Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория юридической систематизации. Учебное пособие
.pdf
161
1. Необходимость крупных изменений предмета или метода правового
регулирования. Незначительные изменения в отрасль действующего законодательства
можно вносить при помощи отдельных небольших по объему законов. Если же в
коренном обновлении нуждается вся отрасль законодательства, то целесообразнее
подготавливать и принимать новый кодификационный нормативный правовой акт,
который одновременно закрепит новые нормы права, отличающиеся от устаревших и
станет временным и политическим ориентиром обновления отрасли.
2. Ожидаемость населением. Отношение населения государства к действующему и
желаемому законодательству является существенным фактором, который должен
приниматься законодателем ко вниманию в процессе нормотворческой деятельности.
Население, как в основной массе, так и отдельные его категории, нередко ожидает от
избранных им представителей, наделенных в соответствии с основным законом правом
принятия нормативных правовых актов, разработки и введения в действие конкретного
кодификационного нормативного правового акта. В качестве примера можно привести
Земельный кодекс РФ, о принятия которого в начале 90-х годов ХХ в. настойчиво
говорили представители практически всех отечественных политических партий. Другим
примером является налоговое законодательство, коренного обновления, упрощения и
систематизации которого после образования Российской Федерации ждали руководители
большинства отечественных предприятий и учреждений, ощущающих на себе всю
полноту гнета налогового бремени, установленного громоздким и чрезвычайно
запутанным законодательством. Уровень ожидаемости населением проведения крупных
отраслевых кодификаций повышается одновременно с активизацией политической
деятельности. Каждая революционная или реформаторская волна влечет за собой
рождение надежд народа на новое законодательство, наиболее воспринимаемой формой
которого традиционно являются кодексы. Новейшая история нашей страны знает
примеры ожидания населением нового кодифицированного законодательства после
победы советской власти, на стадии перехода от государства диктатуры пролетариата к
общенародному государству, после отказа от советского строя и однопартийной
политической системы. И каждый раз законодатель в большей или меньшей степени
удовлетворял потребность населения, принимая кодификационные нормативные
правовые акты по основным отраслям законодательства.
3. Наличие нормативного правового материала, действующего в разрозненном виде
и достаточным для создания кодификационного нормативного правового акта. Нижней
границей показателя по этому критерию следует признать наличие около пятидесяти
правовых норм, принятых и действующих по единому предмету правового регулирования.
162
Если правовых норм меньше, то полноценный кодификационный нормативный правовой
акт на их основе вряд ли получиться. Верхняя граница может быть установлена в пределах
одной тысячи правовых норм. Превышение этого показателя делает кодификационный
нормативный правовой акт громоздким и неудобным в использовании. В случае, если
проведение кодификации отрасли требует создания кодификационного нормативного
правового акта большего объема, то он должен быть разделен на части, вступающие в
силу посредством самостоятельных законодательных предписаний.
Применение рассчитанных критериев необходимости кодификации отрасли
законодательства возможно не только изолированно для этой отрасли, но и при
сопоставлении нескольких некодифицированных отраслей. Подобное соотношение
показателей позволит ранжировать отрасли законодательства по степени срочности
необходимости проведения кодификаций. Отрасли законодательства, по которым
получены максимальные показатели, должны быть поставлены в первые пункты плана
кодификационной деятельности, по которым получены наименьшие показатели – в
последние.
На третьей, конечной стадии перед законодателем ставятся следующие задачи:
Основная: систематизация ранее кодифицированного законодательства с
принятием единого кодификационного нормативного правового акта – Свода законов.
Дополнительная: внесение необходимых изменений в кодификационные
нормативные правовые акты.
Цель: сплошная кодификация всего законодательства соответствующего уровня с
полным его охватом одним кодификационным нормативным правовым актом.
После достижения цели последней из указанных стадий кодификационной
деятельности она признается оконченной. Основной задачей законодателя становится
изменение и дополнение Свода законов, а целью – поддержание его в состоянии,
удовлетворяющем потребностям общественного развития.
Кроме разработки теории процесса создания Свода законов, моделирование
кодификационного процесса предполагает разработку теоретической статической схемы.
