатом“»2);
Государственная корпорация по строительству олимпий-•
ских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (так называемый Олимпстрой) (создана Федеральным законом от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских
объектов и развитию города Сочи как горноклиматического
курорта»3).
Государственные корпорации имеют особый правовой статус.
Например, на них не распространяются положения законодательства о банкротстве, а также положения о раскрытии информации,
которые обязательны для открытых акционерных обществ.
Кроме того, в отличие от ФГУП госкорпорации выведены изпод контроля ряда государственных органов. В частности, они не
обязаны представлять в государственные органы (кроме Правительства РФ) документы, содержащие отчет о своей деятельности. Контролирующие органы государственной власти не уполномочены без
согласия государственной корпорации запрашивать у органов ее
управления распорядительные документы, запрашивать и получать
у органов государственной статистики или федеральных органов исполнительной власти, а также у кредитных и иных финансовых организаций информацию о финансово-хозяйственной деятельности
корпорации, не уполномочены проводить проверки соответствия
деятельности корпорации, в том числе по расходованию денежных
1
СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814 (с послед. изм.).
2
СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078 (с послед. изм.).
3
СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5415 (с послед. изм.).
37
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами и проч.
1
Собственность государственной корпорации не является государственной собственностью. Таким образом, контроль над ней не
входит в компетенцию Счетной палаты РФ.
Деятельность государственных корпораций контролирует Правительство РФ на основе их ежегодных годовых отчетов, аудиторских заключений по ведению бухгалтерского учета и финансовой
(бухгалтерской) отчетности, а также заключений ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов госкорпораций. Эта отчетность не подлежит официальному опубликованию.
Особенности правового статуса государственных корпораций, а
также порядок назначения руководителей устанавливаются в каждом случае соответствующим федеральным законом. Как правило,
полномочия назначать руководителей государственных корпораций
предоставляется Президенту РФ.
Уместно заметить, что такая разновидность юридического лица,
как государственная корпорация, не известна ГК РФ, однако в ряде
федеральных законов, посвященных регулированию их деятельности, а теперь и в УК РФ государственные корпорации упоминаются, а следовательно, включены в экономические и правовые отношения, им придан хотя и спорный, но легальный статус. Изучение
нормативных актов, регулирующих создание и функционирование
действующих государственных корпораций, позволяет уяснить, что
такой термин применим только к организации, созданной в силу отдельного федерального закона, а также в организационно-правовой
форме некоммерческой организации.
F
Вместе с тем в рамках изучаемой темы, опираясь на существующую редакцию примечания 1 к ст. 285 УК РФ, мы можем констатировать: государство относит всех лиц, выполняющих в госкорпорациях организационно-распорядительные или
1
См. об этом: Пластинина Е.А., Ерофеева Т.П. Государственные корпорации //
<http://www.gosbudget.ru/gc> (дата обращения — 29 мая 2010 г.); а также: Государственная корпорация // <http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%93%D0%BE%D1%
81%D0%BA%D0%BE%D1%80%D0%BF%D0%BE%D1%80%D0%B0%D1%86%D0
%B8%D1%8F>.
38
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
административно-хозяйственные функции, к государственным
служащим и (при наличии необходимых дополнительных признаков) к категории должностных лиц.
Такое решение законодателей не является бесспорным и, воз-
можно, в скором времени будет пересмотрено. Причиной является не только коллизионность статуса государственной корпорации, а также предложения Администрации Президента РФ по
пересмотру статуса государственных корпораций, но также и логика отнесения служащих государственной корпорации к должностным лицам наряду с государственными и муниципальными
служащими.
Те общественные отношения, которые поставлены под охрану
составов преступлений из гл. 30 УК РФ, связаны с деятельностью аппаратов управления органов государственной власти и органов местного самоуправления. Граждане, состоящие на государственной или
муниципальной службе, обеспечивают исполнение полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в вопросах управления обществом.
При этом ни одна из дефиниций государственной службы не
подходит для государственной корпорации. Следовательно, и служащие последней к государственной службе отношения не имеют.
О соотношении государственных корпораций с муниципальной властью речи не идет, поскольку они создаются федеральным законом,
имеют особенный правовой статус и даже именуются «государственными».
Служащие государственных корпораций, в отличие от государ-
ственных служащих, не исполняют задачи федеральных или региональных государственных органов, а осуществляют свою деятельность исключительно в интересах корпорации.
Уместно заметить, что государственный служащий — гражданин,
осуществляющий профессиональную служебную деятельность на
должности федеральной или региональной государственной службы, — получает денежное содержание (вознаграждение, довольствие)
за счет средств федерального или регионального бюджета. Служащий в государственных корпорациях нанимается руководством корпорации и получает вознаграждение за свой труд из средств корпорации, а не из бюджета.
39
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
Кроме того, служащий в государственных корпорациях не вы-
полняет организационно-распорядительных функций от лица государства и не распоряжается имуществом государства, ведь имущество, переданное Российской Федерацией государственной корпорации, является собственностью государственной корпорации.
В пользу того, что деятельность служащих государственной кор-
порации не следует отождествлять с деятельностью публичного аппарата государственного управления, говорит тот факт, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской
Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам
государственной корпорации.
Непоследовательным является и другое решение законодателя.
Должностные лица в УК РФ в настоящее время являются разновидностью государственных и муниципальных служащих. Обе эти категории мы встречаем среди субъектов в гл. 30 УК РФ.
Однако служащий государственной корпорации упомина-
ется только как разновидность должностного лица при наличии у него административно-хозяйственных или организационнораспорядительных полномочий. Служащие государственных корпораций, которые не обладают такими полномочиями (более широкая
категория, аналогичная государственным и муниципальным служащим), в составах преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ, не
встречаются.
F
Таким образом, включение служащих государственной корпорации как одного из специальных субъектов преступлений
против государственной власти, интересов государственной
службы и службы в органах местного самоуправления хотя и является состоявшимся правовым фактом, однако небезупречно с
точки зрения техники криминализации и определения видового
объекта уголовно-правовой охраны.
В примечании 1 к ст. 285 УК РФ имеется упоминание и о таких
должностных лицах, которые состоят на государственной службе
в российских воинских формированиях.
Как мы отмечали в начале гл. 1, внутри Вооруженных Сил РФ,
а также в других воинских формированиях также существуют отношения подчиненности, причем одни из самых жестких: управление
осуществляется личным составом и имуществом.
40
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
Соответственно, начальствующий состав, обладающий властны-
ми полномочиями в отношении подчиненных военнослужащих, при
наличии ряда требований (о них мы будем говорить ниже — это общие признаки должностных лиц всех категорий), также относится к
должностным лицам.
С точки зрения структурной организации к так называемым воен-
ным должностным лицам относится начальствующий состав, выполняющий организационно-распорядительные и административнохозяйственные функции в Вооруженных Силах РФ, т.е. в подразделениях, подчиненных Министерству обороны РФ (сухопутных,
военно-воздушных, военно-морских, ракетных войсках), а также
в иных войсках и воинских формирования, к которым относятся пограничные войска ФСБ России, внутренние войска МВД России, железнодорожные войска РФ, войска Федеральной службы правительственной связи, войска гражданской обороны, а также инженерностроительные и дорожно-строительные воинские формирования
при федеральных органах исполнительной власти.
Отметим, что военных комиссаров при осуществлении деятель-
ности по призыву на военную службу и решении вопросов, связанных с предоставлением отсрочки от призыва или принятии окончательного решения об освобождении от призыва, следует относить к
представителям власти, поскольку они реализуют функции привлечения граждан к выполнению обязанности, предусмотренной Конституцией РФ, — проходить военную службу по призыву. Решения
военных комиссаров подлежат обязательному исполнению гражданами и организациями, не находящимися у них в служебном подчинении.
Рассмотрев структурные вопросы, характеризующие места про-
хождения государственной и муниципальной службы должностных
лиц второй группы, перейдем к характеристике их специфичных
функций.
Как мы отмечали выше, для удобства рассмотрения вторая группа
должностных лиц может быть разделена на две подгруппы — как раз
по функциональному признаку.
Первая подгруппа — это лица, осуществляющие организационно-
управленческие функции в своей организации. В настоящее время
такие функции в среде менеджмента и кадрового дела принято называть «управление персоналом».
41
II. Уголовно-правовая характеристика должностного лица как субъекта преступлений
Эти функции включают в себя прием на работу, перемещение
подчиненных по службе, поощрение и наложение взысканий, увольнение с работы, установление распорядка дня, организацию труда
и службы подчиненных, формирование кадрового состава, опреде-
1
ление трудовых функций работников или подразделений
. Решения
таких должностных лиц обязательны для исполнения подчиненными сотрудниками. Примером должностных лиц рассматриваемой
подгруппы являются директор муниципального образовательного учреждения — средней общеобразовательной школы, ректор государственного вуза, заместитель начальника ОВД по субъекту РФ
по кадровой работе, а также сам начальник ОВД в отношении своих
подчиненных, командир воинской части и т.д.
Выполнение организационно-распорядительных полномочий
в той или иной части может делегироваться другим служащим в соответствии с особенностями структурной организации государственного или муниципального органа, учреждения, как правило, —
подчиненным служащим.
Это особенно характерно для организаций с большим штатом,
для органов и учреждений, построенных на принципах субординации: определенные организационно-распорядительные (управленческие) решения выполняют нижестоящие служащие в пределах
своей компетенции, реализуя принятое решение.
Вместе с тем делегирование части этих организационнораспорядительных полномочий не означает передачи статуса должностного лица, это лишь возложение обязанности участвовать в реализации управленческого решения.
В противном случае статус «должностное лицо» мог бы делегироваться всем лицам организации, в той или иной степени причастным к принятию или исполнению решения «исходного» должностного лица, а это размывало бы адресность уголовно-правовых запретов, основания дифференциации уголовной ответственности.
1
См. также судебное толкование этой функции в п. 3 постановления Пленума Вер-
ховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взя-
точничестве и коммерческом подкупе»; п. 4 постановления Пленума Верховного
Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотре-
блении должностными полномочиями и о превышении должностных полно-
мочий».
42
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]