Такая схема должны удовлетворять следующим критериям:
1. Универсальности. Она должна быть применима для организации
кодификационной деятельности на всех уровнях нормотворчества, включая
международный, федеральный, региональный и муниципальный;
2. Преемственности. Схема кодификационной деятельности должна учитывать
сложившееся в настоящее время положение системы законодательства, подлежащего
систематизации;
163
3. Эффективности. Применение в законотворческой практике схемы
….
….
§
часть
раздел
глава
статья
часть статьи
пункт части статьи § часть
раздел
глава
статья
часть статьи
пункт части статьи
КОНЕЧНАЯ СТАДИЯ КОДИФИКАЦИИ
С В О Д З А К О Н О В
кодификационный акт
кодификационный акт
часть
часть
раздел
раздел
глава
глава
статья
статья
часть статьи
часть статьи
пункт части статьи
пункт части статьи
СРЕДНЯЯ СТАДИЯ КОДИФИКАЦИИ
кодификационный акт
часть
раздел
глава
статья
часть статьи
пункт части статьи
некодификационный НПА
некодификационный НПА
Некодификационный НПА
некодификационный НПА
НАЧАЛЬНАЯ СТАДИЯ
КОДИФИКАЦИИ
СИТУАЦИЯ ДО КОДИФИКАЦИИ
устаревший
кодификационный акт
Устаревший
некодификационный НПА
Устаревший
некодификационный НПА
кодификационной деятельности должно упрощать и ускорять процесс сплошной
кодификации законодательства избранного уровня и создание единого кодификационного
нормативного правового акта в форме Свода законов.
Рис. 14. Схема кодификационной деятельности
164
С учетом изложенных критериев и на основании промежуточных выводов,
сформулированных по итогам предыдущих разделов настоящего исследования,
предлагается следующая схема кодификационной деятельности (рис. 14).
Предлагаемая схема предусматривает на начальном этапе, предшествующей
началу кодификационной деятельности, наличие в системе законодательства
соответствующего уровня устаревших нормативных правовых актов – как
кодификационных, так и нет.
Решая задачи начальной стадии кодификационного процесса, законодатель
заменяет устаревшие кодификационные нормативные правовые акты новыми.
Одновременно новыми заменяются и устаревшие некодификационные нормативные
правовые акты, а так же разрабатываются и применяются некодификационные
нормативные правовые акты, устраняющие пробелы в законодательстве.
Сформировав обновленную систему законодательства, правотворческий орган
достигает промежуточной цели начальной стадии кодификационной деятельности и
переходит к реализации задач следующей стадии.
На второй стадии принятые ранее кодификационные нормативные акты
сохраняются, в них вносятся по необходимости изменения и дополнения. Одновременно
отрасли законодательства, не подверженные кодификации, систематизируются с
оформлением результатов в виде кодификационных нормативных правовых актов. При
этом по вопросам высшего уровня исключительной компетенции принимаются кодексы, а
по вопросам совместной компетенции – основы законодательства.
Итогом этой стадии является сплошная кодификация базового уровня системы
законодательства. Применительно к уровню федерального нормотворчества по
завершению работы на этой стадии кодификации все отрасли права должны быть
урегулированы федеральными кодексами и федеральными основами законодательства.
Применительно к региональному уровню это кодексы и основы законодательства
субъектов федерации, а применительно к муниципальным образованиям –
муниципальные кодексы и основы законодательства в случае, если нормотворческая
компетенция разделена с муниципальными образованиями более низкого порядка
(городами и городскими районами и т. д.). Наряду с федеральными кодексами и
федеральными основами законодательства действуют только нормативные правовые акты
либо более высокой юридической силы (федеральная конституция, конституции (уставы)
субъектов федерации, федеральные конституционные законы, конституционные
(уставные) законы субъектов федерации, уставы муниципальных образований и уставные
законы муниципальных образований) либо более низкой юридической силы (ординарные
165
федеральные законы, ординарные законы субъектов федерации и муниципальных
образований, а так же подзаконные нормативные правовые акты). Построение системы
законодательства по такой схеме позволит создать базу для создания Свода законов,
который систематизирует исключительно кодексы и основы законодательства, не
затрагивая нормативные правовые акты более высокой и более низкой юридической силы.
На следующей, последней стадии кодификации, все кодификационные
нормативные правые акты, за исключением конституционных (уставных), включаются в
единый свод законов. Принятый в результате проведенной кодификации Свод законов
будет представлять собой кодификационный нормативный правовой акт, единый и
всеобщий по своему уровню правового регулирования. Его нормы базируются на
положениях основного закона и конституционных (уставных) законов и не должны им
противоречить. Сам Свод законов является нормативным правовым актам прямого
действия, но допускается принятие в развитие его положений ординарных законов,
законов более низкого уровня компетенции в случаях, установленных конституцией
(уставом), и подзаконных нормативных правовых актов. Все перечисленные нормативные
правовые акты не должны противоречить Своду законов.
166
Заключение
Сейчас, на современном этапе развития российского общества и государства, их
ориентации в соответствии с принципами демократизма, приоритета общечеловеческих
ценностей, гуманизма и гражданственности настал час подлинного осознания ценности
такого достижения человеческой мысли, как кодификация законодательства.
Кодификация играет столь важную роль в истории человечества, что каждая из уходящих
эпох и цивилизаций оставляет грядущим поколениям в виде культурного и правового
наследия свои наиболее объемные и четкие вместилища юридических норм – кодексы.
В настоящей монографии понятия терминов «кодификация» и «кодификационный
нормативный правовой акт» сформулированы с учетом наработанного представителями
теории государства и права научного знания. Они не перечеркивают ранее
существовавшие подходы к формулировкам этих дефиниций и теоретические подходы к
их обоснованию, а диалектически преодолевают их ставшую ограниченной
познавательную форму, выходя за границы устаревших понятий, и вместе с тем
учитывают итоги предшествующих настоящей работе теоретических исследований и
сохраняют их теоретико-познавательный смысл.
Под кодификацией следует понимать вид систематизации законодательства, в
процессе которого нормотворческий орган все выбранные внешне и внутренне
обработанные нормативные правовые акты заменяет одним новым, с одновременной
возможностью кардинального изменения правовой материи путѐм изменения норм права.
Результатом кодификации являются кодификационные нормативные правовые
акты, под которыми, с учетом их основных и неотъемлемых свойств, необходимо
понимать обладающие высокой целостностью, внутренне согласованные, внешне
относительно стабильные, структурно разделенные на части (с выделением общей части)
нормативные правовое акты, наделенные приоритетом в структуре законодательства того
же уровня.
Новые определения понятий «кодификация» и «кодификационный нормативный
правовой акт» возникают на основе всей совокупности прежних юридических
представлений об их признаках и содержании, как познавательно более глубокая,
адекватная времени и содержательная форма их постижения. Тем самым новые понятия
кодификации и кодификационного нормативного правового акта сохраняют научно и
практически значимые результаты соответствующего пласта предшествующей правовой
мысли и развивают их с более глубоких теоретических позиций.
167
Значение кодификации в первую очередь заключается в том, что при еѐ
применении на качественно высоком уровне достигаются цели систематизации
законодательства. Кроме того, наличие кодификации позволяет признать определенную
совокупность правовых норм самостоятельной отраслью законодательства, в чѐм
заключается еѐ организационное и системообразующее значение. Чрезвычайно велико
значение кодификации в правоприменительной практике на уровне населения. Граждане
обладают гораздо более четкими представлениями о кодификационных нормативных
правовых актах, чем о некодификационных. Это свидетельствует о том, что кодификация
имеет не только теоретическое, но и прикладное значение.
На сегодняшний день большинство отраслей российского законодательства
кодифицированы. Для достижения уровня сплошной кодификации необходимо принять,
кроме запланированных в Концепции развития законодательства РФ на период 2008 -
2011 гг. Кодекса о финансах юридических лиц, Кодекса о техническом регулировании,
Страхового кодекса, Кодекса несостоятельности (банкротстве), Предпринимательского,
Исполнительного и Банковского кодексов, следующие кодификационные нормативные
правовые акты: Пенсионный, Медицинский, Торговый, Горный, Экологический,
Избирательный, Служебный, Инвестиционный кодексы РФ, Кодекс социального
обеспечения РФ, Кодекс РФ о статусе судей и судебных заседателей, Кодекс
административного судопроизводства РФ. Наряду с Кодексом РФ о судах, в форме
федерального конституционного закона, перечисленные законы дополнят систему
кодифицированного законодательства нашего государства, и, с учетом уже действующих
федеральных кодексов и уставов, станут основной создания единого Свода законов РФ.
К специальным принципам кодификационного процесса следует отнести принципы
антиконсерватизма, панкодификационности законодательства, унификации, устойчивой
политической поддержки и стабильности.
Создание такого Свода замедляется рядом существенных недостатков, присущих
современному кодификационному процессу. В частности, принимаемые
кодификационные нормативные правовые акты, не имеют единой структуры построения.
Значительное разнообразие наблюдается в подходе законодателя к определению
количества уровней обобщения нормативного материала внутри кодификационного
нормативного правового акта и их названиям. Это вносит элемент хаотичности в
выстраиваемую систему законодательства, затрудняет поиск необходимой правовой
нормы в кодексе с одной структурой содержания лицом, привыкшим к работе с кодексом
иной структуры.
168
Современная юридическая наука не дает ответа на вопрос, из каких именно
элементов состоят статьи кодификационных нормативных правовых актов, на этот счет
отсутствуют четкие и обоснованные научные рекомендации. Последствием такого
доктринального пробела является сложившееся положение, при котором статьи одних
кодификационных нормативных правовых актов делятся на части, а потом на пункты,
других – сначала на пункты, а потом на части. Параллельное использование двух
противоположных вариантов техники построения структуры статьи кодификационного
нормативного правового акта усложняет правоприменительный процесс, что объективно
обусловлено повышенной рабочей нагрузкой на основных субъектов правоприменения.
Устранение отмененных недостатков требует скорейшего закрепления единого
подхода к построению структуры кодификационных нормативных правовых актов.
Основой такого подхода должен стать принцип единых наименований структурных
элементов кодификационных нормативных правовых актов и единообразия их взаимного
расположения в структуре любого закона.
Следующим серьезным недостатком законодательной техники, отрицательно
влияющим на современный кодификационный процесс, является отказ от использования
основ законодательства. Подобный отказ является преждевременным, так как указанный
вид нормативного правового акта далеко не исчерпал потенциал своих
системообразующих возможностей в сферах правового регулирования общественных
отношений, находящихся в конкурирующей компетенции законодателей РФ и еѐ
субъектов. Возобновление практики принятия по предметам ведения, указанным в ч. 2 ст.
72 Конституции РФ, основ законодательства способно устранить недостатки, присущие
системам законодательства, находящимся на низкой ступени систематизации:
затруднение обозримости законодательства, пробельность и коллизионность.
Многие представители правовой теории подметили сложившийся в
правоприменительной практике приоритет кодификационных нормативных правовых
актов над правовыми актами аналогичной юридической силы. Это обстоятельство нашло
отражение в интерпретационной деятельности Конституционного Суда РФ. Несмотря на
это законодатель до сих пор не дал четких критериев отграничения результатов
кодификации от прочего массива законодательства. Для исправления сложившейся
ситуации необходимо внести поправки в ч. ч. 1 – 3, 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ, а так же
дополнить основной закон ч. 3.1 ст. 76 и ст. 107.1. Суть предлагаемых поправок
заключается в выделении кодификационных нормативных правовых актов федерального
уровня в самостоятельную разновидность актов федерального законотворчества с
наделением их юридической силой выше федеральных законов и ниже федеральных
169
конституционных законов. Результатом подобной модификации Конституции РФ станет
легализация сложившегося на практике приоритета кодификационных нормативных
правовых актов над федеральными законами, что послужит гармонизации
правоприменительной практики во всех кодифицированных отраслях российского
законодательства.
Осуществленный в настоящей монографии анализ применяемых в процессе
кодификации технических приемов показывает, что жесткая унификация структуры и
отдельных элементов для кодификационных нормативных правовых актов отсутствует,
что является препятствием для создания запланированного Свода законов РФ. При
включении в свод законов в виде самостоятельных структурных единиц действующих
кодификационных нормативных правовых актов законодатель столкнется с проблемой
отсутствия единообразия наименования уровней обобщения нормативного материала в
каждой из структурных единиц Свода. Одна структурная единица будет содержать такие
уровни обобщения, как статьи, главы и разделы (по восходящей), а соседняя – статьи,
разделы и главы. До начала формирования Свода законов РФ необходимо на
законодательном уровне закрепить унифицированные требования, предъявляемые к
структуре разрабатываемых и принимаемых кодификационных нормативных правовых
актов, в том числе к перечню отдельных элементов этих актов, и их наименований.
В качестве единой унифицированной формы кодификационных правовых актов
следует избрать кодексы. Именно в эту форму необходимо в ходе дальнейшего процесса
кодификации оформлять еѐ результаты (за исключением уставов как основных законов
субъектов федерации и муниципальных образований).
Следует признать негативной законотворческой практикой чрезмерно частое
внесение поправок в тексты кодификационных нормативных правовых актов. В
результате такой непродуманной деятельности законодателя правоприменителю
становится трудно ориентироваться в быстро меняющемся законодательстве, неэкономно
расходуются общественные ресурсы, кодификационные нормативные правовые акты
становятся неудобными в использовании, затрудняется педагогический процесс в учебных
заведениях, подготавливающих специалистов в области права. С целью обеспечения
равновесия между динамизмом и стабильностью кодифицированного законодательства
предлагается установить в качестве обязательного условия принятия законов, вносящих
изменения в кодификационный нормативный правовой акт, положение, согласно
которому все поправки вступают в силу с 1 января следующего года, а в случае
необходимости вступления изменений ранее этой даты должно быть получено
увеличенное количество голосов депутатов ГД РФ.
170
Реализация предложенного правила сделает возможным обеспечение населения
текстами действующих, а не устаревших кодификационных нормативных правовых актов,
будет способствовать экономии национального богатства и защите окружающей среды,
решению проблем устойчивого развития, позволит оптимизировать процесс подготовки
юридических кадров высокой квалификации.
Автором разработана модель статики и процесса кодификационной деятельности,
которая может быть использована при организации систематизации законодательства как
на уровне федерации, так и на уровне регионов и муниципальных образований.
Построение кодификационного процесса по предлагаемой модели позволит:
1. Унифицировать между собой структуры и виды кодификационных нормативных
правовых актов, обеспечив, тем самым, плавное их вхождение в текст Свода законов;
2. Определить положение Свода законов в системе законодательства,
подверженного полной кодификации;
3. Четкое определение положения Свода законов в свою очередь снимет проблему
места и роли конституционных (уставных) и ординарных законов в системе
кодифицированного законодательства, наделив первые большей, чем Свод законов,
юридической силой, а последние – меньшей.
Для обеспечения эффективной работы законодатель должен учитывать наличие в
каждой из отраслей законодательства следующих предпосылок кодификации:
необходимость крупных изменений предмета или метода правового регулирования;
ожидаемость населением; наличие нормативного правового материала, действующего в
разрозненном виде и достаточным для создания кодификационного нормативного
правового акта.
Использование предложенной модели и предпосылок кодификации позволит
устранить основные факторы, тормозящие активизацию и окончание кодификации
российского федерального законодательства, принятие Свода законов РФ. Использование
предложенной модели законодательными органами субъектов РФ и местного
самоуправления позволит достичь тех же результатов применительно к системам
законодательства отдельных регионов и муниципальных образований.
Подводя итоги, можно резюмировать, что разработанные дефиниции
«кодификация» и «кодификационный нормативный правовой акт», анализ состояния
кодифицированного законодательства, разработанные предложения по устранению
выявленных недостатков кодификационного процесса, позволяют активизировать и
оптимизировать кодификацию российских нормативных правовых актов. Практическое
воплощение сформулированных положений способно обеспечить достижение сплошной
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]